日本構建新住宅安全網的背景、政策特征及啟示

文/陸卓玉

引言

進入21世紀后，隨著日本人口開始負增長，人口老齡化、少子化趨勢明顯、住宅空置率不斷上升，日本的住房政策整體從重視新建與購房，逐步轉向重視存量利用與更新，同時在住房保障領域退出國家直接參與建房的保障方式，將住房保障的職能下放至地方，強調鼓勵民間力量參與的多元化住房保障。近年，伴隨著日本房地產市場逐步走出泡沫陰影，租金房價均開始出現不同程度的上行，陷入居住困難的家庭類型更加多元化，規模也在不斷擴大。住宅政策尤其是住房保障政策需要依據人口、經濟與住房發展的新變化作出相應調整。2017年起，日本政府實施了新一輪住房保障政策，該輪住房保障政策以靈活利用存量空置房地產改造并帶有一定保障性質的租賃住房為主要特點，增加了帶有保障性質的租賃住房供給，值得我國深入研究與借鑒。

一、日本構建新的住宅安全網政策的背景

隨著日本國內住房發展階段與住房政策轉變，國家財政在住房保障中投入預算降低，針對低收入家庭的公營住宅存量規模開始減少，與此同時，處于居住貧困狀態與有貧困風險的家庭有持續增加的趨勢，促使日本政府不得不思考新的住房保障政策與住宅安全網制度的建設。

（一）面向低收入人群的公營租賃住宅政策保障效果減弱

圖1 1963年至2018年日本公營住宅數量變化（單位：套）

公營住宅政策是日本主要面向低收入人群的廉租房政策，也是日本住房政策的“三大支柱”①之一，該政策為無法負擔購房或者自建房屋的中低收入人群提供了可負擔的租賃住宅，為緩解日本戰后嚴重的住房短缺問題作出了巨大的貢獻。進入21世紀后，日本住宅存量已經較為充分。1995年左右，日本住宅政策從過去重視新建轉向重視存量住宅，將保障和管理公共住房需求的職能進一步地方化，減少政府過度介入，公營租賃住宅保障范圍也隨之縮小，公營住宅的管理戶數在2005年達到峰值后逐步減少。

（二）日本居住保障財政支出比重下降

日本財政預算中用于居住保障的支出比重下降。由于高齡人口社會保障與國債利息償還支出占比的增加，財政公共事業費的占比受擠壓后下降較快，住宅相關預算受到影響。2015年相關費用支出占財政支出6.2%，較2005年下降2.8個百分點，較1965年下降13.3個百分點。國土交通省統計數據顯示，2011年日本住宅相關財政預算約1900億日元，2012年約1500億日元，2013至2015年預算規模大約縮減至1600億日元左右，年均預算較2011年減少了15.8%。其中用于公營住宅與高齡者住宅建設補助的預算從2011年的1800億日元左右，下降至2015年的1500億日元左右。

圖2 日本公共財政中住宅相關預算變化（單位：億日元）

（三）傳統企業雇傭模式轉變導致企業員工居住福利減少

1990年后，隨著“經濟泡沫”破裂，日本企業開始逐步放棄“終身雇傭”模式，向合同雇傭制度轉變，勞動雇傭模式的改變對住宅領域也產生影響。根據總務省統計局數據，1993年日本企業員工宿舍住宅存量達到峰值205.1萬套后持續減少，2018年全國僅剩110萬套，較1993年減少了46.4%。企業向員工提供租金低于市場價格的企業福利性宿舍型住宅的數量隨著長期雇傭制度占比的降低而減少。

圖3 1963年至2018年日本企業員工宿舍住宅數量變化（單位：套）

（四）多類家庭面臨居住困難問題

不僅是低收入家庭，日本高齡家庭、殘障人群、育兒家庭、年輕人都在不同程度地面臨新的居住困難問題。安藤道人等（2020）研究發現，收入水平與居住貧困有直接的關系，但不同類型家庭因收入狀況惡化而導致居住困難的路徑和程度不一樣，尤其是高齡單身男性中的低收入群體，陷入居住貧困概率相較其他群體明顯更高。根據日本租賃住宅管理協會調查，租賃市場對于多類弱勢人群入住有一定程度的拒絕感與厭惡感，約80%的出租方對高齡者入住租賃住房有厭惡感、70%對于殘障人群與外國人入住有厭惡感，這些人群處于被限制入住的狀況。房東以對部分人群能否按時繳納房租有疑為理由，設置租客門檻，限制部分人群入住。此外，2010年之后日本房價上漲幅度持續超過收入增速，居民（尤其是年輕人）購買自有住房的難度增加。

圖4 出租方對于弱勢人群入住的意識調查

二、日本新住宅安全網制度的政策框架

考慮到未來日本老年人、殘疾人、育兒家庭等可能處于居住困難的家庭會繼續增加，但公營住宅保障效果持續減弱，2017年日本政府修正了2007年出臺的《住宅安全網法》 ，進一步加強住宅安全網政策的作用，將低收入家庭、無房城市新市民（主要是單身家庭）、單身育兒家庭、地震受災家庭、受新冠疫情影響收入降低家庭等納入制度保障范圍內，與公營租賃住宅政策形成有一定交叉重疊的住宅保障體系。

（一）新住宅安全網的政策框架

新的《住宅安全網法》修正法案于2017年10月25日開始實施，主要制度內容包括：不得拒絕受保障對象入住的租賃住宅備案制度、受保障對象的經濟援助（提供租金補助、翻新租賃房屋補助與貸款）以及設立居住支援機構，提供必要的支援協助。

圖5 新住宅安全網制度政策框架示意圖

面向受保障對象的租賃住宅備案制度是新住宅安全網制度的基礎。不得拒絕受保障對象入住的租賃住宅，又稱Safety Net住宅②（安全網住宅），由都道府縣、市區町村等各級地方政府制定面向住房保障對象的租賃住房供給計劃，業主（出租人）向指定的政府機構備案，表明不會拒絕住房保障對象入住，進而由都道府縣等公布備案住房信息、監督指導出租人，并且在此基礎上實施經濟援助。

備案租賃住宅改造的補助。改造與翻修的政策補助對象包括合租型住宅改造，提高老年租賃家庭的便利性和育兒家庭居住品質，為應對新冠疫情而進行設備改造等，無障礙化翻修工程、抗震翻修工程、平面布局更改工程等均可申請改造補助。改造工程補助原則上由業主在備案后申請，采取中央直接補助與中央地方聯合補助的方式，補助金額與補助水平各地存在一定差異。

減輕入住者負擔的財政經濟補助。作為對登記住宅入住者的經濟支援，政府對房租和房租債務保證費提供補助。對于月收入15.8萬日元以下（收入分位線25%）且未領取其他住宅補助及住房保障金的低收入家庭，入住備案住房時由國家和地方公共團體向房東以及租賃擔保公司提供補助，以減少其房租和租賃擔保費用。地方和中央各負擔1/2，房租補貼限額為每戶2萬日元／月，租賃擔保費限額每戶3萬日元，兩項合計不得超過每戶24萬日元／年。自備案住房入住起，最長提供10年的補助，但對同一入住者的補助總額不超過240萬日元時，最長可提供20年補助。

居住支援機構是實施新住宅安全網制度的主體。居住支援協調會可以由地方公共團體、房地產相關團體、居住支援團體、社會福利組織等社會性非營利組織構成，幫助住房保障對象順利入住民間租賃住宅，主要負責開展居住支援活動，代繳最低生活保障對象的住房補助金，以及針對居住支援活動的補貼發放。政府向居住支援協調會、居住支援法人所開展的居住支援活動提供補助，補助額度為1000萬日元/年，折合人民幣約60萬元/年。

（二）政策實施效果

從新住宅安全網政策的實施情況來看，截止到2022年2月末，日本全國已完成備案登記的安全網住宅達71萬戶，成立居住支援協調會115個③，根據日本《住宅與土地統計調查》，2018年日本全國租賃住宅存量為1906萬戶，完成登記備案的安全網住宅占存量租賃住宅比例接近4%，原定的政策目標是2021年3月達到登記住宅數量17.5萬戶，目前登記戶數超過預期目標。

（三）新住宅安全網政策的特征

1.保障人群類型多樣，與其他住房保障政策交叉重疊。保障人群的類型與范圍進一步向居住弱勢人群擴展。除了原有的低收入者④以外，受災者、高齡者、殘疾人、育兒家庭、由于新冠疫情臨時出現居住困難的人群均在住宅安全網政策的可保障人群范圍內，除此之外，政策給予地方對于保障人群范圍界定上的靈活性，地方政府可以根據本地情況增加需要確保住宅照顧者的保障類型（例如新婚家庭、外國人等）。

圖6 日本住房保障領域政策覆蓋人群及供給戶數情況

對弱勢群體的收入標準有所放松。針對高齡家庭、殘障家庭與育兒家庭等社會弱勢群體，新住宅安全網制度在收入標準上有所傾斜。相比公營住宅的保障范圍一直集中于低收入人群，新住宅安全網制度考慮到由于非經濟因素可能導致居住困難的情況，對于弱勢人群的收入標準進行放松（放松至收入70%分位線以下），制度設計上加強了對于弱勢人群的居住保障。

通常情況下體積流量都會用于表示處理氣體的流量單位，旋風分離器處理氣體的能力可以設為QN，同時也表示處理能力的指標值，旋風分離器在正常進行運轉的情況下，很難避免出現漏氣等問題，所以就可能導致旋風分離器進出口的氣體流量值不同，那么，就可以用處理氣體流量QN代表進出口體積流量值的平均值即：

新住宅安全網政策在公營住宅政策的基礎上擴展了住房保障人群的范圍，與公營住宅、地域優良租賃住宅等協同構建了一個多層次的住房保障體系。

2.重視市場力量與社會性非營利組織的參與。從保障制度的供給方式來看，新住宅安全網制度更加重視市場力量的參與。首先，政策通過財政補貼、適當降低租賃住房改造的備案標準等方式鼓勵業主將民間存量住房改造為帶有一定保障性質的租賃住房，充分利用日本存量空置住宅資源，從供給端鼓勵業主主動向市場提供租賃住宅。這種并非政府直接參與建造提供保障性住房的供給方式，在不過多增加財政負擔的情況下，增加了起到補充保障性作用的租賃住房供給量。其次，租金補貼至供給側，減少對于市場化租金的沖擊。在租金的設計上，規定租賃住宅入住者的房租金額不與附近同類住宅的房租金額失衡，使政策對于市場化租金的影響最小化，采用補貼供給方的方式間接補貼承租人。最后，從住宅后續管理與運營來看，安全網住宅的管理與運營幾乎完全依托于市場機構，居住支援機構輔助參與房源供需匹配工作，絕大部分管理與運營的責任落到了市場機構身上。

居住支援機構作為社會性非營利組織在解決居住弱勢人群入住時可能遇到的各類市場化機構難以解決的問題上所發揮的作用不可忽視。以高齡租賃人群為例：高齡人群入住租賃住宅前的特殊居住需求對接、入住后可能需要的醫療衛生服務對接、租后出現租賃糾紛的協調處理，以及退租或者老年人入住中死亡需要殯儀與物品清理等問題，都需要居住支援機構負責解決。另外，由社會性非營利組織參與租賃人群與租賃住房的匹配與斡旋工作，可以對市場化機構起到一定的監督作用，避免其過度追求商業利潤而傷害居住弱勢人群的利益。

3.放松存量改造標準，重視閑置房地產的盤活。日本人口處于少子化高齡化的負增長趨勢，住房整體供大于求，城市住房空置率超過10%且有持續上升的趨勢，城市存在大量閑置房地產。新住宅安全網制度鼓勵租賃管理企業改造符合一定標準的存量房地產而非新建為租賃住房，向政府認可的保障人群出租。在存量改造標準上，對面向單身與單親家庭的合租型住宅改造標準進行適當放松。以單身合租住宅改造為例：日本國家標準規定普通租賃住宅建筑面積不得低于25平方米，東京都將登記安全網住宅的單身合租住宅單間最低建筑面積放松至7平方米。同時，中央與地方財政針對改造成本給予一定補貼，有針對性地擴大目標人群安全網住宅的供給數量。

4.財政補貼導向聚焦實物補貼。從國家財政補貼的方向來看，重點集中在實物補貼，以獲得存量租賃住宅品質和質量上的提升。這不僅表現在直接的租賃住房改造費用補貼與針對改造費用的政策性金融融資工具的提供等，降低租客租金負擔的租金低廉化補貼也是通過向出租方發放而間接實行的。另外，針對實物補貼設置了一戶改造財政補貼的最高補貼金額上限，補貼金額上限的設置依據市場機構改造成本收益率，確保機構可以在補貼下獲得一定的投資回報，旨在提高財政補貼的效率。日本政府內部認為：“對于民間租賃住宅的租賃方直接進行租金補貼，在是否會帶來租賃住宅品質的提高上存在疑問，是否僅僅給財政帶來沒有限制的負擔，等等，政策導入效果存在很多疑問，需要更加慎重的研討。”由此可以看出財政補貼聚焦實物補貼背后的理由主要是為了存量租賃住宅品質的提升，以及確保財政補貼可以形成確定的實物投資。

三、結論與啟示

2017年日本修訂并進一步強化了《住宅安全網法》，構建了利用民間存量租賃住宅保障更加多元化的居住弱勢人群的政策框架。這一轉變意味著市場與社會力量在日本住房保障領域將發揮更加重要的作用，形成政府與市場共同參與住房保障的格局。在住房總量整體供給充足、人口負增長與高齡少子化趨勢明顯、居住困難人群增加、財政約束愈發明顯等復雜背景下，日本住房保障政策引入市場化力量與社會非營利機構的參與，可以在公營住宅供給規模縮小的背景下，實現保障人群范圍靈活擴大的效果。目前新住宅安全網住宅籌集數量超出原本預期，日本住宅安全網政策的制度設計值得我國學習與借鑒。

從日本住宅安全網制度的發展，本文獲得如下啟示：

從制度的可持續發展來看，由于保障性租賃住房政策需要借助市場化力量實現政策目標，作為一種長期性的制度安排，參與其中的市場化機構的可贏利性是支撐制度可持續發展的基本保障。在政策設計中需要更加重視培育市場化力量。以日本為例：在確保建筑安全的前提下適當放寬納入安全網住宅管理的租賃住房的設計標準，降低了改造和建筑成本；企業使用財政補貼改造房屋后可以市場化租金對外出租，但限制其作為保障性租賃住房對外出租的最低年限。這些制度設計有利于提高社會化資本參與保障性租賃住房運營的贏利，增強其參與積極性。

從制度實施實際效果來看，社會化非營利性組織的參與有助于優化政策的實際保障效果。市場化機構天然有著追逐利潤最大化的屬性，僅依賴市場化力量難以實現其政策目標，若不引入非營利性組織參與，會增加政府作為監管機構的監管壓力。社會化非營利組織的參與，一方面可以參與住房保障中部分不適合市場化機構參與的環節與部分業務，另一方面能夠起到適當監督市場化機構的作用，有助于優化政策的實際保障效果。

注釋

①1950年代起陸續出臺的《住宅金融公庫法》、《公營住宅法》與《住宅公團法》形成了日本住宅政策的三大支柱，這三個政策共同構建了日本戰后政府直接干預住宅市場的政策框架。

②《住宅安全網法》即《住宅確保要配慮者に対する賃貸住宅の供給の促進に関する法律》，簡稱《住宅セーフティーネット法》，2007年7月公布， 2019年12月最新修訂。

③統計數據截至2022年4月30號，資料來源：日本國土交通省，https://www.mlit.go.jp/common/001465951.pdf。

④低收入者為收入25%分位線以下者，具體為政令月收入在158000日元以下者。政令月收入是指家庭年綜合所得金額扣除撫養費、特殊扣除額等后的月平均金額。