基層安全生產監管權責模糊問題研究

焦連柯

（龍口市應急救援保障服務中心，山東 龍口 265700）

1 引言

隨著經濟發展的不斷加速和工業化水平的飛速提高，生產安全事故對經濟社會的發展推進的阻礙作用也愈加明顯。國家和各級地方政府歷來高度重視安全生產監管工作，也對基層安全生產監管機制、法律法規和有關制度不斷健全完善。科學合理的監管制度和監管體系對于責任落實、權責分工等方面都具有重要意義，它是指導企業充分落實主體責任的必要基礎和減少生產安全事故的重要保障。但從目前情況來看，我國在基層安全生產監管權責方面還存在一定的不足之處，在監管體制方面的約束性法規的建立健全、監管體制的運行以及權責劃分等方面還存在不完備、不流暢和模糊的問題，這些不足之處在一定程度上對政府有效實施安全生產監督管理，并落實相關責任都形成了阻礙。由此可見，如何建立運行高效的監管機制和權責清晰的安全生產監管模式具有重要的現實意義。

2 基層安全生產監管權責模糊問題分析

（1）安全生產綜合監管體制權責模糊。對安全生產進行綜合監管，不僅需要肩負綜合監管職責的應急管理部門依照有關法律法規對下級政府部門進行科學有效的協調、督導與考核，對危險化學品、易燃易爆品、工礦商貿企業運行等方面進行有針對性的監管管理，還需要對同級政府負責行業主管、安全生產監管的部門進行指導和監督。而在實際工作中，應急管理部門往往存在權威性不足的問題，導致同級部門很容易產生抵觸心理，不服從指導指揮；同時，應急管理部門和政府成員單位之間并不存在上下級的隸屬關系，應急管理部門只能依靠安全生產委員會對各單位進行指導和協調，并不具備強制的管理權限，在實際工作的運行過程中缺乏對會議組織、執法檢查、議定事項等方面的有效監管，即并未形成真正的強效調度機制，導致在工作中協調不暢、運轉遲滯、效能低下。此外，面對安全生產監管機制的漏洞和權責模糊問題，有關部門往往拿出各自系統出臺的法律法規依據，撇清責任職責，使得綜合監督管理變得更加困難。綜上，應急管理部門缺乏權威性和強制力，在處理復雜問題時存在推動力度不夠、責任部門執行力不強等問題，存在較為嚴重的權責模糊現象。

（2）安全生產監管主體模糊。現代管理理論指出，管理活動主要由五要素所組成，包括管理的主體、客體、目的、職能與方法、環境。其中管理主體作為實施管理活動的第一要素，在活動實施之前必須要對其進行充分明確，只有這樣，才能保證對管理客體進行下一步的管理行為，對管理效果的提升也至關重要。從現實情況來看，各級部門已經逐漸加大了對安全生產監管工作的重視程度，同時也出臺了一些相關的監管制度、辦法來推進工作執行、保證監管效果。但在實際工作中，對于監管主體的界定方面往往還存在一些問題，對于部分監管主體尚未有清晰且明確的界定。隨企業類型的多樣化，相關的規章制度卻并沒有跟上企業發展的步伐，對于一些行業內主管和監管部門缺乏十分明確的界定，甚至對于少量行業的主管部門存在著意見分歧，造成了監管盲區。監管主體的不清晰、不明確增加了部門責任落實的困難，滋生了責任推諉的現象。目前，基層安全生產監管主體之間還存在著主體界定模糊、責任劃分不清晰等多重問題。一般而言，部門間應有明確的監管行業領域和職責的劃分，但實際工作中很多部門之間存在著責任交叉、職責劃分標準不一致等問題，造成了監管空白和重疊的現象。我國安全生產監管體制主要遵循“屬地管理”和“三管三必須”的原則，除鐵路、電力、民航等危險性相對較高的行業之外，安全生產監管責任和工作執行主要由縣級政府來執行推進，但是上級政府的資源配置與縣級政府的權責限度并不是十分清晰，導致了行政階層越低權力就越小、安全生產監管責任越大的“畸形”；同時，對屬地管理的相關責任分工也較為模糊，雖然有關的政策文件一直都在強調要加強屬地監管責任的落實，但是仍然缺乏具體的指導意見和制度，對于具體權責分配問題還十分模糊。

（3）政府與企業安全生產管理權責邊界模糊。安全生產監督管理部門負責對企業安全生產主體責任落實情況進行有效的監督指導，進而保證企業能夠進一步強化自身安全生產管理水平，從源頭上降低企業生產安全事故發生的概率。但是從目前來看，還存在一些政府的職責與企業的職責存在模糊不清，并且執行安全生產監管工作的人員也存在著權責模糊的問題。雖然我國在《安全生產領域改革發展意見》中提到了要“依法依規制定各有關部門安全生產權力和責任清單，盡職照單免責、失職照單問責。”，然而相關的工作細則對于監管人員來說并不十分清楚，也就是說，實施監管工作的人員并不清楚做了哪些工作才能算是履職盡責，哪些工作沒有執行到位就算是工作失職，缺乏相關的具體規定。

3 對策建議

3.1 明確綜合監管職責定位和權責邊界

首先，要建立健全相關法律和制度體系，對綜合監管的職責給予明確定位。以現有的基礎性法律法規和指導性文件為基礎，明確相關的條款，配套制定出更加精準細化的規范性文件，對有關的實施細則加以明確，尤其是要對綜合監管的職責定位和權責邊界進行清晰地界定和劃分，使得綜合監管機構和有關部門能夠清晰地了解到如何進行安全生產指導、協調與監督，保證監管工作的具體化和明確化。這樣一來，各部門工作的開展就能夠有章可循，大大改善了職責模糊、監管不力等問題的現狀。

其次，要加強綜合監管部門機構建設。一般來講，安全生產委員會應該作為一種協調機構，它的主要工作職責就是對相關的生產工作進行組織和協調，督促指導有關責任部門履行好安全生產監管責任。但在實際工作中，安全生產委員會多為虛設機構，與其各成員單位之間并不存在著行政上的隸屬關系。很多地方政府將安全生產委員會辦公室設置在應急管理部門，而在實際的工作當中，基本也都是應急管理部門“單打獨斗”，對相關工作進行處理和落實。這樣一來，就導致安全生產委員會辦公室和應急管理局存在著職責混亂不清的狀態。秉承“誰發文，誰負責，誰解釋”這一原則，那么安全生產委員辦公室就應當為一個實務部門。所以，必須要對相關的職責加以明確和劃分。因此，可以將安全生產委員會辦公室實體化，形成一個實權機構，與應急管理部門負責的具體事務剝離開，這樣一方面保證了安全生產委員會這一機構由虛轉實，另一方面也解決了應急管理部門和安全生產委員會角色沖突的尷尬局面，可以保證應急管理部門充分落實監管責任并開展更加專業的監管工作，而安全生產委員會則主要負責組織、協調等較為綜合性、復雜的統籌工作，并進一步強化了應急管理隊伍建設，提高安全生產綜合監管人員的專業素質。

最后，要完善綜合監管的運行協調機制。要讓安全生產委員會的統籌和協調工作能夠順利開展并充分發揮指導作用，同時也要保證各部門之間的配合效果得到提升，對于那些暫時還未確定安全生產監管職責的事項進行填補空白。進一步強化部門參與到決策中去的機制，定期開展行業領域監管研討會議，明確各個階段行業內安全生產棘手問題，提高各部門工作人員的參與積極性，促進部門間的利益協同關系。另外，還要科學制定生產工作計劃、合理協調和調度、督導考核等，保證安全生產綜合工作能夠在高效且常態化的運轉機制中穩步開展下去。

3.2 健全法制并明確管理主體權責

安全生產監管體系能夠平穩、高效運行的首要前提和基礎就是要有健全的法律法規和制度保障，安全生產的責任主體主要就是各級政府和企業，明確各主體的權力和職責對于監管工作的順利實施是極其重要的。

首先，要明確職能部門之間的監管界限。將這一內容上升到法律法規層面，以清晰的細則條款對監管職責和界限進行明確，保證各部門之間能夠協調運作。安全生產的監管部門要依據國家出臺的相關法律，積極出臺適用于所監管行業的相關政策法規，對相關內容加以明確和細化，監管涉及部門和行業較多的要進一步明確各個部門的職權，對監管職責進行合理分工和準確落實，保證各監管部門都能夠明確職責并順利開展監管工作，防止產生監管空白和監管交叉等情況。對于那些的確需要跨部門實施監管的行業來說，要進行特殊化對待，對這種類型的行業領域的安全生產監管工作單獨制定出相應的制度和實施細則，同時也要明確各個部門的監管界限，保證多部門監管工作的高效推進。可以進一步建立健全安全生產責任清單，在必要時刻可以縣安全生產委員會帶頭，分類整理所轄縣域范圍內的所有企業，對各類企業進行編碼處理，并針對性的配置相關的監管部門，防止產生錯漏。

其次，要明確各級政府監管權責。對各級政府的監管范圍和權責進行科學劃分，對監管職責實施分級、分類，并建立監管職責清單，保證各級政府能夠明確自身的監管職責，防止推諉扯皮現象的發生，堅持屬地管理的原則，保證各級政府的安全生產監管職責的落地性，防止產生選擇性監管等情況。除此之外，各縣級基層單位還要依據上級政府的指導性文件建立相關的監管體系，落實縣級以下垂直監管。

最后，要明確政府與企業權責邊界。政府機構的權力、職責和規模等等都受到有關法律的限制和約束，政府和社會中的生產經營單位、非營利機構等必須要劃分明確的權責界限，保證政府能夠在合法合規的范圍內實施監管職責，并且保證不會干預到權責邊界以外的生產活動。在執行安全生產監管工作時，政府也要將其和企業的關系處理好，發揮政府部門的統籌、協調和指導作用，科學建立制度規劃、實施科學的督導管理，監督企業要將安全生產的主體責任加以落實，政府要明確自己的職責，不能夠代替企業，對企業安全生產的內部管理的具體工作任務進行干預。同時，政府部門還要對生產經營單位是否符合國家安全生產相關法律法規，是否進行了有效的貫徹落實情況進行檢查與監督。充分引入執法信息化手段，建立安全生產信息系統，實現安全生產信息的共享，保證各監管部門能夠隨時查看和了解其監管行業領域的安全生產情況，一旦發現安全生產問題能夠及時加以指導和管理。除此之外，為提高監管企業的安全生產水平，政府部門還可以采用適宜的獎懲措施，給予安全生產管理水平較高的企業補貼或績效獎勵等，提高其積極性，對于那些屢次發生安全生產事故且安全生產保障體系缺失或者不健全的企業要采取相應的懲罰措施，可以建立安全生產黑名單制度，引起各責任單位對安全生產管理的重視程度。

3.3 優化問責考核激勵制度

首先，要完善問責制度。將安全責任準確落實到政府各部門、各管控環節及個人身上，加大責任追究力度和違法違規懲處力度。另外，不能繼續采用“唯事故”問責制，而是要將問責制度轉變為一種常態化機制，保證能夠超前防控安全生產事故，從源頭上減少事故的發生。明確安全生產監管責任的對應關系，依據不同崗位職責來制定問責的制度標準，也可以引入第三方機構，讓其對責任方和責任大小進行客觀評價，從而提升問責公正程度，進一步激勵安全生產監管能力提升。

其次，要健全考核激勵機制，科學制定安全監管績效考核辦法。實施過程性考核方式，將日常工作的推進成效與年度終結性考核相結合，推動各級政府部門積極落實監管職責。不能一味強調降低安全事故發生的數量和減少死亡人數，要引入更加科學的安全生產指標。例如，可以用每億元GDP死亡率等相對指標，來衡量安全生產監管工作實施成效。同時，還要進一步提高安全生產監管人員的工作待遇，尤其是一線執法人員要給予合理的補貼和獎勵，使得基層安全生產監管人員能夠充分感受到人文關懷，這樣也能夠提升他們的工作積極性。

最后，要加強社會主體監督建設。應當積極鼓勵社會團體參與安全生產工作中來，發揮社會監督與評價作用，強化外部監督，形成多主體協同監管模式。政府有關部門要做好安全生產法律法規、政策制度和安全事故調查報告以及現階段監管情況等方面的公示公開，實現信息共享，保障社會公眾和其他社會團體的知情權和參與權。同時，還要暢通社會群眾的參與渠道，建立健全有關舉報制度，開通有獎舉報通道，積極鼓勵社會大眾參與到監管工作中來，強化外部監督范圍和力度。

4 結語

基層安全生產監管權責的清晰與否對于社會的穩定和經濟發展都是至關重要的，各級政府及相關責任單位要明確自身職責，精準劃分權責界限，積極落實監管責任，建立健全監管制度和內部管理制度，減少安全生產事故的發生、減少違法違規行為的產生，填補安全生產監管空白，保證監管范圍全覆蓋，從根本上改善基層安全生產監管權責模糊問題，提升監管水平。