論住房保障領(lǐng)域行政公益訴訟制度的構(gòu)建

文/劉峰銘

近年來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，各主要城市房?jī)r(jià)居高不下，中低收入家庭的住房困難問(wèn)題日益加劇。為此，政府在加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控以遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的同時(shí)，開(kāi)始著手建立健全住房保障體系，加大住房保障力度。自2008年大規(guī)模實(shí)施保障性安居工程以來(lái)，全國(guó)開(kāi)工建設(shè)各類保障性住房7000萬(wàn)套，惠及約2億住房困難群眾。[1]然而，住房保障領(lǐng)域還存在資源分配不公、使用不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，嚴(yán)重侵害國(guó)家利益與社會(huì)公共利益，也暴露出住房保障監(jiān)管方面存在的諸多不足。行政公益訴訟制度作為公共利益受損的司法救濟(jì)手段，有助于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職。基于此，本文擬在論證住房保障領(lǐng)域引入行政公益訴訟制度的必要性與可行性的基礎(chǔ)上，對(duì)這一制度的具體構(gòu)建展開(kāi)探討，以期對(duì)促進(jìn)我國(guó)住房保障事業(yè)的健康發(fā)展有所裨益。

一、構(gòu)建住房保障領(lǐng)域行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)需要

（一）住房保障事業(yè)的公益屬性

公益訴訟起源于羅馬法，是一種與私益訴訟相對(duì)的訴訟形態(tài)。在我國(guó)，公益訴訟是法定主體依法對(duì)侵犯國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的行為提起的現(xiàn)代型訴訟。公益訴訟以保護(hù)公共利益為核心目的，在住房保障領(lǐng)域適用行政公益訴訟，須以住房保障具有公共利益屬性為前提。2003年國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》首次提出“住房保障”一詞，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)建立和完善適合我國(guó)國(guó)情的住房保障制度”。一般認(rèn)為，住房保障是指政府向完全不能通過(guò)市場(chǎng)方法解決住房問(wèn)題的人群直接提供最低保障水平以上的住房。[2]《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》將公益事業(yè)界定為非營(yíng)利的社會(huì)事業(yè)。在現(xiàn)代社會(huì)，住房保障已經(jīng)成為面向住房困難群體、事關(guān)其基本民生需求的社會(huì)事業(yè)與公共領(lǐng)域。住房保障本身不具有營(yíng)利性，以社會(huì)本位為價(jià)值目標(biāo)，涉及社會(huì)公共資源的分配問(wèn)題，因而具有鮮明的公共性與公益性。在此意義上，維護(hù)公共利益的公益訴訟因住房保障事業(yè)的公益屬性而能夠與之形成內(nèi)在的連接。住房保障事業(yè)的公益屬性為該領(lǐng)域公益訴訟制度的構(gòu)建提供了正當(dāng)性依據(jù)與必要前提。

對(duì)住房保障領(lǐng)域引入公益訴訟可能的質(zhì)疑在于住房保障重點(diǎn)關(guān)注的是特定住房困難群體的居住權(quán)益，與受益對(duì)象具有不確定性的公共利益有所差別。公共利益是公益訴訟的核心概念，決定著公益訴訟的受案范圍。然而，公共利益概念十分模糊，是一個(gè)不確定法律概念。公共利益通常被界定為不特定多數(shù)人的利益，如臺(tái)灣學(xué)者陳新民認(rèn)為，法律意義上的公共利益泛指對(duì)象不確定的為社會(huì)全體或大多數(shù)人享有的利益。[3]也有學(xué)者持不同觀點(diǎn)，指出“公共利益”重點(diǎn)在于關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)益保護(hù)。[4]從人權(quán)保護(hù)角度來(lái)看，公益訴訟始終以關(guān)注人權(quán)保障與弱勢(shì)群體保護(hù)為視角。回溯至20世紀(jì)70年代初，美國(guó)在環(huán)境、民權(quán)領(lǐng)域興起的公益訴訟是以保護(hù)邊緣群體、弱勢(shì)群體為目標(biāo)的。由此可見(jiàn)，公益訴訟在發(fā)軔之時(shí)即具有保護(hù)弱勢(shì)群體利益的功能。近年來(lái)，我國(guó)立法也開(kāi)始重視對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益的公益訴訟保護(hù)。例如，2020年新修訂的《未成年人保護(hù)法》規(guī)定了未成年人保護(hù)公益訴訟制度，正在修訂的《婦女權(quán)益保障法》也擬增加有關(guān)婦女權(quán)益保障公益訴訟的規(guī)定。我國(guó)住房保障制度所要保障的是那些基本住房需求無(wú)法得到滿足、存在住房困難的弱勢(shì)群體，因而同樣有必要將這些住房弱勢(shì)群體的居住利益納入公益訴訟范疇予以特別保護(hù)。

（二）住房保障領(lǐng)域的公益損害亂象

建立住房保障制度的初衷是為了解決特定群體的住房困難問(wèn)題。然而，在實(shí)踐中，住房保障領(lǐng)域違規(guī)行為頻發(fā)，住房保障資源未得到公平善用，造成國(guó)家利益與社會(huì)公共利益受到侵害。具體而言，住房保障領(lǐng)域的公益損害亂象主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

1.住房保障資源分配不公。住房保障的對(duì)象限于特定的住房困難群體，具體哪些人群能夠獲得住房保障必須通過(guò)資格審核加以甄別。在實(shí)踐中，一些地方的住房保障資格需要經(jīng)過(guò)初審、復(fù)審與終審等多輪審核。然而即使如此，住房保障對(duì)象識(shí)別失準(zhǔn)的現(xiàn)象依然存在，主要表現(xiàn)為“保不應(yīng)保”，即不符合條件的申請(qǐng)者通過(guò)審核并獲得住房保障資源。近年來(lái)，國(guó)家審計(jì)署在對(duì)全國(guó)保障性安居工程實(shí)施跟蹤審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，有數(shù)以萬(wàn)計(jì)不符合條件的家庭違規(guī)享受城鎮(zhèn)住房救助貨幣補(bǔ)貼或?qū)嵨锉Ｕ稀Ｗ》勘Ｕ腺Y源的分配不公嚴(yán)重影響了住房保障制度實(shí)施的公平性。

2.住房保障資源使用不當(dāng)。保障對(duì)象獲得保障性住房后只能用于家庭自住，不得用來(lái)轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)賣或從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)等其他用途。《公共租賃住房管理辦法》明確禁止保障對(duì)象轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租公租房或改變其用途等行為。在實(shí)踐中，公租房被違規(guī)轉(zhuǎn)租或挪作他用的現(xiàn)象屢禁不止。國(guó)家審計(jì)署在2018年保障性安居工程資金投入和使用績(jī)效審計(jì)結(jié)果中指出，約有1.25萬(wàn)套公租房被違規(guī)銷售、轉(zhuǎn)租，或被挪用于辦公、經(jīng)營(yíng)等。此外，實(shí)踐中還有部分公租房承租家庭無(wú)正當(dāng)理由拖欠租金，或因家庭收入、住房等條件發(fā)生變化而不再具備租住資格時(shí)拒不退出公租房等違規(guī)情形。

3.住房保障資金違規(guī)使用。住房保障離不開(kāi)資金的保障，資金是否充足直接影響住房保障水平。為推動(dòng)住房保障制度的實(shí)施，地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將住房保障資金納入財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，考慮到地方政府財(cái)力有限，中央政府通常通過(guò)轉(zhuǎn)移支付提供專項(xiàng)補(bǔ)助資金。財(cái)政部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程補(bǔ)助資金管理辦法》明確要求地方各級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)及項(xiàng)目實(shí)施單位嚴(yán)格按規(guī)定使用補(bǔ)助資金，嚴(yán)禁挪作他用。然而,在實(shí)踐中，違規(guī)使用補(bǔ)助資金的現(xiàn)象尚未杜絕。例如，國(guó)務(wù)院曾督查發(fā)現(xiàn)，北京市有關(guān)部門(mén)存在違規(guī)挪用公租房項(xiàng)目財(cái)政專項(xiàng)資金等問(wèn)題，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

（三）住房保障領(lǐng)域的監(jiān)管不力問(wèn)題

在現(xiàn)代社會(huì)，政府有責(zé)任保障民眾獲得基本住房，這是政府應(yīng)盡的義務(wù)。20世紀(jì)30年代，德國(guó)行政法學(xué)者福爾多夫提出了以“生存照顧”為核心的給付行政理論，他認(rèn)為生存照顧義務(wù)是現(xiàn)代國(guó)家行政任務(wù)的核心所在，將提供人們生活所必要的條件確定為行政的任務(wù)。[5]政府負(fù)有廣泛的、向民眾提供生存照顧的義務(wù)，而住房是人們生存與發(fā)展不可或缺的基本物質(zhì)條件。因此，這必然要求政府承擔(dān)起向住房困難者提供住房保障的責(zé)任。《廈門(mén)市社會(huì)保障性住房管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，解決本市居民的住房困難是市人民政府的重要職責(zé)。住房保障資源具有稀缺屬性，為使有限的資源更好地用于滿足住房困難者的基本住房需求，政府還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督管理以確保住房保障資源的公平善用。

目前，國(guó)內(nèi)住房保障領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)通常由地方政府職能部門(mén)承擔(dān)。《公共租賃住房管理辦法》第四條規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)（住房保障）主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的公共租賃住房管理工作；第二十八條、第三十五條、第三十六條則明確規(guī)定住房保障主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公共租賃住房使用的監(jiān)督檢查以及對(duì)騙租公租房、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借公租房、長(zhǎng)期閑置公租房等違規(guī)行為的查處責(zé)任。但從實(shí)踐來(lái)看，如前所述，住房保障領(lǐng)域的違規(guī)行為頻發(fā)，未能得到及時(shí)糾正和懲處等情況的存在，都反映出住房保障部門(mén)存在不依法履行職責(zé)、對(duì)違規(guī)行為監(jiān)管不到位的問(wèn)題。住房保障部門(mén)不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)而造成國(guó)家利益與社會(huì)公共利益受損，應(yīng)當(dāng)訴諸行政公益訴訟予以糾正。

二、構(gòu)建住房保障領(lǐng)域行政公益訴訟制度的可行基礎(chǔ)

（一）公益訴訟受案范圍拓展趨勢(shì)

2017年修改的《行政訴訟法》正式確立了行政公益訴訟制度，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)在生態(tài)環(huán)保、食藥安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)以及國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域提起行政公益訴訟。《行政訴訟法》并沒(méi)有明確將住房保障領(lǐng)域納入行政公益訴訟范疇，則能否從現(xiàn)已列舉的領(lǐng)域中引申解讀住房保障方面的內(nèi)容？首先，住房保障顯然與“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”“食品藥品安全”無(wú)涉。其次，就“國(guó)有土地使用權(quán)出讓”而言，由于土地供應(yīng)是建設(shè)保障性住房的重要基礎(chǔ)，住房保障看似與之存在一定的關(guān)聯(lián)性，但國(guó)有土地使用權(quán)出讓其實(shí)主要涉及的是土地管理部門(mén)的履職行為，并不能涵蓋住房保障部門(mén)的監(jiān)督管理范疇。最后，就“國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)”而言，按照最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟辦案指南》的權(quán)威解讀，國(guó)有財(cái)產(chǎn)包括國(guó)家所有的各種財(cái)產(chǎn)、物資、債權(quán)和其他權(quán)益，其中，住房保障領(lǐng)域涉及的國(guó)有財(cái)產(chǎn)包括公共租賃住房專項(xiàng)補(bǔ)貼、國(guó)有房屋出租收取的租賃費(fèi)用。可見(jiàn)，在現(xiàn)已列舉的四大領(lǐng)域中，與住房保障聯(lián)系最為緊密的是國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，有關(guān)國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟的規(guī)定為建立住房保障行政公益訴訟提供了一定的法律依據(jù)。

此外，還應(yīng)當(dāng)注意的是，新《行政訴訟法》第二十五條第四款在通過(guò)肯定列舉的方式明確規(guī)定上述四個(gè)領(lǐng)域的同時(shí)，還在列舉之后增加了一個(gè)“等”字。“等”字在漢語(yǔ)中包含“等內(nèi)等”與“等外等”兩種含義。在我國(guó)法條中有關(guān)“等”字的表述十分常見(jiàn)，對(duì)其認(rèn)知不同會(huì)直接影響到對(duì)法條內(nèi)容的理解。如果按“等內(nèi)等”理解，則意味著在法條所列舉的事項(xiàng)之外不能有其他事項(xiàng)的拓展；而如果按“等外等”理解，則相當(dāng)于在所列舉事項(xiàng)外還可以有所拓展。國(guó)內(nèi)多數(shù)學(xué)者將這里的“等”字理解為“等外等”。如有學(xué)者指出，行政公益訴訟所列舉的范圍并非完全封閉，立法使用了“等領(lǐng)域”的表達(dá)方式留出了擴(kuò)展案件范圍的空間。[6]堅(jiān)持“等”外觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，之所以明確列舉上述四個(gè)領(lǐng)域，實(shí)乃回應(yīng)社會(huì)關(guān)切與簡(jiǎn)明強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)的立法技術(shù)的體現(xiàn)，除此之外，還存在大量因行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為導(dǎo)致國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受侵害的案件，擴(kuò)展公益訴訟受案范圍對(duì)于及時(shí)保護(hù)公益是現(xiàn)實(shí)而必要的。這一觀點(diǎn)也得到?jīng)Q策層的肯定。黨的十九屆五中全會(huì)決議與《法治中國(guó)建設(shè)綱要(2020-2025年)》明確提出，要“拓展公益訴訟案件范圍”，為公益訴訟新領(lǐng)域探索提供政策指引。從實(shí)踐來(lái)看，公益訴訟正在向“等”外領(lǐng)域穩(wěn)步有序地推進(jìn)與擴(kuò)展。2020年最高人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見(jiàn)》，同年修訂的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)公益訴訟的適用范疇有更多的明確列舉。同時(shí)，部分省級(jí)人大常委會(huì)在已經(jīng)出臺(tái)的關(guān)于支持或加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的專項(xiàng)決議、決定中規(guī)定了“等”外領(lǐng)域。《英雄烈士保護(hù)法》《未成年人保護(hù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《安全生產(chǎn)法》等法律規(guī)范賦予檢察機(jī)關(guān)提起更多領(lǐng)域公益訴訟的職能。公益訴訟制度的適用范圍不再局限于傳統(tǒng)的四大領(lǐng)域，正在逐步向諸多新的領(lǐng)域開(kāi)放。在此背景下，將住房保障納入行政公益訴訟范圍、構(gòu)建住房保障行政公益訴訟制度，契合公益訴訟受案范圍不斷拓展的趨勢(shì)。

（二）域外公益訴訟的立法與司法經(jīng)驗(yàn)

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，發(fā)展公益訴訟是住房保障領(lǐng)域弱勢(shì)群體維護(hù)權(quán)益的一條重要途徑。在美國(guó)，住房保障是公益訴訟的重要領(lǐng)域。原美國(guó)律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)邁克爾·格里科曾經(jīng)代表全馬薩諸塞州數(shù)以千計(jì)生活在條件十分惡劣的收容所的殘疾青少年，向州法院提起公益訴訟，要求州政府提供充足資金以改善收容機(jī)構(gòu)的狀況。[7]在“卡拉漢訴凱瑞” 一案中，律師羅伯特·海耶斯與一群流浪者共同創(chuàng)立的無(wú)家可歸者聯(lián)盟向紐約最高法院提起公益訴訟，要求政府向任何提出申請(qǐng)無(wú)家可歸者提供庇護(hù)所。[8]南非、印度等發(fā)展中國(guó)家的住房權(quán)公益訴訟也頗具成效。南非憲法不僅規(guī)定了住房權(quán)，還規(guī)定了國(guó)家義務(wù)與公益訴訟。在格魯特布姆案中，南非人權(quán)委員會(huì)與社會(huì)法律中心作為“法庭之友”參加訴訟，代表普通國(guó)民進(jìn)行住房權(quán)公益訴訟，南非法院最終判決格魯特布姆勝訴。印度雖然沒(méi)有在憲法中明確規(guī)定公益訴訟，但其通過(guò)最高法院的判決創(chuàng)設(shè)性地發(fā)展了公益訴訟。在“泰利思訴孟買市政公司”一案中，原告并非那些住房權(quán)直接受到侵害的弱勢(shì)群體，而是一位新聞?dòng)浾吲c其他一些利益團(tuán)體，他們基于公共利益的考慮代表那些住房弱勢(shì)群體提起的便是公益訴訟，最高法院受理并最終判決支持了原告的公益訴求。[9]

（三）本土已有的公益訴訟探索實(shí)踐

雖然現(xiàn)行《行政訴訟法》沒(méi)有明確將住房保障領(lǐng)域納入行政公益訴訟范疇，但在司法實(shí)踐中，已有一些地方檢察機(jī)關(guān)嘗試在這一領(lǐng)域提起行政公益訴訟。例如，2018年，新疆檢察機(jī)關(guān)首次發(fā)布公益訴訟十大典型案例，其中有一例“奇臺(tái)縣人民檢察院訴前檢察建議督促縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局規(guī)范廉租房管理追繳流失租金案”。同年，在山西省檢察機(jī)關(guān)公布的行政公益訴訟十大典型案例中，也有一例“長(zhǎng)治市城區(qū)人民檢察院辦理的91戶家庭違規(guī)享受保障性住房公益訴訟案”。在這兩個(gè)案例中，檢察機(jī)關(guān)均通過(guò)訴前檢察建議的方式督促住房保障部門(mén)追繳租金、廉租補(bǔ)貼，清退不符合租住條件的承租人，切實(shí)履行對(duì)住房保障領(lǐng)域的監(jiān)督管理職責(zé)，避免國(guó)有資產(chǎn)的流失，從而有效維護(hù)了國(guó)家公共利益與社會(huì)公共利益。此外，還有一些地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)住房保障部門(mén)正式提起了行政公益訴訟。例如，在廣州市越秀區(qū)人民檢察院訴越秀區(qū)房屋管理局怠于履行法定職責(zé)一案中，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)某公司租用越秀區(qū)房管局多套直管公房，欠租十余年，累計(jì)達(dá)上百萬(wàn)元。越秀區(qū)房管局在收繳租金方面履職不到位，遂向該局發(fā)出檢察建議書(shū)，建議其依法履行職責(zé)，按時(shí)足額收取租金，但其后該局并沒(méi)有采取有效措施收回租金，使國(guó)家利益仍處于受侵害狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)遂就這一案件向法院提起行政公益訴訟，法院最終判決確認(rèn)該局怠于履行追收某公司欠交租金的行為違法。再如，在山東省費(fèi)縣檢察院訴費(fèi)縣房地產(chǎn)管理局違規(guī)發(fā)放公租房專項(xiàng)補(bǔ)助資金一案中，檢察機(jī)關(guān)向費(fèi)縣房地產(chǎn)管理局發(fā)出檢察建議，建議該局追回向某公司違規(guī)發(fā)放的公租房專項(xiàng)補(bǔ)助資金，但該局在規(guī)定期限內(nèi)仍未履行職責(zé)。其后，檢察機(jī)關(guān)向法院提起行政公益訴訟，其訴訟請(qǐng)求最終得到法院的判決支持。

但就全國(guó)范圍而言，從行政公益訴訟試點(diǎn)及正式制度實(shí)施情況來(lái)看，所涉案件主要集中在已列舉的四大傳統(tǒng)領(lǐng)域，超出列舉范圍領(lǐng)域之外的案件并不多見(jiàn)。總體而言，住房保障領(lǐng)域行政公益訴訟制度尚未真正建立，一些住房保障部門(mén)的違法履職或不作為沒(méi)有通過(guò)行政公益訴訟及時(shí)得到糾正，致使國(guó)家利益與社會(huì)公共利益長(zhǎng)期處于受侵害狀態(tài)。因此，住房保障領(lǐng)域亟待引入行政公益訴訟制度。

三、住房保障領(lǐng)域行政公益訴訟制度的具體構(gòu)建

住房保障行政公益訴訟是行政公益訴訟制度在住房保障領(lǐng)域的具體呈現(xiàn)，滿足行政公益訴訟制度的一般屬性.因此，現(xiàn)行《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋中關(guān)于行政公益訴訟的法律規(guī)范應(yīng)適用于住房保障行政公益訴訟。然而，作為新領(lǐng)域的訴訟形式，其在具體制度設(shè)計(jì)方面還存在一定的特殊性。本文在此主要從適用范圍、案件線索來(lái)源與訴前程序三個(gè)制度方面展開(kāi)分析。

（一）合理確定受案范圍

確定合理的受案范圍是住房保障行政公益訴訟制度運(yùn)行的核心問(wèn)題。從住房保障實(shí)踐來(lái)看，行政公益訴訟應(yīng)著重在以下幾種案件類型中展開(kāi)：

1.行政機(jī)關(guān)未依法公開(kāi)住房保障信息行為。《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開(kāi)政府信息。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，已有環(huán)保組織向法院提起環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟的實(shí)例。在住房保障領(lǐng)域，有關(guān)部門(mén)也依法負(fù)有主動(dòng)公開(kāi)有關(guān)住房保障政策、規(guī)劃、建設(shè)、分配、運(yùn)營(yíng)等方面信息的職責(zé)。行政機(jī)關(guān)未依職責(zé)范圍主動(dòng)公開(kāi)有關(guān)住房保障信息的行為應(yīng)當(dāng)納入行政公益訴訟范圍。

2.行政機(jī)關(guān)違規(guī)使用住房保障專項(xiàng)資金行為。住房保障資金主要由財(cái)政撥付，納入財(cái)政預(yù)算，是專門(mén)用于解決低收入家庭住房困難問(wèn)題的專項(xiàng)資金，應(yīng)當(dāng)專款專用，不得挪作他用。然而，從近年來(lái)國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果來(lái)看，住房保障專項(xiàng)資金被挪用或違規(guī)發(fā)放的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，損害國(guó)家利益。因此,此類行為應(yīng)當(dāng)納入行政公益訴訟范圍。

3.行政機(jī)關(guān)違法發(fā)放住房補(bǔ)貼或分配保障房行為。對(duì)具備住房保障資格的相對(duì)人，行政機(jī)關(guān)通常通過(guò)發(fā)放住房補(bǔ)貼或分配保障性住房等形式提供住房保障。然而，如果住房保障部門(mén)及其工作人員疏于審查申請(qǐng)人是否符合條件，或明知申請(qǐng)人不符合條件仍予審核通過(guò)，且最終導(dǎo)致不符合條件的相對(duì)人違規(guī)獲得住房保障，則會(huì)致使公共利益遭受重大損失，故應(yīng)納入行政公益訴訟范圍。

4.行政機(jī)關(guān)在住房保障監(jiān)管中怠于履職行為。在住房保障實(shí)踐中，一些保障對(duì)象存在諸如拖欠租金、長(zhǎng)期閑置或轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借保障房、因情況變化不再符合條件而拒不退房等違規(guī)違約行為。此類行為嚴(yán)重破壞了國(guó)家住房保障制度，損害了其他住房困難群體獲得住房保障資源的權(quán)利。如果住房保障部門(mén)怠于依法依約采取有效措施，不及時(shí)收繳租金或收回保障性住房，則會(huì)造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流失，因而也應(yīng)當(dāng)納入行政公益訴訟范圍。

（二）拓寬案件來(lái)源渠道

案件線索是辦案的前提與基礎(chǔ)，是行政公益訴訟的源頭活水。按照現(xiàn)行規(guī)定，行政公益訴訟案件線索限于檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的情形。在住房保障領(lǐng)域，從實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在辦理相關(guān)刑事案件時(shí)可以獲取一定的案件線索。例如，2016年山東省費(fèi)縣檢察院在辦理費(fèi)縣房地產(chǎn)管理局局長(zhǎng)張某受賄、挪用公款、濫用職權(quán)一案過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該局存在違規(guī)發(fā)放公共租賃住房專項(xiàng)補(bǔ)助資金的線索，遂以此為由向該局提出向有關(guān)單位追回違規(guī)發(fā)放的補(bǔ)助資金的檢察建議，后因該局未在規(guī)定期限內(nèi)履行職責(zé)而向法院提起行政公益訴訟。但總體而言，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的案件線索仍十分有限。為拓寬公益訴訟案件線索來(lái)源，應(yīng)當(dāng)考慮突破被動(dòng)發(fā)現(xiàn)線索的困局，拓展其他更具主動(dòng)性的線索挖掘渠道。具體而言，可以從以下方面拓寬案件線索的來(lái)源渠道：

1.從專項(xiàng)監(jiān)督中獲取。這是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)獲取相關(guān)領(lǐng)域公益訴訟案件線索的有效途徑。近年來(lái)，最高人民檢察院組織全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一開(kāi)展了食品安全等領(lǐng)域檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)。住房保障是重要民生領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)也有必要主動(dòng)對(duì)此領(lǐng)域開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督，從中獲取有關(guān)公益訴訟案件線索。

2.從審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察等其他部門(mén)獲取。近年來(lái)，審計(jì)部門(mén)加大了對(duì)城鎮(zhèn)保障性安居工程的審計(jì)力度，在審計(jì)結(jié)果中指明了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題，這無(wú)疑是住房保障領(lǐng)域行政公益訴訟案件的重要線索來(lái)源。此外，檢察機(jī)關(guān)還可以從紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)追責(zé)問(wèn)責(zé)結(jié)論報(bào)告中獲取相關(guān)信息。

3.從群眾控告、舉報(bào)中獲取。根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)具有接受公民提出的控告與舉報(bào)的職責(zé)。經(jīng)驗(yàn)表明，普通民眾往往最有可能也是最早發(fā)現(xiàn)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受侵害的有關(guān)事實(shí)。檢察機(jī)關(guān)依法受理公民的控告、舉報(bào)，有助于及時(shí)、廣泛掌握案件線索，有效推進(jìn)公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建暢通的公眾舉報(bào)、控告渠道，并建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，如給予線索提供者一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，使公眾能夠積極、有效地向檢察機(jī)關(guān)提供相關(guān)案件線索。

4.從媒體報(bào)道或社會(huì)輿論中獲取。新聞媒體時(shí)有報(bào)道住房保障領(lǐng)域的事件，許多典型案例都是由新聞媒體在第一時(shí)間揭露的。可見(jiàn)，關(guān)注媒體有關(guān)住房保障的新聞報(bào)道也能夠從中獲取有用的案件線索。

（三）優(yōu)化訴前程序

所謂訴前程序是指檢察機(jī)關(guān)向法院提起行政公益訴訟的前置性程序。訴前程序在行政公益訴訟中發(fā)揮著無(wú)可替代的重要功能。從實(shí)施效果來(lái)看，絕大多數(shù)案件以訴前程序結(jié)案。訴前程序是行政公益訴訟制度優(yōu)勢(shì)的充分體現(xiàn)，合理規(guī)劃訴前程序能夠達(dá)到事半功倍的效果。具體而言，住房保障行政公益訴前程序可以從開(kāi)展調(diào)查核實(shí)、制發(fā)檢察建議、判定履職情況等方面依次展開(kāi).

1.開(kāi)展調(diào)查核實(shí)。檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能的履行離不開(kāi)檢察調(diào)查核實(shí)。公益訴訟案件往往案情比較復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，案件的大量證據(jù)材料多數(shù)為行政機(jī)關(guān)所掌握。為了查清案件事實(shí)，夯實(shí)證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)有必要行使調(diào)查核實(shí)權(quán)。然而，我國(guó)目前檢察公益訴訟調(diào)查權(quán)制度仍十分落后，《行政訴訟法》并沒(méi)有明確賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)。在公益訴訟試點(diǎn)期間，最高人民檢察院曾出臺(tái)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以采取調(diào)閱、復(fù)制、詢問(wèn)、咨詢、勘驗(yàn)等調(diào)查手段。然而，這些調(diào)查手段明顯呈現(xiàn)出非強(qiáng)制性的特點(diǎn)，缺乏必要的剛性保障。“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定了“有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合”，卻沒(méi)有規(guī)定任何保障性措施。從實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)普遍面臨取證難的問(wèn)題，被調(diào)查對(duì)象常常以各種理由拒絕提供證據(jù)材料，不予配合甚至采取轉(zhuǎn)移、銷毀證據(jù)的手段阻撓調(diào)查，使檢察機(jī)關(guān)處于被動(dòng)地位。可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)還有待通過(guò)立法予以強(qiáng)化。一方面要賦予檢察機(jī)關(guān)具有剛性的調(diào)查權(quán)，為防止調(diào)查對(duì)象轉(zhuǎn)移、破壞、損毀或隱匿有關(guān)證據(jù)，應(yīng)允許檢察機(jī)關(guān)采取查封、扣押、凍結(jié)等必要的強(qiáng)制性措施，從而保障調(diào)查取證工作的順利進(jìn)行。另一方面，要強(qiáng)化對(duì)調(diào)查取證權(quán)的制度保障。為增強(qiáng)被調(diào)查對(duì)象的配合義務(wù)，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)一定形式的強(qiáng)制權(quán)，對(duì)不予配合調(diào)查取證的單位或個(gè)人施以一定的懲戒措施。

2.制發(fā)檢察建議。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的利器，是行政公益訴訟訴前程序的核心內(nèi)容。權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，近兩年來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議18萬(wàn)余件，行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率高達(dá)97.37%。[10]然而，司法實(shí)踐也暴露出檢察建議在內(nèi)容與實(shí)效上還存在一些問(wèn)題。在內(nèi)容方面，有一些檢察建議內(nèi)容寬泛，缺乏必要的說(shuō)理。在實(shí)效方面，檢察建議剛性不足，部分檢察建議發(fā)出后如石沉大海，并未引起有關(guān)行政機(jī)關(guān)的重視。有些檢察建議一發(fā)了之，沒(méi)有后續(xù)跟進(jìn)落實(shí)情況。有些行政機(jī)關(guān)雖然回復(fù)檢察建議，但沒(méi)有采取實(shí)質(zhì)性的整改措施。訴前檢察建議內(nèi)容的質(zhì)量直接決定著訴前程序作用的發(fā)揮。為此，有必要細(xì)化檢察建議書(shū)的內(nèi)容，增加檢察建議的說(shuō)理性。檢察建議應(yīng)明確載明公共利益遭受損害的情況與依法調(diào)查收集的事實(shí)證據(jù)，[11]提出的建議內(nèi)容應(yīng)切實(shí)可行，具有可操作性。同時(shí)，檢察建議的效力也有待加強(qiáng)。可以探索使用監(jiān)督令狀的監(jiān)督方式，推進(jìn)檢察建議令狀化改革實(shí)踐。[12]檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，還應(yīng)密切跟蹤落實(shí)情況。如在針對(duì)公租房轉(zhuǎn)租、空置等違規(guī)行為查處不作為的行政公益訴訟案中，即使住房保障部門(mén)在依法查處后就整治情況書(shū)面回復(fù)了檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)繼續(xù)跟進(jìn)，通過(guò)走訪調(diào)查等方式檢驗(yàn)其成效。

3.判定履職情況。檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件時(shí)，在提出檢察建議前后，都需要對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)作出判斷。然而，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋并未對(duì)“依法履行職責(zé)”作出權(quán)威界定，給司法實(shí)踐造成一定的困惑。關(guān)于職責(zé)履行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，理論界與實(shí)務(wù)界存在行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)兩種說(shuō)法。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)秉持行為標(biāo)準(zhǔn)，即僅考慮履職行為是否充分而不考慮行為帶來(lái)的后果；[13]有學(xué)者傾向于結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，即不僅應(yīng)考察履職行為充分與否，還應(yīng)考量行為作出之后的實(shí)際效果；[14]還有學(xué)者建議根據(jù)不同情況分別采用行為或結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。[15]對(duì)住房保障領(lǐng)域的監(jiān)管不作為，適宜采取結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。如追繳公租房租金，不僅應(yīng)觀察行政機(jī)關(guān)是否積極實(shí)施了催繳行為，還應(yīng)觀察行政機(jī)關(guān)最終是否將相關(guān)錢款收繳到位，切實(shí)挽回國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失。當(dāng)然，對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否履職存有爭(zhēng)議、較難判定的復(fù)雜案件，還可以嘗試引入訴前聽(tīng)證制度，[16]即由行政機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)提出聽(tīng)證申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遗c公民代表等召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，公開(kāi)聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)有關(guān)履職情況的申辯意見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)聽(tīng)證情況，綜合判定行政機(jī)關(guān)是否履職到位，并將聽(tīng)證結(jié)果作為是否提起訴訟的重要依據(jù)。

四、結(jié)語(yǔ)

公益訴訟是現(xiàn)代社會(huì)為維護(hù)社會(huì)公共利益所構(gòu)建的新的訴訟類型。住房保障作為關(guān)系民生的公益事業(yè)，其蘊(yùn)含的住房困難群體居住權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行У乃痉ūＷo(hù)。因此，需要通過(guò)行政公益訴訟方式糾正行政機(jī)關(guān)不依法履職造成公益受損的行為。本文認(rèn)為，在住房保障領(lǐng)域引入行政公益訴訟制度不僅必要而且可行，期待行政公益訴訟能夠在這一領(lǐng)域推廣適用，為促進(jìn)我國(guó)住房保障事業(yè)的健康發(fā)展、保障住房困難群體住有所居發(fā)揮應(yīng)有的作用。