“后扶貧時(shí)代”相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興的協(xié)同邏輯及政策選擇

謝斌，楊曉軍

(西北政法大學(xué) 管理學(xué)院，西安 710063)

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

貧困治理關(guān)系國計(jì)民生，歷來是黨中央國務(wù)院首抓的民生工程。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把貧困治理擺在治國理政突出位置，作出了一系列戰(zhàn)略部署，僅用8年時(shí)間就擺脫絕對(duì)貧困，為世界減貧事業(yè)作出了中國貢獻(xiàn)。在脫貧攻堅(jiān)勝利之際，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人明確指出“建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制”，這表明脫貧摘帽不是終點(diǎn)，反貧困治理也從來不是畢其功于一役，治理相對(duì)貧困依然仍重道遠(yuǎn)。在第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)開局之年，黨中央明確提出“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，可見鄉(xiāng)村振興仍然是今后治貧工作的戰(zhàn)略背景和總抓手。隨著貧困治理接續(xù)實(shí)施，相對(duì)貧困問題呈現(xiàn)出多維性、長期性、脆弱性等新特征，加上我國相對(duì)落后的狀態(tài)仍將長期存在，對(duì)新階段下的治貧工作提出了新要求，這就需要在戰(zhàn)略上作出相應(yīng)調(diào)整以應(yīng)對(duì)接下來的變化挑戰(zhàn)[1]。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)于“相對(duì)貧困治理”的研究時(shí)間雖短但研究成果頗豐，呈現(xiàn)出百花齊放的態(tài)勢，這主要和國家于扶貧領(lǐng)域出臺(tái)的配套政策以及治貧階段轉(zhuǎn)入“后扶貧時(shí)代”有極大關(guān)聯(lián)。綜合來看，其研究成果主要集中于以下三個(gè)方面。

一是關(guān)于相對(duì)貧困治理的基本內(nèi)涵。脫貧攻堅(jiān)取得歷史性勝利后，相對(duì)貧困成為熱點(diǎn)議題，并且得到理論界的廣泛關(guān)注。相對(duì)貧困是一個(gè)復(fù)合性問題，具有覆蓋面廣、剝奪感強(qiáng)、人口基數(shù)大的特征，呈現(xiàn)出區(qū)域性貧困、分層化貧困、收入性貧困和支出性貧困等典型表現(xiàn)[2]。關(guān)于相對(duì)貧困治理的理論基礎(chǔ)，國內(nèi)主要以人力資本不足論[3]、社會(huì)資本缺乏論[4]和內(nèi)生動(dòng)力不足論[5]為典型。另外，有學(xué)者研究指出，相對(duì)貧困是由個(gè)體與區(qū)域發(fā)展的不平衡、收入與財(cái)富分配的不合理引起的[6]，而深層次原因是權(quán)利與機(jī)會(huì)不平等、基礎(chǔ)資源稟賦差異[7]，再加上制度政策壁壘和文化貧困[8]所致。

二是關(guān)于相對(duì)貧困治理的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)貧困治理的首要問題就是如何劃分相對(duì)貧困線以精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象。部分學(xué)者將相對(duì)貧困線的確立界定為不同省份人均凈收入的一半[9]，采用人均家庭可支配收入低于全國居民可支配收入中位數(shù)的50%作為相對(duì)貧困線，且每兩年一調(diào)[10]。除了以收入作為劃分依據(jù)，有學(xué)者提出應(yīng)該建立多維識(shí)別體系以適應(yīng)新治理階段的需求。例如，從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)發(fā)展維度建立多維相對(duì)貧困識(shí)別框架[11]，利用A-F多維貧困測度方法來構(gòu)建“雙相對(duì)界線”多維相對(duì)貧困體系[12]。孫久文等認(rèn)為要在城鄉(xiāng)間建立能力、權(quán)利及收入相對(duì)貧困的評(píng)價(jià)指標(biāo)，設(shè)置健康、社保、教育和對(duì)外溝通四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)[13]。此外，還有學(xué)者綜合絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困提出混合貧困標(biāo)準(zhǔn)測度方法，但其測量效度有待商榷。

三是關(guān)于相對(duì)貧困治理的長效機(jī)制。目前對(duì)于相對(duì)貧困治理的機(jī)制研究，主要還是借鑒消除絕對(duì)貧困時(shí)所積累的經(jīng)驗(yàn)成果。相對(duì)貧困治理是一場“持久戰(zhàn)”，需從多維視角出發(fā)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與、增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力，以此來構(gòu)建一套適時(shí)的長效機(jī)制加以運(yùn)用[14]。李棉管等基于社會(huì)政策視野來構(gòu)建系統(tǒng)化長效機(jī)制，從資產(chǎn)建設(shè)、兜底保障、社會(huì)保險(xiǎn)與公共服務(wù)、社會(huì)投資與地區(qū)發(fā)展等四方面作出了路徑選擇[15]，也有學(xué)者以鄉(xiāng)村振興為背景來進(jìn)行研究[16]。范和生以能力建設(shè)為核心，構(gòu)建起了包括心理服務(wù)、制度保障、產(chǎn)業(yè)培育與人文發(fā)展的長效機(jī)制[17]。相對(duì)貧困本質(zhì)上是內(nèi)在精神貧窮，也有學(xué)者基于扶志與扶智獨(dú)特視角，從能力提升、政策執(zhí)行、精神文化與社會(huì)治理四個(gè)層面提供思路[18]。不難看出，相對(duì)貧困是一個(gè)長期治理過程，必須多方綜合施策。

綜上，學(xué)術(shù)界就“相對(duì)貧困治理”的研究已取得較多成果，在既有理論基礎(chǔ)上探討了多類識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)來構(gòu)建長效機(jī)制。但其研究主要還是針對(duì)自身所固有的規(guī)律和屬性，缺乏與“鄉(xiāng)村振興”大環(huán)境的有效協(xié)同。鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推進(jìn)，相對(duì)貧困治理作為鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，同樣聚焦農(nóng)村地區(qū)，兼顧城鄉(xiāng)一體化。這就需要統(tǒng)籌好“相對(duì)貧困治理”與“鄉(xiāng)村振興”的內(nèi)在邏輯，在政策協(xié)同的分析框架上瞄準(zhǔn)新型貧困問題靶向發(fā)力。而做好協(xié)同工作關(guān)鍵在于以下問題的探索：后扶貧時(shí)代，“相對(duì)貧困治理”如何與“鄉(xiāng)村振興”有效協(xié)同進(jìn)而持續(xù)發(fā)揮政策合力？二者又該作何選擇以緩解相對(duì)貧困、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興？

二、“后扶貧時(shí)代”相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興的協(xié)同邏輯

公共政策的本質(zhì)在于全周期協(xié)同。一項(xiàng)公共訴求通過危機(jī)事件推動(dòng)、政治精英創(chuàng)議或新聞媒體報(bào)道來觸發(fā)機(jī)制以引起元政策層的關(guān)注，將公共問題納入政策議程，再經(jīng)過政治博弈或政治妥協(xié)爾后才產(chǎn)出政策。在全生命周期的政策過程中，政策協(xié)同是整個(gè)政策得以順利執(zhí)行的關(guān)鍵。如此，將協(xié)同理論應(yīng)用到公共政策戰(zhàn)略中，政策協(xié)同也就成為了解決跨界公共問題的新政策運(yùn)行模式[19]。政策協(xié)同是由于跨部門之間存在明顯行政邊界，跨域治理也存在條塊分割難題，元政策層或上級(jí)政府為推動(dòng)多元跨域政策的實(shí)現(xiàn)而整合不同層級(jí)、不同部門及其職能機(jī)關(guān)的政策資源，最終達(dá)成總政策落實(shí)的目的。顯然，相對(duì)貧困治理作為鄉(xiāng)村振興的著力點(diǎn)，二者有其內(nèi)在一致性。兩大戰(zhàn)略聚焦農(nóng)村、部署全國，涉及部門多、受眾群體大、見效時(shí)間長，亟須從全局視角出發(fā)，厘清央地“條條”關(guān)系與地方“塊塊”關(guān)系來構(gòu)建二者的協(xié)同邏輯。為此，本節(jié)基于政策協(xié)同理論，從政策協(xié)同主體、協(xié)同內(nèi)容與協(xié)同機(jī)制三維度構(gòu)建兩大戰(zhàn)略的協(xié)同邏輯，為緩解相對(duì)貧困提供參考。

表1 相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興的協(xié)同體系

(一)相對(duì)貧困治理同鄉(xiāng)村振興主體協(xié)同共治

在實(shí)施主體方面，要做好扶貧機(jī)構(gòu)的改革過渡工作，推動(dòng)各級(jí)扶貧辦與鄉(xiāng)村振興局的銜接協(xié)同。相對(duì)貧困問題的出現(xiàn)對(duì)新階段的減貧事業(yè)提出了新挑戰(zhàn)，這就要求不僅要轉(zhuǎn)變工作重心，更要在機(jī)構(gòu)設(shè)置上做好頂層設(shè)計(jì)，避免陷入“返貧陷阱”。具體來說，各級(jí)地方政府應(yīng)以精簡高效為原則，合理規(guī)劃鄉(xiāng)村振興局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、編制職數(shù)與人員轉(zhuǎn)隸，制定權(quán)責(zé)清單，規(guī)避“九龍治水”現(xiàn)象。同時(shí)，健全新設(shè)機(jī)構(gòu)績效考核制度，確保振興職能平穩(wěn)過渡，扶貧工作無縫銜接，以推動(dòng)鄉(xiāng)村振興局科學(xué)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

在政策主體方面，要追蹤已脫貧人口的脫貧狀況，防止規(guī)模性返貧和新增貧困人口出現(xiàn)。與絕對(duì)貧困的硬性指標(biāo)相比，相對(duì)貧困治理的對(duì)象呈現(xiàn)出多元化，具體包括結(jié)構(gòu)性低收入人口、潛在貧困人口、能力貧困人口以及偶發(fā)性返貧致貧人口[20]。鄉(xiāng)村振興工作應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)測脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶和突發(fā)嚴(yán)重困難戶三類人群，防止產(chǎn)生扶貧政策的“懸崖效應(yīng)”。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興正在向第二個(gè)階段目標(biāo)邁進(jìn)，與相對(duì)貧困治理在政策主體上具有統(tǒng)一性，必須協(xié)同好與相對(duì)貧困治理的主體關(guān)系，既做好返貧監(jiān)測工作，又為鄉(xiāng)村地區(qū)全面振興持續(xù)輸入活力。

(二)相對(duì)貧困治理同鄉(xiāng)村振興內(nèi)容銜接共通

進(jìn)入“后扶貧時(shí)代”以來，相對(duì)貧困問題又呈現(xiàn)出新的治理特征，其主要表現(xiàn)在生存貧困向發(fā)展貧困、農(nóng)村貧困向城鄉(xiāng)貧困、收入貧困向消費(fèi)貧困、一維貧困向多維貧困、原發(fā)貧困向次生貧困轉(zhuǎn)變[21]。因此，推動(dòng)相對(duì)貧困治理的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”與鄉(xiāng)村振興的“五個(gè)總要求”相協(xié)同，是兩大戰(zhàn)略內(nèi)容有效銜接的關(guān)鍵①。

第一，在產(chǎn)業(yè)振興領(lǐng)域，推動(dòng)相對(duì)貧困治理階段的發(fā)展型貧困與鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)興旺要求相協(xié)同。當(dāng)前，貧困地區(qū)的基本生存問題已經(jīng)得到解決，但低層次的需要得到滿足后會(huì)逐級(jí)轉(zhuǎn)向更高層的需要，時(shí)下鄉(xiāng)村振興所追求的正是社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)等發(fā)展型需求。但當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、特色資源稀缺、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，還無法滿足群眾對(duì)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，發(fā)展型貧困成為了相對(duì)貧困治理的首要難題。因此，一是調(diào)整現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，依托特色資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，利用優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)擎引高質(zhì)量發(fā)展，抓住農(nóng)村電商契機(jī)拓寬產(chǎn)品銷路，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；二是科學(xué)規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空間布局，突破城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)論，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)；三是堅(jiān)持綠色理念推進(jìn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，打造“一村一品”模式，形成鄉(xiāng)村全產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)，在產(chǎn)學(xué)研的基礎(chǔ)上推動(dòng)產(chǎn)業(yè)縱深發(fā)展，為鄉(xiāng)村地區(qū)全面振興打造良好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，對(duì)相對(duì)貧困治理的突出作用在于其經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上的貢獻(xiàn)。

第二，在生態(tài)振興領(lǐng)域，推動(dòng)相對(duì)貧困治理階段的城鄉(xiāng)型貧困與鄉(xiāng)村振興的生態(tài)宜居要求相協(xié)同。精準(zhǔn)扶貧時(shí)期，國家扶貧政策主要向農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)力，以“三區(qū)三州”為典型，聚焦農(nóng)村貧困人口。隨著易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)搬遷扶貧等政策的實(shí)施，大量農(nóng)村人口開始向城鎮(zhèn)遷移。但由于受自身文化水平和職業(yè)技能所限、基本公共服務(wù)保障不到位以及城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)慣性的存在，使得新生城鎮(zhèn)人口和農(nóng)民工群體居住環(huán)境臟亂差，受到社會(huì)排斥，無法真正融入城市當(dāng)中。因而在消除絕對(duì)貧困之后，之前的絕對(duì)貧困者又變成了城鄉(xiāng)型的新生貧困人口并以相對(duì)貧困者的身份出現(xiàn)在城市當(dāng)中。因此，一要加強(qiáng)新生城鎮(zhèn)人口和農(nóng)民工群體職業(yè)培訓(xùn)，發(fā)放就業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼和落實(shí)創(chuàng)業(yè)財(cái)政貼息政策，增強(qiáng)其技能水平以實(shí)現(xiàn)脫貧帶動(dòng)致富；二要改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，踐行生態(tài)發(fā)展理念，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村廁所革命及城中村改造工程，加強(qiáng)農(nóng)村安全飲水設(shè)施建設(shè)，同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注城鎮(zhèn)外來人口居住條件及返貧風(fēng)險(xiǎn)；三要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)清潔能源下鄉(xiāng)和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，均衡城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平，保障城鄉(xiāng)型貧困人口在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域享受均等化服務(wù)。生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興的支撐，對(duì)相對(duì)貧困治理的突出貢獻(xiàn)在于其人居環(huán)境的整治作用。

第三，在文化振興領(lǐng)域，推動(dòng)相對(duì)貧困治理階段的消費(fèi)型貧困與鄉(xiāng)村振興的鄉(xiāng)風(fēng)文明要求相協(xié)同。絕對(duì)貧困的界定主要以收入作為衡量指標(biāo)，表現(xiàn)在物質(zhì)層面上的匱乏，僅能達(dá)到貧困戶的最低消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。全面建成小康以后，農(nóng)村收入水平大幅提高，此時(shí)人們有了多樣化的消費(fèi)需求和娛樂化的消費(fèi)方式。人們的消費(fèi)習(xí)慣和觀念產(chǎn)生巨大變化，青少年價(jià)值異化，攀比、享樂思想滋生[21]，但是受鄉(xiāng)村有效供給不足、鄉(xiāng)村文化建設(shè)落后的影響，消費(fèi)即時(shí)性得不到滿足，消費(fèi)非理性問題開始凸顯。因此，一要加強(qiáng)多元文化產(chǎn)品供給，依托互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)豐富鄉(xiāng)村數(shù)字圖書資源以滿足群眾多樣化文化需求，針對(duì)公共文化服務(wù)短板問題，可充分發(fā)掘鄉(xiāng)土文化以完善鄉(xiāng)村文化服務(wù)體系；二要深入開展鄉(xiāng)村文化建設(shè)及精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，摒棄傳統(tǒng)陋規(guī)陋習(xí)，弘揚(yáng)社會(huì)新風(fēng)尚，在潛移默化中提升鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度；三要提升村民思想道德修養(yǎng)，引導(dǎo)群眾樹立適度消費(fèi)、理性消費(fèi)觀念，堅(jiān)持勤儉樸素的優(yōu)良傳統(tǒng)，在擺脫絕對(duì)貧困、提高收入水平的基礎(chǔ)上向美好生活持續(xù)奮斗。文化振興是鄉(xiāng)村振興的靈魂，對(duì)相對(duì)貧困治理的突出貢獻(xiàn)在于其精神上的塑造作用。

第四，在組織振興領(lǐng)域，推動(dòng)相對(duì)貧困治理階段的多維型貧困與鄉(xiāng)村振興的治理有效要求相協(xié)同。在全面脫貧以后，多維型貧困不再是強(qiáng)調(diào)單項(xiàng)收入指標(biāo)，相對(duì)貧困治理更加注重社會(huì)福利、健康水平、生活質(zhì)量等非貨幣維度的獲得感。正如阿馬蒂亞·森所指出的，貧困不單是經(jīng)濟(jì)維度的低水平，更是一種社會(huì)參與、收入創(chuàng)造與機(jī)會(huì)獲取的缺失。所以，針對(duì)多維度的貧困治理需求，需要在宏觀上為相對(duì)貧困治理提供政治保證。為此，一要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村管理工作的規(guī)范化、制度化，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)組織參與多維度貧困治理，利用社會(huì)組織的非營利性和靈活性優(yōu)勢有效彌補(bǔ)鄉(xiāng)村振興的短板；二要在鄉(xiāng)村治理方式上推動(dòng)自治、法治與德治并重，一些基層政府囿于傳統(tǒng)管理理念的慣性思維，使得基層長期陷入治理主體單一、治理方式守舊以及“碎片化”治理等困境，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村地區(qū)貧困治理的進(jìn)度，這一局面亟須改善；三要統(tǒng)籌黨支部、兩委會(huì)、新鄉(xiāng)賢、第一書記、社會(huì)力量以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，形成多元主體協(xié)同治理格局，對(duì)不同維度的治貧需求進(jìn)行有效補(bǔ)充，真正推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。組織振興是鄉(xiāng)村振興的“第一工程”，對(duì)相對(duì)貧困治理的突出貢獻(xiàn)在于其政治上的保障功能。

第五，在人才振興領(lǐng)域，推動(dòng)相對(duì)貧困治理階段的次生型貧困與鄉(xiāng)村振興的生活富裕要求相協(xié)同。次生型貧困是由于原生貧困治理“余震”所產(chǎn)生的二次貧困，在某種程度上比原生貧困具有更直接的危害，讓人產(chǎn)生社會(huì)剝離感和落差感，成為相對(duì)貧困治理的阻礙。比如，前期異地搬遷過程中，許多農(nóng)民難以適應(yīng)新環(huán)境，因缺少聯(lián)動(dòng)保障進(jìn)而導(dǎo)致失業(yè)，收入來源的缺失使得生活再度陷入困難；或者一些鄉(xiāng)村地區(qū)由于缺乏專業(yè)技術(shù)人才，在遇到突發(fā)緊急狀況時(shí)不能有效應(yīng)對(duì)，錯(cuò)過最佳時(shí)間而產(chǎn)生衍生危害。因此，一要加強(qiáng)高素質(zhì)農(nóng)民培育，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力充分就業(yè)，這是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)生活富裕目標(biāo)的基礎(chǔ)，也是防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的底氣；二要引導(dǎo)農(nóng)民向著精神富裕目標(biāo)共同邁進(jìn)，生活富裕不止包括物質(zhì)的滿足，共同富裕更是全方位的富裕，高水準(zhǔn)的富裕才是鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)追求；三要完善鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)體系，吸引、留住、用好基層專業(yè)技術(shù)人才，優(yōu)化基層地區(qū)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、水利、農(nóng)牧、旅游、法律、科技等領(lǐng)域的人才結(jié)構(gòu)，繼續(xù)發(fā)揮駐村“第一書記”余熱，打造一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、扎基層的專業(yè)人才隊(duì)伍。人才振興是鄉(xiāng)村振興的基石，對(duì)相對(duì)貧困治理的突出貢獻(xiàn)在于其人力資本上的賦能作用。

(三)相對(duì)貧困治理同鄉(xiāng)村振興機(jī)制協(xié)同互促

我國傳統(tǒng)的政策協(xié)同模式，總體上呈現(xiàn)出自上而下、垂直管理、嚴(yán)格控制的形態(tài)，即“條條”管理；該模式使地方政府在橫向上阻隔多、聯(lián)系少、行政邊界明顯，形成“塊塊”管理。垂直領(lǐng)導(dǎo)總是排斥水平管理，導(dǎo)致地方政府之間條塊分割、各自為政，缺乏有效政策協(xié)同。那么，如何在協(xié)同治理的基礎(chǔ)上發(fā)揮央地之間、不同層級(jí)政府之間、政府各職能部門之間的政策合力，實(shí)現(xiàn)以相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興為載體的政策協(xié)同，是“后扶貧時(shí)代”鞏固脫貧成果、達(dá)成共同富裕必然要回答的時(shí)代命題。

其一，不同行政層級(jí)政府之間的“縱向協(xié)同”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，無論是中央層面還是部委層面，抑或是各級(jí)地方層面，在貫徹落實(shí)中都要宏觀把握、全面落實(shí)。元政策層或上級(jí)政府在制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)往往帶有全局性、根本性特點(diǎn)，這就要求地方政府或下級(jí)政府擁有充分的政策解讀能力，做好上下級(jí)之間的溝通協(xié)調(diào)，根據(jù)轄區(qū)實(shí)際狀況選取合適政策工具，制定具體政策和考核指標(biāo)。其二，同一行政層級(jí)政府之間、一級(jí)政府各個(gè)組成部門之間的“橫向協(xié)同”。相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興的實(shí)施，需要同一層級(jí)的多個(gè)部門協(xié)同共治，聯(lián)合發(fā)文，在橫向聯(lián)系上拓展相對(duì)貧困治理的廣度。其三，更新合作模式，推行“斜向協(xié)同”。傳統(tǒng)協(xié)同模式多強(qiáng)調(diào)政府本位主義，“斜向協(xié)同”為政策協(xié)同提供了有益補(bǔ)充，它強(qiáng)調(diào)無直接隸屬關(guān)系的各個(gè)政府及其構(gòu)成部門之間的不定向溝通，突破了傳統(tǒng)“縱”“橫”兩層單向協(xié)同邏輯。其四，政府部門與外部之間的“網(wǎng)絡(luò)協(xié)同”。這主要是指政府內(nèi)部與外部的市場、企業(yè)、社會(huì)及第三部門的互動(dòng)關(guān)系，發(fā)揮市場在貧困資源配置上的主導(dǎo)作用。當(dāng)政府失靈時(shí)，第三部門作為政府干預(yù)的重要補(bǔ)充，能有效緩解相對(duì)貧困治理難題。

三、“后扶貧時(shí)代”相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興的政策選擇

通過相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興的協(xié)同邏輯分析，特提出從源頭、手段、機(jī)制、動(dòng)力等四個(gè)層面來轉(zhuǎn)變相對(duì)貧困治理重心，作出具有中國特色的政策選擇以緩解相對(duì)貧困問題，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興奠定基礎(chǔ)。

(一)源頭層面：鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，加強(qiáng)返貧致貧監(jiān)測

2020年底，中央在全面脫貧基礎(chǔ)上設(shè)立5年過渡期，規(guī)定保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定，鞏固已有脫貧成果，防止產(chǎn)生規(guī)模性返貧。因此，在新冠肺炎疫情和經(jīng)濟(jì)下行壓力環(huán)境下，鞏固脫貧成果要在頂層上做好戰(zhàn)略部署，協(xié)同推進(jìn)相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興進(jìn)度，讓前者成為后者的發(fā)力點(diǎn)，進(jìn)而為持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)。

其一，國家層面要促進(jìn)收入分配制度轉(zhuǎn)型，繼續(xù)發(fā)揮稅收、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障三大政策的調(diào)節(jié)作用，讓發(fā)展成果更多惠及人民，形成橄欖型分配結(jié)構(gòu)。同時(shí)，為打好相對(duì)貧困治理“持久戰(zhàn)”，迫切需要將此前的脫貧經(jīng)驗(yàn)與政策體系上升為國家意志，建立行之有效的反貧困法律法規(guī)以統(tǒng)攬全國的相對(duì)貧困治理工作。其二，地方政府及相關(guān)職能部門要繼續(xù)發(fā)揮“省負(fù)總責(zé)，市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，做到脫貧不脫責(zé)任、致富不落一人，同時(shí)擴(kuò)大社會(huì)保障范疇，重點(diǎn)關(guān)注邊緣戶生計(jì)脆弱性狀態(tài)，相關(guān)政策紅利適當(dāng)向高生計(jì)脆弱性人員傾斜[14]。其三，在脫貧狀態(tài)穩(wěn)定基礎(chǔ)上，基層政府需堅(jiān)持“橫向到邊、縱向到底，村不漏戶、戶不漏人”的原則，深入已脫貧家庭開展后期追蹤工作，摸排其他類型家庭的生活現(xiàn)狀。建立問題清單及責(zé)任清單，將有返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)家庭及時(shí)納入相對(duì)貧困監(jiān)測對(duì)象，做到重點(diǎn)幫扶、動(dòng)態(tài)管理，穩(wěn)步提升脫貧質(zhì)量。

(二)手段層面：建立多維識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，提升貧困治理準(zhǔn)度

“后扶貧時(shí)代”的貧困治理正由物質(zhì)貧困轉(zhuǎn)向社會(huì)排斥和機(jī)會(huì)匱乏等精神貧困，原有絕對(duì)貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)已不適應(yīng)新形勢下的治理需求，建立與國際接軌但又符合中國實(shí)際的多維貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)是時(shí)代所需，更是人民所望。

其一，參考聯(lián)合國、經(jīng)合組織、世界銀行等國際貧困識(shí)別理念，探索具有中國特色和地域差異的相對(duì)貧困識(shí)別體系，更多考慮“文化貧困”“自我實(shí)現(xiàn)”等精神因素，同時(shí)兼顧東西部、城鄉(xiāng)間的差異。脫貧攻堅(jiān)以滿足最低生活水平為依據(jù)，并以“兩不愁三保障”作為有益補(bǔ)充。與僅以收入依據(jù)作為絕對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)不同，相對(duì)貧困還應(yīng)考慮致貧誘發(fā)因素，建立起“相對(duì)貧困線+致貧原因”的多維識(shí)別指標(biāo)體系，打造精細(xì)化的政策清單以提升貧困治理的針對(duì)性[22]。其二，依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)的算法優(yōu)勢，精準(zhǔn)識(shí)別相對(duì)貧困人口，建立起貧困群體信息庫和數(shù)據(jù)系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)技術(shù)為鄉(xiāng)村振興“賦能”，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展。科技興農(nóng)、智慧扶貧、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)助農(nóng)，是近年來興起的新型扶貧方式，可以充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、演繹、邏輯、計(jì)算等功能，對(duì)不同地區(qū)的貧困狀況進(jìn)行推理演算，科學(xué)預(yù)測相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興的未來進(jìn)展，為政府部門制定脫貧計(jì)劃提供數(shù)據(jù)支持。

(三)機(jī)制層面：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)相對(duì)貧困治理，建立常態(tài)減貧機(jī)制

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021年我國城鎮(zhèn)常住人口為9.14億，城鎮(zhèn)化率達(dá)64.72%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為46.7%。這意味著超18%的城鎮(zhèn)常住人口沒有城鎮(zhèn)戶籍，生活居住地與戶籍所在地常年分離，無法享受與城鎮(zhèn)居民同等水平的社會(huì)福利政策。如圖1所示，隨著常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高，二者的差距也呈擴(kuò)大趨勢，說明未來可能有更多的農(nóng)民工或農(nóng)村遷移人員成為“半城鎮(zhèn)化人口”。這部分流動(dòng)人員由于社會(huì)保障兜底不足，自身發(fā)展能力受限，多從事勞動(dòng)密集型行業(yè)，人均可支配收入較低，極易產(chǎn)生新型貧困問題而成為我國相對(duì)貧困治理的一大難題。

其一，摒棄傳統(tǒng)城鄉(xiāng)“二元”論，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)間的斷層發(fā)展導(dǎo)致了城鄉(xiāng)夾層人員的產(chǎn)生，要進(jìn)一步將相對(duì)貧困治理融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略當(dāng)中，持續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革和社會(huì)保障兜底，把農(nóng)民工群體和新生城鎮(zhèn)低收入人口納入相對(duì)貧困治理體系。其二，借助鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)振興優(yōu)勢，提升經(jīng)濟(jì)益貧式增長，促成城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)“以城帶農(nóng)”促發(fā)展。其三，建立新型扶貧格局，推動(dòng)減貧工作常態(tài)化。從中央到地方，應(yīng)將相對(duì)貧困問題納入政府日常行政事務(wù)，轉(zhuǎn)變之前超常規(guī)扶貧思維為常態(tài)化治貧路徑。尤其是縣級(jí)政府作為鄉(xiāng)村實(shí)踐的管理主體，要在鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)治理、產(chǎn)業(yè)布局等方面形成點(diǎn)面結(jié)合、梯度推進(jìn)的貧困治理格局[23]。

圖1 我國常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率變化趨勢圖(1990—2021) (數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》自制)

(四)動(dòng)力層面：轉(zhuǎn)換“輸血”扶貧模式，激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力

阿馬蒂亞·森指出，貧困在本質(zhì)上是能力的缺乏，提升自我發(fā)展能力能有效解決貧困[24]。過去的貧困治理多采用“授人以魚”式的扶貧方式，擺脫貧困主要靠政府救濟(jì)、財(cái)政補(bǔ)助、社會(huì)保障兜底等“輸血”模式，容易使一些貧困群眾產(chǎn)生依賴感和“等靠要”思想，是一種被動(dòng)式扶貧。而“后扶貧時(shí)代”的精神貧困內(nèi)生于人的非理性行為造成的自我認(rèn)知偏差，無法通過物質(zhì)幫扶得以有效緩解，所以亟須由“輸血”轉(zhuǎn)換為“授人以漁”的“造血”式扶貧方式，以此激發(fā)貧困群眾內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)主動(dòng)脫貧、自主致富。

一方面，扶貧先扶志，要引導(dǎo)相對(duì)貧困人口轉(zhuǎn)變思想，增強(qiáng)脫貧勇氣與致富信心。宣傳脫貧致富典型人物及事跡，發(fā)揚(yáng)其正面激勵(lì)作用，樹標(biāo)桿、立標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)榜樣，讓相對(duì)貧困群眾克服自卑心理，增強(qiáng)脫貧積極性。同時(shí)，增強(qiáng)人力資本稟賦，發(fā)揮人才發(fā)展溢出效應(yīng)，要抓好貧困家庭專業(yè)培訓(xùn)與教育扶貧以阻斷代際貧困。另一方面，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)一推進(jìn)過程中，增加更多諸如護(hù)林員、管護(hù)員、巡河員等公益性崗位，形成“公益性崗位+就業(yè)幫扶”脫貧鏈條，吸納相對(duì)貧困人口主動(dòng)就業(yè)、就近就業(yè)，實(shí)現(xiàn)以工代賑促發(fā)展、激活力。

結(jié)語

隨著我國脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，“后扶貧時(shí)代”的相對(duì)貧困問題必定是一個(gè)長期治理過程，它不再以收入水平作為衡量貧困的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是更加注重脫貧群體的內(nèi)在精神富裕。所以，發(fā)揮其與鄉(xiāng)村振興的協(xié)同共治作用是脫貧地區(qū)全面振興的應(yīng)然選擇，更是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必由之路。

“后扶貧時(shí)代”相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興具有銜接一致性，要將解決相對(duì)貧困納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中進(jìn)行統(tǒng)籌安排。鑒于相對(duì)貧困的復(fù)雜性，應(yīng)在協(xié)同主體上做好實(shí)施主體與政策主體的統(tǒng)籌，協(xié)同內(nèi)容上推動(dòng)相對(duì)貧困治理的五個(gè)“新型貧困”與鄉(xiāng)村振興的五個(gè)“總要求”相銜接，協(xié)同機(jī)制上要實(shí)施縱向協(xié)同、橫向協(xié)同、斜向協(xié)同及網(wǎng)絡(luò)協(xié)同模式。而政策選擇方面，要從源頭、手段、機(jī)制、動(dòng)力四個(gè)層面發(fā)力，在鞏固已有脫貧成果的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)識(shí)別相對(duì)貧困群體、進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化布局、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)扶貧模式以提升相對(duì)貧困人口發(fā)展能力，將相對(duì)貧困控制在合理區(qū)間，為鄉(xiāng)村振興持續(xù)注入動(dòng)力，最終實(shí)現(xiàn)消除相對(duì)貧困與鄉(xiāng)村全面振興的雙重目標(biāo)。

注釋：

① 鄉(xiāng)村振興“總要求”為：產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。