行政區劃檔案規范管理策略研究

□賀 彬 酈 偉 劉 寧

2018年10月10日，國務院發布的《行政區劃管理條例》(國令第704號)第二十條規定對行政區劃檔案作出了較為明確的規定，“縣級以上人民政府民政部門，應當加強對行政區劃檔案的管理。行政區劃管理中形成的請示、報告、圖表、批準文件以及與行政區劃管理工作有關的材料，應當依法整理歸檔，妥善保管。”[1]按照《行政區劃管理條例》，可以將行政區劃檔案歸納分為兩大組成部分：第一部分是在行政區劃日常管理工作過程中形成的檔案；第二部分是在行政區劃變更過程中形成的檔案。但是，該條例并沒有制定下發配套的規范化管理規定，導致大部分的行政區劃管理尤其行政區劃變更，難以按要求完整且準確地建檔。因此，針對目前行政區劃檔案管理中存在的問題，就行政區劃檔案規范管理提出建議，顯得尤為重要。

一、行政區劃管理的現狀和存在的問題

(一)行政區劃檔案管理體系不清晰。自2018年《行政區劃管理條例》發布以來，對于行政區劃檔案管理僅限于在第二十條中“……具體辦法由國務院民政部門會同國家檔案行政管理部門制定”[1]作出規定，但至今國家民政部門、國家檔案行政管理部門并沒有針對行政區劃檔案進行統籌規劃，沒有對行政區劃檔案管理主體、管理職責、管理內容等事項進行明確界定，比如行政區劃檔案有哪級誰來管理，檔案實體以什么形式保管，檔案管理實施細則由誰來制定，檔案管理由誰來監督等，使得行政區劃管理處于較被動狀態。

(二)專業檔案人員介入節點滯后。目前行政區劃檔案是在各級行政區劃管理部門移交到檔案管理部門后，再由檔案管理部門對其進行專業管理。在此之前都是由行政區劃管理人員兼職負責管理。這些人員普遍存在檔案意識和檔案專業知識缺乏的問題，不能認識到行政區劃變更各項材料的重要性，導致一些重要文件材料不能做到應歸盡歸。同時，檔案管理單位因為沒有從源頭上參與到行政區劃變更的工作中，所以對其專業檔案形成過程難以做到全面掌握。

(三)行政區劃檔案整理歸檔標準不統一。2018年開始至今，河北省鄉級行政區劃調整多達168件，但因行政區劃檔案管理相關規定并未出臺，缺少對行政區劃檔案整理歸檔案的統一實施標準，導致各級民政部門對行政區劃檔案整理歸檔操作流程理解各有不同，檔案管理工作者對行政區劃檔案的管理和指導力度稍顯薄弱。在實際工作中，各級民政部門整理歸檔的行政區劃檔案“千差萬別”“各自為戰”。有的立檔單位將行政區劃變更整個過程中形成的文件按照形成時間進行整理，使得同一行政區劃變更文件分散到不同的年度中；有的將變更過程中形成的文件按照變更批復前和變更批復后實施兩個階段進行歸檔；有的將請示批復、會議紀要等按照文書檔案整理，變更實施階段按照專項檔案整理，使得同一行政區劃變更文件存在“件”“卷”兩種基本整理單位。

(四)行政區劃檔案管理信息化水平不高。一是行政區劃檔案仍以紙質檔案保存為主，雖然有的立檔單位對其進行了數字化，但是尚未形成有效的檔案數字化副本，使得行政區劃檔案數字資源體系還不完備。二是大部分立檔單位的行政區劃檔案仍以傳統手工管理方式為主，缺少科學、系統、高效的行政區劃檔案管理系統，導致查詢利用檔案需要耗費大量人力和時間。

(五)行政區劃檔案管理開發利用模式單一。當前，“互聯網+”已經融入工作、生活的各個領域，但行政區劃檔案開發利用仍停留在傳統的檔案借閱模式，僅能為用戶提供較為粗淺的單層次服務，信息化、數字化程度較低，難以滿足現代社會公眾對檔案信息獲取方式便捷化、全方位的需求，一定程度上影響了檔案信息資源的高效開發利用。

二、規范行政區劃檔案管理的策略

(一)健全行政區劃檔案管理體系。行政區劃檔案管理主體是行政區劃管理的根據《中華人民共和國檔案法》第九條規定：“中央國家機關根據檔案管理需要，在職責范圍內指導本系統的檔案業務工作。”[2]《行政區劃管理條例》第二十條規定：“縣級以上人民政府民政部門，應當加強對行政區劃檔案的管理。”[1]因此，筆者認為行政區劃檔案的管理主體應為縣級以上人民政府民政部門。行政區劃檔案工作應在國家檔案行政管理部門統籌規劃、監督指導下，由國家民政部統一領導，縣級以上各級民政部門分級負責、具體實施。國家民政部應按照《條例》要求會同國家檔案行政管理部門制定行政區劃檔案管理辦法，規范。各省級民政部門應根據本地區的具體情況，建立健全本地區行政區劃檔案管理實施細則等配套制度。縣級以上人民政府民政部門要主動與本級檔案行政管理部門聯系，加強協調與溝通，建立行政區劃檔案議事制度。縣級以上檔案行政管理部門負責對本級行政區劃檔案工作進行業務指導，解決檔案管理過程中的難點；縣級以上民政部門負責本級行政區劃檔案的具體管理工作，要指定專職人員對檔案實體實行集中統一管理，配備符合“十防”要求的專業庫房和檔案裝具，并建立完善相關管理制度。

(二)建立行政區劃檔案前端控制機制。20世紀80年代法國檔案學者諸加雷最先提出了前端控制理論，他認為檔案的工作人員不僅要重新考慮他們在文件生命周期中進行干預的時機，甚至還需要重新思考這種生命周期本身[3]。筆者認為，所謂檔案前端控制就是檔案管理工作者根據“文件生命周期理論”，對應整理歸檔的文件資料進行超前管理，簡而言之就是提前介入。行政區劃變更工作特別是縣以上行政區劃變更過程往往工作周期長、程序復雜、涉及部門多，如果缺少檔案管理部門在檔案資料形成前提前介入管理，會導致檔案的真實性、完整性、系統性受到一定影響。只有建立行政區劃檔案前端控制機制，通過業務與檔案管理同步開展工作，“同頻共振”才能保證行政區劃檔案管理后續工作的順利進行。目前河北省地名區劃檔案資料館與河北省民政廳區劃地名處建立業務合作機制，在行政區劃變更前結合檔案相關專業知識，根據變更工作的實際，確定行政區劃變更所需文件材料的收集范圍。變更工作啟動后，檔案管理人員同時介入行政區劃變更的實際工作中，跟蹤行政區劃變更工作的全過程，指導行政區劃檔案的收集工作，這樣就可以有效避免檔案資料收集不全、歸檔文件質量不高等問題。

(三)制定完善的行政區劃檔案管理流程。一套操作性較強、科學合理的檔案管理流程是檔案規范管理的有力保障。以河北省地名區劃檔案資料館為例，檔案管理科針對行政區劃檔案形成的過程，結合河北省省級行政區劃檔案的實際情況，對行政區劃檔案的收集、整理、立卷等管理環節進行了完善，確保行政區劃檔案管理工作的有序進行。

1.行政區劃檔案的收集。對行政區劃收集范圍進行分類分析，將行政區劃檔案分為日常管理類和行政區劃變更類，并根據文件材料的保存價值，責任單位、形成時間、文件內容等基本要素,細化歸檔范圍，建立健全完整的行政區劃檔案收集工作體系。

行政區劃日常管理類檔案主要以行政區劃日常管理工作中形成的各類文件材料為主，包括：國務院、上級人民政府或者其主管部門對行政區劃管理工作作出批復、意見、條例、規定等文件材料；本級人民政府或者主管部門建立健全行政區劃管理制度的有關文件材料；行政區劃信息報、更新等過程中形成的有關文件材料；有關行政區劃沿革的書、圖編制過程中形成書稿、文件材料；違反《行政區劃管理條例》行為的處理性文件材料。

行政區劃變更類檔案主要以行政區劃變更過程中形成的各類文件材料為主，包括：行政區劃變更過程中形成的請示批復、情況報告、會議紀要、表圖等有關文件材料；審批機關或者被授權審批機關批準或者備案行政區劃變更的有關文件材料；申請變更行政區劃提交的申請書、風險評估報告、專家論證報告、征求社會公眾等意見的情況報告、組織實施總體方案、變更前的行政區劃圖和變更方案示意圖等有關文件材料；承辦行政區劃變更工作時實地調查、審核論證、研究辦理等過程中形成的有關文件材料；行政區劃變更完成情況報告及組織實施過程中形成的決議、記錄、方案、請示、報告、意見等有關文件材料；風險評估、專家論證、征求社會公眾等意見過程中形成的結論報告、工作記錄、意見建議等有關文件材料；相關部門或機構出具的統計數據、規劃圖件、情況證明、意見建議等有關文件材料；與更新后的行政區劃圖、變更后的行政區劃代碼相關的文件材料；涉及行政區域界線變更及勘定的有關文件材料按照《行政區域界線檔案管理辦法》規定的歸檔范圍歸檔。

2.行政區劃檔案的整理立卷。行政區劃日常管理類檔案的整理立卷按照以年度為單位進行整理立卷。同時編制檔號，檔號結構為全宗號-ZY·QH(為“專業·區劃”的首字母)-RC(“日常”首字母)-年度(阿拉伯數字的公元紀年)-卷號(自然流水號)。案卷內文件材料應按照形成時間先后排序，并于次年6月底前完成整理立檔。

行政區劃變更類檔案的整理立卷按照“一事一案”的原則進行整理立卷。同時編制檔號，檔號結構按照“全宗號-ZY·QH(為“專業·區劃”的首字母)-行政區劃代碼(變更后的行政區劃代碼)-卷號(自然流水號)。案卷內文件材料應按照形成時間先后排序，特別注意的是行政區劃變更中涉及行政區域界線變更及勘定案卷應當設立分冊，并按照《行政區域界線檔案管理辦法》相應要求進行整理，并于行政區劃變更工作完成后6個月內完成整理立檔。

行政區劃檔案是對行政區劃管理工作的全面記錄，對全國和本區域的行政區劃研究、規劃具有長遠利用價值，所以將行政區劃檔案的保管期限統一定為永久。

(四)加大行政區劃檔案信息化建設力度。“檔案信息化建設再上新臺階”是《“十四五”全國檔案案事業發展規劃》明確的主要任務之一。為此，河北省地名區劃檔案資料館加強專業檔案的數字化建設，按照“存量數字化，增量電子化”的要求，加大館藏的地名、區劃、界線檔案數字化工作力度，利用數字化掃描、OCR等專業技術，共完成85,376件地名、區劃、界線檔案的數字化工作，建立健全省級行政區劃檔案數字資源體系。結合專業檔案自身的管理特點，研制開發《河北省地名區劃檔案資料館地名區劃界線檔案管理系統》，實現行政區劃檔案方便快捷地查詢、調檔、數據統計等功能，并且給省廳自動化辦公OA系統預留鏈接端口，為業務處室實現“讀屏閱檔”提供了先決條件，提升行政區劃檔案管理信息化水平。

(五)創新行政區劃檔案開發利用模式。開發利用檔案是檔案管理的最終目的，是傳承歷史文化的重要方式。隨著社會公眾對各類檔案信息的需求越來越多、越來越高，應采用多種多樣的開發利用模式，變傳統化檔案查閱模式為多層次的全方位服務，更好滿足社會對檔案信息的多樣化、特色化需求，提升檔案利用率。一是行政區劃檔案是行政區域按一定原則劃分的證明，可以充分挖掘行政區劃檔案中的歷史信息，利用其內容編纂當地的沿革志、地方志等文獻資料，如河北省地名區劃檔案資料館編纂出版的《河北政區沿革志》《河北行政區劃變更大典1949—2005》《河北省政區大典》等工具書就是利用行政區劃檔案直觀系統地反映河北省行政區劃調整和行政區域界線的變化情況，為了解河北省社會發展歷史，指導行政區劃規劃提供了科學依據。二是隨著互聯網和新媒體技術的不斷發展，各級立檔單位可以通過自身建立的網站、微信公眾號發布有關行政區劃管理工作的相關信息、提供網上查檔服務。同時積極開發數字化行政區劃檔案文獻，深入研究行政區劃檔案的歷史信息，確定主題定期以推文的形式發布，增加公眾對行政區劃檔案的認知度。三是可以借助3D建模、虛擬現實等技術舉辦網上展覽，還原行政區劃檔案所記錄的歷史信息，將行政區域歷史沿革進行“生動”展示，讓行政區劃檔案真正“活起來”“亮起來”，使公眾更加深刻了解本地區行政區域變遷。

三、結語

行政區劃管理工作具有涉及面廣、參與單位多、歷時久等特點，如果沒有從前端明確規范，就不能系統、準確、完整地進行檔案材料的收集和管理，僅僅把請示、批復這一重要節點形成的文件材料作為檔案，對我們來說也是一種損失。所以制定可操作性強、規范性強的管理規定和工作流程，是全面推進行政區劃檔案工作高效有序進行的重要保障。