河長制推行中農村水環境治理的公眾參與模式運用研究

李云鵬

（寧夏回族自治區水利工程建設中心，寧夏回族自治區 銀川 750000）

河長制是新時期國家針對水污染提出的治理制度，但河長制的實施，農村水環境治理中的權責不明、治理方案落實不到位等問題仍然存在。因此，相關學者提出由公眾參與農村水環境治理，實施河長制，從而發揮公眾在水環境治理中的管護優勢，增強河長制實施的有效性。

1 河長制相關概述

河長制是政府部門提出的水環境治理制度，河長制的本質是轉變水環境管理模式，強調水環境治理中的責任落實，需要各級政府中相關主體擔任“河長”，承擔起水環境治理的責任。但河長制是一種水環境協同治理的模型，需要多個社會主體共同參與、相互合作。在農村水環境治理中，由于農村水資源分布較為復雜，堅持以政府為主體的河長制會直接影響水環境治理進度。因此，還應發揮河道周圍農戶的管護優勢，在河長制的推行中挖掘公眾參與農村水環境治理的空間，然后通過公眾、政府部門的協調與合作，促進農村水環境治理體系的轉型創新，提高公眾在水環境治理中的參與感，更有效的落實河長制。

2 公眾參與農村水環境治理的必要性

河長制是屬于較為特殊的“分包責任制”，但隨著政府部門行政事務的變遷，河長更換過程中會出現各級主體權責不明的情況，導致河長制在農村水環境的治理中沒有起到應有的作用。部分地方領導在應對考核壓力時會采用“一刀切”的治理方法，不僅會直接損害公眾利益，還會造成公眾對政府部門的不滿。而公眾參與不僅可以解決農村水環境治理中的形式化、人員成本高等問題，還能夠使公眾監督、約束地方政府的不作為、一刀切行為，確保河長制推行中農村水環境治理的整體效率。另外，農村公眾的日常生活、家庭生產活動與河流息息相關，河流治理效果直接關系著農戶經濟效益。引導農戶參與農村河流、水環境的治理工作，可以轉變公眾在環境治理上的依賴思維，增強其主體意識，為河長制的有效落實打好基礎。

3 基于河長制公眾參與農村水環境治理的基本模式

3.1 決策型參與模式

河長制背景下，決策型參與模式是指政府部門給予農戶一定權益，使其能夠參與農村水環境治理中的決策過程，并且能夠決定河長制推行中的基本規則，確保該政策實施過程中的公正性。對于小范圍的水環境治理決策，相關部門可由農戶參與進行公共決策。在此基礎上，還應結合各地區的實際情況，建立農村水環境治理隊伍，隊伍組成應包括“行政河長”“村民代表”“河道觀察員”“民間河長（村民選出的河長）”。其中行政河長為政府部門黨政領導擔任、河道觀察員為環保專業人員擔任、村民代表由村民投票選出。決策型參與模式運行時，公眾可通過以下方式參與河長制推行中的農村水環境治理工作：

（1）隊伍中的專業人員、政府部門還應向公眾宣傳相關的法律政策，組織水環境治理相關的公益活動，使公眾正確的認知水環境治理、水生態建設工作，增強公眾參與治理工作的意識。

（2）治理隊伍需要定期的巡查河道，記錄農村水環境變化，制止農村地區亂挖河道、在河道中扔垃圾的行為。對于周圍排污企業，還應提前與其溝通、協議，使其遵守相關法律法規，做好污水排放控制工作。

（3）診斷水環境，發現臭水、水污染問題后，還應與各主體相互溝通，制定初步治理方案，并制作書面報告，共同分析該方案的執行情況。制定治理方案時，還應由村民代表、民間河長牽頭，了解公眾意愿，歸納公眾建議，隨后與公眾共同參與農村水環境的治理工作。

3.2 管護型參與模式

管護型參與模式直接是將公眾作為“河長”，成為農村水環境治理的主要責任人，治理過程中充分發揮公眾的自主治理優勢。該模式在具體運行時，可通過以下方式推行河長制：

（1）明確公眾群體的治理責任人。在農村地區的農戶、農村干部、地方政府中選擇第一責任人作為水環境治理的“河長”，統領該地區的水環境治理工作。隨后按照河道水質、面積、長度劃定每位責任人的管理范圍，確定水產養殖、公眾承保后河道的技術指標，建立生態資源體系。

（2）向公眾發布招聘、招標信息，鼓勵農村水產養殖大戶、村民積極參與農村水資源的承包工作，并通過市場化的運作，在水產養殖項目中進行水環境治理。使公眾在自身效益的驅動下，自覺地承擔起水環境治理責任。確定承包責任人時，還應綜合分析其治理、經營能力及其信用資質，并簽訂相關的協議，要求承包責任人切實承擔起自身的管護責任。

（3）河長需要定期與承保責任人進行溝通，跟蹤檢查其在承包過程中對河道的管護情況，指導相關責任主體開展治理工作。隨后定期聽取各責任主體的匯報工作，共同協調、解決河道經營中存在的問題。

（4）通過績效考核機制，重點對河長制推行中農村水環境治理中的河長、承包主體、其他技術人員進行考核。考核指標應具有可量化、針對性強的特點，考核結束后向公眾公布結果。每年年底，河長還應與其他主體共同邀請第三方機構檢測農村水資源，并按照與承包責任人簽訂的協議給予獎勵，增強其對河道環境治理的自覺性。對于部分考核不合格、沒有滿足協議要求的人，還應采取相應的懲處措施。

3.3 改善型參與模式

改善型參與模式則是通過改善農村公眾參與認知、理念的方式，促進農村水環境治理中政府、公眾的協同治理，使其在河長制推行中各司其職，參與水環境治理工作。該模式是新時期公眾參與水環境治理的常見模式，具有廣泛性、公益性、自愿性特點，是在設置行政河長的基礎上，由環保志愿者、行業專家、農村退休干部擔任民間河長，具體運行思路如下：

（1）由民間河長、行政河長組建水環境治理聯盟。相關地區可結合本地區的人才優勢，組建具有公益性質的環保組織，用公眾群體中的志愿服務組織彌補民間河長人數少、專業性不足的問題。在基礎上，在河道分布區域招募其他民間組長，民間河長招募時，相關人員可結合實際情況，評估民間河長數量需求，制定招募計劃，向社會公布后分析社會公眾的資質與能力。然后篩選參選者，考核后任命民間河長，頒發聘用證書。同時對民間河長進行全面培訓，使其學習當地水環境治理技術，了解更多水環境治理方法，增強其專業能力。

（2）河長隊伍組建完畢后定期巡河，民間河長可作為河道上的巡查員、宣傳員、聯絡員，定期、不定期地巡查河道，記錄水環境治理的相關信息，使巡河、治河成為河長工作的常態。發現水環境污染問題后，還應拍照、錄制視頻、采集樣品，同時向行政河長、社會公眾反饋。發現“非法偷排”、非法電魚、亂倒亂排情況后，還應及時勸導和處理。另外，民間河長不僅需要承擔起河道治理中的舉報、勸導責任，還應對行政河長進行監督。如監督行政河長在制定水環境治理方案時，有無考慮公眾意愿，是否符合當地水污染的治理要求等。

3.4 監督型參與模式

監督型參與模式是利用互聯網技術，開發農村水環境治理相關的APP、其他信息渠道，打破公眾與政府部門相互交流的信息壁壘，讓公眾通過表達意見、舉報、投訴的方式參與農村水環境的治理工作。具體來說，相關人員可將行政河長內部巡河的APP進行升級，使其具有“全民治水”的功能，使公眾可以承擔起監督行政河長，幫助河道治理的責任。

（1）信息公開。監督型參與模式下，“全民治水”APP可以整理、采集、處理公眾參與水環境治理時的各類信息。且APP中的監督舉報信息公開透明，公眾可直接在平臺中查詢河岸垃圾清理、污水治理情況，掌握當地水環境治理的信息，降低公眾的信息搜尋成本，為公眾參與水環境治理提供便利。

（2）舉報激勵。在APP內設置“有獎投訴”模塊，調動公眾依法舉報不法治理行為、污染行為的積極型。公眾“有獎投訴”模塊實時舉報，上傳照片、視頻等證據，APP在定位舉報人所處區域后可盡量確定污染位置，回應公眾舉報，反饋后期處理結果。在此期間，相關人員應充分尊重村民在水環境治理中的作用，核實舉報情況后還應發放對應的獎勵。比如，發現河道內污染情況后“全民治水”APP每次可發放50~100元不等的激勵金。

（3）河長評價考核。公眾在農村水環境治理中，還可參與河長的考評工作。“全民治水”APP中可設計公眾評議功能，并按照公眾的滿意度，評價河長治理效果。比如，公眾滿意度超過80%時，表示河長的水環境治理初見成效，公眾滿意度低于80%時，應由專業的第三方機構再次進行評估，評估不合格時應追究河長責任。

另外，考評河長時，鄉鎮行政部門同樣可監督考核農村地區的水環境治理情況，考核結果納入河長、其他行政主體的年度績效中，與其工資、獎金掛鉤。發現不及時解決公眾投訴舉報問題后，可通過“扣分”的情況進行處理。對于公眾評價低于70分的責任主體，還應對其進行約談、追責。

4 河長制背景下引導公眾參與農村水環境治理的具體思路

4.1 健全公眾參與的相關法律法規

河長制推行中，法律條例是公眾參與農村水環境治理的基礎保障。但從我國農村地區河長制的實施、公眾的參與可知，農村水環境治理中缺乏完善的法律條例，導致公眾參與機制難以建立。并且相較于其他公眾參與活動，農村水環境治理中無法直接復制相關領域的參與機制。因此，為使公眾有序、順利地參與農村水環境治理工作，承擔起保護水環境的責任，還應健全公眾參與的法律法規，明確公眾在河長制推行中治理農村河道、保護河流是享有的監督權、決策權。

另外，完善公眾參與法律法規時，不僅需要規定河長制推行中的原則性問題、基本參與方向，還應將法律條例細化到治理措施上，確保法律制度的明確性、系統性。對此，相關人員應結合公眾參與河長制的實際情況，從法律制度中明確規定農村水環境治理中公眾的參與方式、參與主體、參與程序、參與范圍、基本權力等。比如在《水污染防治法》和《環境保護法》中公眾參與內容的基礎上，細化河長制實施中公眾參與辦法、參與渠道等內容，詳細規定公眾參與相關治理工作的制度條例。從而用法律引導公眾參與農村水環境治理，幫助公眾依法履行自己在水環境治理中的權利與義務。

4.2 積極培養公眾參與意識

為使公眾積極參與農村水環境治理工作，促進河長制的有效推行，相關部門還應積極培養公眾的參與意識，增強其主體責任感。對于農村水環境治理工作，很多農民會因教育水平低、地區經濟落后而忽視水環境治理，整體的治理意識、主體責任意識薄弱，在河長制推行中缺乏積極性。多數群眾沒有意識到自己和水環境治理的關系，認為農村環境治理、河道管理都應由政府部門負責。

此種認知會直接影響公眾的參與行為，無法在河長制推行中發揮群眾參與的優勢。因此，相關人員還應重視公眾主體意識的培養，并通過公眾認知的改變，建立公眾參與機制，協調好河長制推行、公眾參與的關系。同時有助于增強公眾參與能力，讓公眾在農村水環境治理中做到“想參與、會參與、能參與”。

（1）政府部門應主動向當地公眾公布河流環境信息、水環境治理項目信息、水環境治理進度信息，提高信息的透明度。信息發布時可建立線上、線下的信息渠道，發布信息的同時還應采集公眾意見，了解公眾的反饋情況，并通過宣傳教育使公眾參與河流治理，營造公眾敢監督、能監督的氛圍。

（2）對公眾舉報投訴問題，相關部門還應及時核查情況，并處理相關的問題，然后向公眾反饋處理結果，使其認識到監督舉報的重要性，提升公眾監督的主動性。在此期間，還應針對不同群體，采取科學的激勵措施、激勵政策。比如對普通農村住戶，可通過物質獎勵、表彰等方式對其進行鼓勵，引導更多農村居民參與河流治理。對于部分企業，還應通過政策扶持、稅收優惠的方式使其堅持綠色生產，承擔起治理責任，借此打造出由行政河長、公眾河長共同參與的治水體系。

5 結語

綜上所述，為做好農村水環境治理工作，平衡好公眾、水環境治理的關系，政府部門還應以河長制為核心，深入分析不同公眾參與模式下的水環境治理優勢，建立長效的公眾參與機制。與此同時，政府部門還應積極完善公眾參與過程中的法律法規，做好日常宣傳、教育公眾，增強公眾參與農村水環境治理的意識，從而在河長制的實施中提高公眾參與感，保證農村水環境治理質量。