“法” “制”互動，打造全新科創環境

祝侶

法律與政策雖然是各自獨立的領域，但兩者之間存在相輔相成、功能互補的關系。在科技領域，科技立法確定科技創新戰略的原則和方針，科技創新政策是引導、激勵和規范科技創新活動的政府措施和行為。我國科技立法發展與政策改革相伴相生。

“法者，天下之程式，萬世之儀表。”法律指擁有立法權的國家機關依照立法程序制定的規范性文件，具有穩定性、可預測性、民主性。“仁圣之本，在乎制度而已”。“政策”作為國家或政黨為完成一定的政治任務而規定的活動準則，具有靈活性、試驗性、階段性。法律與政策雖然是各自獨立的領域，但兩者之間存在相輔相成、功能互補的關系。

在科技領域，科技立法確定科技創新戰略的原則和方針，科技創新政策是引導、激勵和規范科技創新活動的政府措施和行為。我國科技立法發展與政策改革相伴相生。

2021年我國新修訂的科技進步法規定，利用多種政策類型的制定、運用和協同，加大科技投入、引導扶持企業創新活動，旨在真正釋放科技紅利，提升國家科技創新能力。

為了更好適應新時代科技治理的新形勢和新要求，2021年修訂的科技進步法堅持系統思維和全局視角，體現新時代的戰略目標和指導思想，對有關科技政策決策的內容做出了規范，標志著我國科技創新治理體系現代化邁入新的階段。

首先，要明確政策制定主體，強化科技規劃引領。作為科技基本法，科技進步法將國家科技發展戰略作為首要基本法律原則，從全局和戰略高度把握科技事業發展的目標、原則、任務和布局。

其次，完善科技決策機制、提高重大政策決策水平不可缺失。科技咨詢支撐機制是科技決策機制的重要部分，是適應科研規律和新一輪科技革命和產業變革的必然要求。2018年，習近平總書記在兩院院士大會上提出，“要加快建立科技咨詢支撐行政決策的科技決策機制”，為完善科技決策機制、提高科學決策能力指明了方向。

據此，2021年修訂的科技進步法在原法“推進決策的科學化、民主化”的基礎上，增加“法治化”，在第九十九條第二款中新增“國家改革完善重大科學技術決策咨詢制度”，規定“在制定科學技術發展規劃和重大政策，應當充分聽取科學技術人員的意見”，并新增“發揮智庫作用，擴大公眾參與，開展科學評估”的法定表述。這可以從四個層面來理解立法對重大政策決策科學性、規范性、民主性的要求。

科技創新政策體系及深化科技創新政策體系改革創新，能有效提升科技創新政策工具的作用，優化科技創新政策的目標。

2021年修訂的科技進步法充分發揮科技創新政策工具多方面的功能，將財稅政策、金融政策、人才政策等進行有效銜接和協同，打造科技創新“工具箱”，在加強基礎研究提升科技創新策源能力、提高企業自主創新水平、健全科技人才發展體系等方面持續發力。

在“工具箱”打造中，要暢通政策支持渠道，為強化基礎研究提供有力的制度保障。強大的基礎研究是建設世界科技強國的基石。2021年修訂的科技進步法新增規定“國家引導企業加大基礎研究投入，鼓勵社會力量通過捐贈、設立基金等方式多渠道投入基礎研究，給予財政、金融、稅收等政策支持”，為完善社會捐贈等支持基礎研究的頂層設計和配套政策提供了明確的立法依據。

與此同時，拓展政策支持方式，全方位引導企業創新發展是鞏固科技創新“工具箱”的重要舉措。近年來，我國強化企業創新主體地位的政策導向進一步明確。2021年修訂的科技進步法遵循企業創新規律和回應企業創新需求，從投入、稅收、金融、人才、知識產權等方面全面系統地提出了有關政策措施，豐富企業科技創新的政策支持工具。

在財政投入政策支持方面，規定國家支持企業牽頭國家科技攻關任務，鼓勵企業平等競爭和參與實施科技計劃項目，鼓勵企業聯合科技研發機構、高等學校共同實施符合產業發展需求、具有明確市場應用前景的項目，國家設立基金資助中小企業開展技術創新等；在稅收政策支持方面，規定國家實施企業研發費用加計扣除、高新技術企業稅收優惠政策等；在金融政策支持方面，規定國家通過完善多層次資本市場、對拓寬創業投資資金加強和政策支持、引導完善科技型企業上市融資制度；在企業人才政策支持方面，規定國家鼓勵企業培養、吸引和使用科技人員，鼓勵企業等采取股權、期權、分紅等方式激勵科技人員；在知識產權政策支持方面，規定國家保護企業研發所取得的知識產權。

人才作為打造“工具箱”的核心力量，在政策上擴寬支持對象，破解戰略人才力量建設難題是更好更快打造科技創新“工具箱”的關鍵。作為推動科技創新的關鍵力量，人才是衡量國家綜合國力的重要指標。與世界科技強國相比，我國科技人才隊伍的存在結構性矛盾，戰略科學家、高水平基礎研究人才和關鍵核心技術攻關人才不足。

為進一步貫徹落實習近平總書記新時代人才工作的重要思想，重點解決高起點、高標準、高水平的科技創新最為關鍵的人才吸引和集聚問題，2021年修訂的科技進步法新增“國家加快戰略人才力量建設，優化科學技術人才隊伍結構，完善戰略科學家、科技領軍人才等創新人才和團隊的培養、發現、引進、使用、評價機制，實施人才梯隊、科研條件、管理機制等配套政策”，這從法治角度提出要堅持以人為本，建立適用特殊人才的制度體系，在體制機制上為戰略科學家、科技領軍人才放權松綁，優化領軍人才發現機制和項目團隊遴選機制，為保障創新驅動發展和高水平科技自立自強提供有力人才制度支撐。

法律的修訂要著眼于現實，解決推動科技創新的各種問題和障礙，科技發展的重大戰略方針、政策調整應及時反映到法律法規中，使之具有法律的約束力，以便在貫徹創新驅動發展戰略時，具有強制執行力。

2021年對科技進步法的修訂，建立在提煉固化我國科技體制改革成功經驗的基礎之上，將各界普遍認可且行之有效的政策上升固化為法律制度。

固化政策改革成果經驗，確保了政策實施的穩定性。黨的十八大以來，我國積極推進科技體制機制改革，在政策實踐中取得了較好的效果，此次法律修訂對相關改革成果予以確認和升華，如科研人員收入改革、科技計劃管理改革等。

例如，促進科技成果轉化法實施以來，我國在科技成果收益權、處置權以及國有技術類無形資產管理制度上取得重要突破，在賦予科研人員科技成果所有權或長期使用權方面進行了積極探索。結合現實需求與政策實踐，2021年修訂的科技進步法新增“國家實行以增加知識價值為導向的分配政策，按照國家有關規定推進知識產權歸屬和權益分配機制改革”，肯定了以知識價值為導向的收入分配機制政策的價值，并對科技成果權屬先行先試改革成果予以固化，將其上升為法律。

科技進步法的修訂，讓法律與制度進行更深層次的互動交流，為科技發展提供更符合實際的制度和法律保障，也為科技發展指明了方向。