功能適當原則下政務處分與行政性處分的界分
——基于《政務處分法》第3條展開

王思遠,畢少斌

(南京審計大學 法學院,南京 211815)

引言

2020年6月20日通過的《中華人民共和國公職人員政務處分法》(以下簡稱《政務處分法》)是我國第一部全面系統地規范公職人員處分的法律。《政務處分法》明確了由監察機關給予違法的公職人員“政務處分”,由公職人員任免機關、單位給予違法的公職人員“處分”,從而確立了政務處分和行政性處分①鑒于公職人員任免機關、單位對公職人員的處分具有行政管理屬性,本文用“行政性處分”指代“公職人員任免機關、單位的處分”。并行的二元處分體制。②《政務處分法》第3條前兩款規定:“監察機關應當按照管理權限,加強對公職人員的監督,依法給予違法的公職人員政務處分。公職人員任免機關、單位應當按照管理權限,加強對公職人員的教育、管理、監督,依法給予違法的公職人員處分。”需要指出的是,監察機關的政務處分權限由《監察法》第11條第1款第3項中“對違法的公職人員作出政務處分決定”所創設。政務處分和行政性處分雙輪驅動固然有助于形成監督合力,但二者之間的界限劃分問題也不容忽視。《政務處分法》對政務處分和行政性處分的處分事由、處分對象等方面作出了一致性的規定,但對二者界限劃分的規定卻比較簡略——由監察機關和任免機關、單位分別按照“管理權限”③《政務處分法》第3條。,給予公職人員政務處分和行政性處分。依照體系解釋的方法,參照《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)第16條關于監察管轄的規定,此處的“管理權限”是指“干部管理權限”,即“中央和地方各級黨委管理干部的職權范圍和責任范圍”。④馬懷德:《監察法學》,人民出版社2019年版,第226頁。《政務處分法》以監察機關和任免機關、單位的干部管理權限厘定政務處分和行政性處分的邊界,體現了對“黨管干部”原則的貫徹,有助于加強黨對反腐敗工作的領導。但是,這一標準尚存在一些不夠完善之處。首先,在實踐中,各級黨委(黨組)根據中央確定的原則,擬定自己管理的干部職務名稱表,確定具體管理權限。⑤馬懷德:《監察法學》,人民出版社2019年版,第227頁。這就需要避免監察機關和公職人員任免機關、單位重復處分的情形出現。其次,單純地依據干部管理權限來確定政務處分和行政性處分的范圍不能完全適應實踐的需要,例如,對于干部管理權限與工作地點分離的情形,倘若由有管理權限的處分機關作出處分決定,無疑會減損處分的效率,因此,亟需對這一標準進行完善。學界亦針對該問題進行了探討,本文試圖證明,較之其他標準,以違法行為作為界分標準更為妥當,并從權力配置的角度對違法行為進行分類。通過探索政務處分權⑥本文中的“政務處分權”是指監察機關作出政務處分的決定權,“行政性處分權”是指公職人員任免機關、單位作出行政性處分的決定權。和行政性處分權優化配置的權力基礎,對二者的配置進行功能主義的闡釋,并以此為基準,提出政務處分權和行政性處分權區分的具體構想。

一、對已有界分標準的反思

可以將學界對政務處分與行政性處分的界分標準歸納為四種,分別是:處分先占標準、社會關系侵害標準、違法行為性質標準和公職人員法律責任標準。現對這四種標準作簡要評析。

處分先占標準以處分機關作出處分結果的先后為依據對政務處分和行政性處分進行界分,監察機關和行政機關誰先發現,誰就作出相應的處分。⑦任巧:《論對行政公務員的行政處分和政務處分雙軌機制之間的調適》,載《重慶社會科學》2019年第12期,第56-57頁。該標準實際上持對二者不加區分的態度,因而,更多的是一種技術上的處理,沒有從根本上解決政務處分和行政處分邊界不清的問題;社會關系侵害標準以公職人員違法行為所侵犯的社會關系的類型界分行政性處分和政務處分,前者針對侵害單位管理秩序的違法行為,后者針對侵害公共利益及法律秩序的違法行為。二者區分的關鍵是對違法行為所直接侵害的社會關系進行判定。①徐繼敏:《 監察委員會政務處分行為研究》,載《河南社會科學》2018年第10期,第68-74頁。由于單位管理秩序和法律秩序往往具有一致性,因此,難以據此判斷違法行為所直接侵害的社會關系;違法行為性質標準將違法行為分為職務違法行為和一般違法行為,分別劃歸政務處分和行政性處分的范圍。這兩類違法行為同時存在的,由監察機關作出政務處分。②郭文濤:《〈政務處分法〉雙軌懲戒制度之間的銜接適用》,載《法學》2020年第12期,147-158頁。朱福惠:《〈政務處分法〉上紀律處分雙軌制的形成機理與銜接適用》,載《河北法學》2021年第9期,第44-57頁。由于“職務違法”語義的模糊性很難將其與一般違法行為區分開來,因此,該標準不宜作為實踐指引;公職人員法律責任標準以憲法文本對公職人員可能承擔的法律責任的規定為標準對違法行為進行界分,指出以政務處分落實“權力責任制”,以行政性處分落實“工作責任制”。③屠凱:《公職人員雙軌懲戒制的憲法基礎》,載《法學家》2022年第1期,第15-27頁。該標準建立在政務處分的國家處分屬性與行政性處分的內部處分屬性基礎上,但事實上行政性處分不僅具備內部處分屬性,還具備國家處分屬性。

總體來看,除第一種界分標準以外,后三種均以公職人員的違法行為作為界分標準,后三種標準的差異在于對違法行為的分類依據不同。筆者亦贊同以公職人員的違法行為作為政務處分和行政性處分的界分標準。由于《監察法》和《政務處分法》將公職人員的違法行為作為處分機關處分的事由,并且《政務處分法》對違法行為作出了明確的規定,因此,以違法行為作為政務處分和行政性處分的界分標準更為清晰,能夠為實踐提供明確的指引。再者,對公職人員違法行為的審查更多的是一種事前審查和形式審查。如果采用處分種類等界分標準需要對公職人員的違法行為進行實質審查,不利于處分的高效作出,而且,難免有處分機關輕縱公職人員的情形出現。但是,后三種進路存在主觀化的缺憾,因而有必要對違法行為重新進行分類。

事實上,不管是政務處分還是行政性處分,都是公職人員承擔法律責任的一種方式。而責任的承擔源于對義務的違反。由于政務處分和行政性處分僅針對行使公權力的公職人員,較之于普通民眾,公職人員的特殊性體現在對特定義務的負擔。該義務可分為兩類:一類是公職人員基于履職行為產生的義務,也即“職務義務”,例如,服從義務、忠誠義務等;另一類是與職務無關的基于公職人員的身份產生的義務,也即“身份義務”,例如,行為端正義務。因此,公職人員的義務不僅限于職務義務,同時還負有一定的身份義務,這也正是《政務處分法》將“違法行為”而非“職務違法行為”作為政務處分和行政性處分事由的原因之一。基于此,同時也是出于保障公職人員權利的需要,可以將“違法行為”限縮解釋為公職人員違反基于履職行為或身份而產生的義務的行為。因此,通過公職人員義務的類型化對違法行為進行分類是一條可行的進路。

二、政務處分權和行政性處分權優化配置的權力基礎

鑒于政務處分與行政性處分的界分實際上是政務處分權和行政性處分權的權限劃分問題,因此,對公職人員違法行為的分類應當回歸到政務處分權和行政性處分權的配置上來。但由于對政務處分權和行政性處分權性質的認識直接影響到二者的權限配置,因此,明晰兩者的屬性定位是探究二者權限配置的前提。

(一)政務處分權的屬性定位

學界在政務處分權和行政性處分權的性質問題上存在爭議,已有論者主要從處分機關與公職人員的法律關系出發,依據任免機關、單位與公職人員之間的隸屬關系指出,行政性處分權是一種內部處分權,依據監察機關和公職人員之間的外部監督關系指出,政務處分權是一種外部處分權。①陳輝:《〈政務處分法〉雙軌懲戒體制下處分機關之間的關系定位》,載《甘肅政法大學學報》2021年第3期,第118-128頁。

事實上,對政務處分性質的認識有待進一步深化。首先,監察體制改革使得監察機關成為獨立于行政機關、司法機關的國家機關,監察權由此成為一項國家性的權力。政務處分權限作為監察權的重要權能之一,也因而具備了國家處分的屬性。正是在這個意義上,對公職人員的處分不再僅僅是公職人員任免機關、單位的內部事務,更是國家的一項重要任務。再者,從政務處分的對象上來看,《監察法》與《政務處分法》的出臺使得政務處分覆蓋黨和國家機構內部所有行使公權力的公職人員,而不再僅僅局限于行政系統內部的公職人員,同樣使政務處分獲得了國家處分的屬性。

(二)行政性處分權的屬性定位

學界對行政性處分權的性質爭議較大,大部分學者認為,它是一種內部處分權,并且是公職人員任免機關、單位原本就享有的權力。②陳輝:《〈政務處分法〉雙軌懲戒體制下處分機關之間的關系定位》,載《甘肅政法大學學報》2021年第3期,第118-128頁。另有論者指出,行政性處分權是由《政務處分法》賦予的,是一種國家公權力。③杜昕怡、肖澤晟:《任免機關、單位處分的法律規制研究——基于雙軌懲戒體制的語境》,載《湖湘論壇》2021年第4期,第85-96頁; 陳三坤:《正確使用政務處分和處分》, 載《中國紀檢監察》2020年第13期,第17-18頁。本文認為,這兩種觀點均失之偏頗,行政性處分權兼具內部處分和國家處分雙重屬性,具體理由如下:

首先,行政性處分權具備內部處分的屬性。出于維持管理秩序的需要,任免機關、單位享有對公職人員處分的權限。④例如,《憲法》第107規定“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限”,“發布決定和命令,任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員”。同時,《政務處分法》出臺前的《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)等法律中也有對任免機關、單位處分權限的規定,由此可知,行政性處分權是任免機關、單位原本就享有的權力。由于行政性處分權是任免機關、單位實現內部管理的手段,僅作用于內部的公職人員,因而,行政性處分權具有內部處分的屬性。

其次,行政性處分權也具備國家處分的屬性。任免機關、單位作出的處分能否被稱為“政務處分”,是《政務處分法》制定過程中的一個重要爭議點。2019年10月8日公布的《中華人民共和國公職人員政務處分法(草案)》(以下簡稱《草案》)第2條規定:“公職人員有違法行為,需要給予政務處分的,由處分決定機關、單位依照本法給予政務處分”,而“處分決定機關、單位包括任免機關、單位和監察機關”。有論者據此指出,《政務處分法》將政務處分權同樣配置給了任免機關、單位。⑤陳輝:《〈政務處分法〉雙軌懲戒體制下處分機關之間的關系定位》,載《甘肅政法大學學報》2021年第3期,第118-128頁。雖然最終出臺的法律未沿用該《草案》第2條的表述,但是《政務處分法》對行政性處分的影響不可小覷。①關于未將公職人員任免機關、單位的行政性處分同樣稱為“政務處分”的原因,多數學者認為,這是出于立法技術上的考量,也即為了和《公務員法》《行政機關公務員處分條例》等規范保持一致,筆者亦贊同此種觀點。

《政務處分法》第2條規定了行政性處分的作出適用此法的有關規定。②《政務處分法》第2條第3款中規定:“本法第二章、第三章適用于公職人員任免機關、單位對違法公職人員給予處分。”雖然行政性處分在程序上不適用《政務處分法》的有關規定,但是行政性處分是一種實體行為而非程序行為。這種處理方式使得行政性處分權得以重塑,表現在以下四個方面:第一,在處分依據上,行政性處分權的行使要受到《政務處分法》這一國家法律的調整。公職人員為此承擔的不僅是一種紀律責任,更是一項法律責任。第二,在處分效力上,針對公職人員的同一違法行為,監察機關和任免機關、單位不能重復作出處分決定。由此可知,行政性處分權與作為國家處分的政務處分權的效力等同。第三,在處分機關上,行政性處分權的主體是任免機關、單位,其中“任免機關”主要是指各國家機關,“單位”主要是指法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織、單位等。不管是任免機關還是單位,其中公職人員的任免權都屬于國家機關,而不屬于個人或社會組織,也即任免權是一項國家權力。因此,作為任免權的自然延伸,行政性處分權也就當然具備了國家權力的屬性。第四,從處分對象來看,行政性處分的對象僅限于公職人員。也就是說,對于公職人員以外的其他人員的處分不適用《政務處分法》的規定。究其原因,是因為公職人員通過行使公權力的行為推動著國家機器的運轉,其能否秉公用權決定著國家機關是否能夠有效運轉。任免機關、單位作出行政性處分不僅是維護其自身的利益,更是代表國家對公權力的行使狀況進行監督,因而體現了國家處分屬性。

三、政務處分權和行政性處分權配置的功能主義闡釋

在明確了政務處分權和行政性處分權均具備國家處分屬性的基礎上,還應對政務處分權和行政性處分權配置的規則進行探索。

(一)功能適當原則的引入

相較于傳統的形式主義分權進路,戰后德國理論與實務界在對傳統分權學說進行反思修正的基礎上形成了權力配置的功能適當原則。

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出:“構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系。”有學者對包含民主集中制原則在內的憲法文本進行解讀,得出了功能適當原則內含于我國憲法之中的結論。③張翔:《我國國家權力配置原則的功能主義解釋》,載《中外法學》2018年第2期,第281-303頁;朱應平:《追求行政權能配置最優化的三十年》,載《華東政法大學學報》2008年第5期,第117-125頁。同時,《監察法》第2條“構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制”的表述也蘊含了功能適當原則。該原則強調權力配置的科學性和適當性,能夠為國家機關權限劃分提供一套具體的、較為客觀的判斷標準,因而有很高的適用價值。

(二)權力的核心領域不可僭越

功能適當原則中的權力分配不僅限于一般性的權力分配,例如,行政權與立法權之間的權限分配,也可以是各個具體權力的分配。政務處分權和行政性處分權有各自的核心領域,如果其中一種權力的核心領域被僭越,就會出現兩種權力的沖突。因此,需要明確各自的核心領域來防止不同權力之間的沖突。

政務處分權的核心領域是對公職人員違反廉潔義務行為的處分。由于公權力的公共利益指向,公職人員的腐敗問題會對公共利益造成損害,為此,公職人員負有維護職務行為廉潔性的義務。鑒于以往反腐敗工作中存在力量分散、缺乏獨立性等問題,監察體制改革整合了反腐敗資源,設立了監察機關開展反腐敗工作。①江利紅:《行政監察職能在監察體制改革中的整合》,載《法學》2018年第3期,第80-89頁。《監察法》第1條亦表明了“深入開展反腐敗工作”的立法目的。因此,監察機關對公職人員違反廉潔義務行為的處分應具備獨立處分權限。

行政性處分權的核心領域是對公職人員違反專業規范要求行為的處分。《政務處分法》對公職人員違法行為的規定均為實踐中的多發情形,具有一般性和普遍性。鑒于任免機關、單位的功能各異,公職人員在具體行使公權力的過程中要遵循專業性職業規范,例如,行政公務員要依法實施行政許可、行政處罰,法官不得隱瞞和偽造證據等。②《行政機關公務員處分條例》第21條及《中華人民共和國法官法》第46條第2款。由于這些專業性規范具備特殊性和較強的專業性,更宜由公職人員任免機關、單位進行設定。③《政務處分法》第65條規定:“國務院及其相關主管部門根據本法的原則和精神,結合事業單位、國有企業等的實際情況,對事業單位、國有企業等的違法的公職人員處分事宜作出具體規定。”同時,對于公職人員違反專業規范要求行為的處分也應由其任免機關、單位作出,因為該處分是任免機關、單位實現內部管理的重要手段,體現了內部處分屬性。倘若將任免機關、單位基于此作出的人事評價納入政務處分權的范圍,會造成對公職人員任免機關、單位事權的過度約束。

(三)合乎處分機關結構的權力配置

政務處分權和行政性處分權在權力主體上的差異決定了其功能優勢的不同。根據功能適當原則,對監察機關和任免機關、單位在組織構造等方面的特點進行考察,分析兩類處分的功能優勢,以實現外部秩序中功能與機關的適配。

第一,從組織結構上考察處分機關的功能優勢。就監察機關而言,監察機關在外部關系上區別于其他國家機關,在內部構成上,上下級之間實行垂直領導。同時,紀委監委合署辦公增強了政務處分的權威性和威懾力。因此,監察機關在組織結構上呈現出獨立性和權威性的特征。該特征一方面有助于監察機關排除地方保護主義干擾,易于查處貪污腐敗問題;另一方面使得監察機關能夠從外部、橫向的角度對公職人員形成有力的制約,有助于破解任免機關、單位同體監督的困境。

第二,從工作方式上考察處分機關的功能優勢。任免機關、單位一般都實行日常監督制,因此,便于對公職人員進行全方位、持續性、動態性的監督,相比監察機關更能夠了解公職人員的行為是否符合工作要求。④《公務員法》第57條第1款規定:“機關應當對公務員的思想政治、履行職責、作風表現、遵紀守法等情況進行監督,開展勤政廉政教育,建立日常管理監督制度。”監察機關對公職人員工作的參與度有限,距公職人員日常履職行為較遠。派駐制度的設立雖然在形式上解決了監察人員與監察對象空間不匹配問題,但是,由于監察機關人力有限以及受監察對象所在機關單位某種排外心理及消極配合等因素影響,監察機關很難做到持續性、精確性地主動監督。因此,政務處分的范圍不宜過大,應當突出重點,聚焦于特定事由及特定人員。

第三,從運行程序上考察處分機關的功能優勢。處分決定的作出依賴于前端的立案、調查等程序。首先,在立案環節,據學者統計,監察機關從線索獲取到決定立案總共要經歷7次審批程序。①葉青、程衍:《關于獨立監察的若干問題思考》,載《法學論壇》2019年第1期,第16-24頁。如此繁復的審批程序對于情節輕微的違法案件來說成本過高,易造成監察資源的浪費。其次,監察機關在調查過程中不區分職務違法和職務犯罪適用統一的程序,雖然整合了反腐敗力量,但由于職務犯罪在程序上的要求更為嚴格,這將會導致政務處分要求的不當提高,減損政務處分的效率。最后,監察機關的調查手段具有多樣性和強制性,這是任免機關、單位所不具備的。綜上可知,監察程序體現了嚴謹、嚴厲和高成本的特點,因此,監察機關的功能優勢在于對嚴重違法的公職人員進行處分,對于情節輕微的違法行為由任免機關、單位作出更符合功能適當原則。

第四,從處分人員的角度考察處分機關的功能優勢。首先,從處分人員的專業性來看,監察人員的法律素養高,在法律法規的適用上具有專業優勢。②《監察官法》第12條第4款規定了擔任監察官的條件之一:“熟悉法律、法規、政策,具有履行監督、調查、處置等職責的專業知識和能力。”但是,針對一些專業性強的職務行為,監察機關并不具備相關的專業人員,因此,由任免機關、單位進行判定更能夠擔保決定的正確性。其次,在數量比例上監察人員明顯少于任免機關、單位中負責處分的人員。因此,政務處分宜準確厘定適用范圍。最后,監察人員的選用突出政審標準,在公職人員政治責任的審查上較于任免機關、單位更具優勢。③《監察官法》第12條第3款規定,擔任監察官應當“具有良好的政治素質、道德品行和廉潔作風。”第14條規定:“監察官的選用,堅持德才兼備、以德為先,堅持五湖四海、任人唯賢,堅持事業為上、公道正派,突出政治標準,注重工作實績。”

四、政務處分權和行政性處分權區分的具體構想

依據功能適當原則,結合《公務員法》等法律對公職人員義務的規定,可以將公職人員的違法行為分為公職人員違反廉潔義務、服從義務、忠誠義務、專業規范要求以及形象要求五類。從違法行為自身的特點出發,結合政務處分權和行政性處分權各自的核心領域及處分機關的功能優勢,尋求違法行為與處分機關的適配。

(一)專屬于政務處分權的違法行為

1.公職人員違反廉潔義務的違法行為

公職人員的廉潔義務規定在《公務員法》《中華人民共和國法官法》等規范中,其基本內容是公職人員不得貪污、受賄等,不得利用職務之便謀取私利,不得違反財經紀律等,其目的在于維護職務行為的廉潔性和不可收買性。④葉必豐:《論公務員的廉潔義務》,載《東方法學》2018年第1期,第44-52頁。《政務處分法》第33條至36條即是對于公職人員違反廉潔義務行為的規定。如前所述,監察體制改革的目標以及《監察法》的立法目的決定了對公職人員違反廉潔義務行為的處分構成了政務處分權的重心,因此,對公職人員違反廉潔義務的處分應專屬于政務處分權的范圍。此外,從處分機關結構上考察,在該問題上監察機關較于任免機關、單位也更具功能優勢。首先,對公職人員廉潔問題的查處依賴于處分機關的獨立性和權威性,監察機關職能與廉潔效能實現的要求相契合。其次,公職人員貪污腐敗行為所具備的無被害人、嫌疑人等特征對處分機關的調查手段配置提出了較高的要求。①劉忠:《讀解雙規:偵查技術視域內的反貪非正式程序》,載《中外法學》2014年第1期,第209-233頁。而《監察法》賦予了監察機關對訊問等十幾種調查措施的使用權,這些強有力的調查手段有助于查實貪污腐敗問題。最后,監察機關中有相當一部分人員是司法機關轉隸而來,因此,監察人員法律素養高、具備相關的專業技能,更有益于保障處分決定的正確性。

2.公職人員違反忠誠義務的違法行為

公職人員的忠誠義務是基于公職人員與國家之間的職務關系或身份關系產生的,其內容是公職人員在行使公權力時要捍衛國家的榮譽和尊嚴,最大限度地實施有利于國家的行為。該義務對應《政務處分法》中的第28條、第31條、第38條以及第39條中“泄露國家秘密”等的規定。由于忠誠義務的設立目的在于維護國家的利益,審查的重點是公職人員的政治素養,因此,監察機關較之任免機關、單位更具功能優勢。首先,在功能維度上,監察機關作為國家監督機關,代表國家對公職人員行使公權力的行為進行監督,維護國家利益及治理秩序是其最為重要的任務。而任免機關、單位作出行政性處分的主要功能在于維持其內部的工作秩序,雖然該處分最終是為維護國家的利益,但作用方式更多是間接的。其次,從處分人員來看,考慮到紀委監委合署辦公的實際以及《監察官法》對監察官政治素養的要求,監察機關在對公職人員違反忠誠義務行為的處分上更具政治優勢。

(二)專屬于行政性處分權的違法行為

1.公職人員違反專業規范要求的違法行為

對公職人員是否按照專業規范要求履職的考核和判斷是公職人員任免機關、單位實現自主管理和充分履職的重要手段。《政務處分法》第39條中的“不履行或不正確履行職責,玩忽職守,貽誤工作的”即是對該類行為的規定。如前所述,對公職人員不符合專業規范要求行為的處分構成了行政性處分權的核心領域。此外,任免機關、單位一般實行工作考核制度②例如,《公務員法》第35條規定要對公務員的德、能、勤、績、廉進行考核,重點考核政治素質和工作實績。第36條規定:“公務員的考核分為平時考核、專項考核和定期考核等方式。定期考核以平時考核、專項考核為基礎。”第39條規定了將定期考核的結果作為調整公務員職位、職務、職級、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據。,依托對公職人員履職行為的專項考核等方式,任免機關、單位比監察人員更能夠了解公職人員是否符合履職程序的要求,因而,有助于保證處分決定的正確性。況且,對公職人員的履職行為作出準確的判斷并非監察人員的專業優勢所在。再者,這種區分的方式還有助于紓解政務處分適用的一般性與行政性處分適用的特殊性之間的張力。以對法官的處分為例,2021年12月最高人民法院印發了《法官懲戒工作程序規定(試行)》的通知,其中規定了由法官懲戒委員會對法官是否違反審判職責進行審查,這既體現了監察機關對法院專業判斷的尊重,同時也裨益于合理利用監察資源。

2.公職人員違反服從義務的違法行為

公職人員的服從義務是指公職人員應當服從和執行其任免機關、單位依法作出的決定、命令。《政務處分法》第29條和第30條即是對公職人員服從義務的規定。為了維持任免機關、單位的工作秩序,確保政令暢通,對公職人員違反服從義務行為的處分應當是高效的。同時,考慮到我國公職人員數量龐大、公共事務復雜多樣,由任免機關、單位主導違反服從義務的懲戒更為適宜。一方面,任免機關、單位層層隸屬的體系能夠快速地對公職人員違背決定、命令等的行為進行查處,及時防止損失的擴大;另一方面,任免機關、單位作出行政性處分的審批程序少,更為簡約和靈活。而監察機關人力的有限性使得其難以對公職人員進行全過程、動態性的具體監督,因此,不利于及時發現公職人員違反服從義務的行為。

(三)兩類處分機關均可作出處分的違法行為

對于公職人員違反形象要求的違法行為,監察機關和任免機關、單位均可作出處分。公職人員負有維持形象要求的義務,公職人員作為公權力的行使者,代表著國家的形象,因此,公職人員應當恪守一定的行為準則、愛惜名譽。公職人員維持形象要求的義務體現在《政務處分法》第40條的規定中。與公職人員的其他義務不同,公職人員不僅應在工作時間、工作地點保持良好的形象,在日常生活中也同樣負有維持良好形象的義務。在對違反該義務的處分上,由于任免機關、單位能夠在日常工作中發現公職人員違反形象要求的行為,監察機關也能夠通過接收舉報線索等方式了解到公職人員的不端行為,因此,兩類處分機關各具功能優勢。同時,為了樹立公職人員的良好形象,應當及時對公職人員違反形象要求的行為進行處分,因此,宜遵循“先發現原則”,也即監察機關和任免機關、單位誰先發現誰就進行處分。為了避免重復處分情形的出現,應當建立健全兩類處分機關間的信息共享機制,減少信息不對稱的情形。

在實踐中,由于公職人員可能同時存在兩種或兩種以上的違法行為,因此,有必要在上述分析的基礎上明確違法行為競合的處理規則。首先,對于公職人員違反廉潔義務的行為應作出政務處分,對于公職人員違反專業規范的行為應作出行政性處分。其次,如果公職人員同時存在上述兩種違法行為,則應視情節輕重選擇處分機關,如果公職人員違反廉潔義務的情節嚴重,則應由監察機關作出政務處分,倘若公職人員還同時嚴重違反專業規范,則應由任免機關、單位作出專業判斷之后轉交監察機關進行政務處分,因為任免機關、單位不具備查處貪污腐敗等行為的人力和物力配備。最后,對于公職人員違反廉潔義務和專業規范要求以外的違法行為,應當在尊重處分機關功能優勢的基礎上,結合公職人員違法行為的情節輕重選擇相應的處分機關。

結語

監察體制改革的出發點是有效整合監察資源,提高監察的實效性,但因不同權力之間的交叉而導致的不協調是值得我們關注的問題。①江利紅:《行政監察職能在監察體制改革中的整合》,載《法學》2018年第3期,第80-89頁。《政務處分法》所確立的二元處分體制存在政務處分權與行政性處分權界限不清晰的問題,僅僅依據兩類處分機關的干部管理權限對二者進行劃分不足以為實踐提供規范性的指引。應從功能適當原則切入,以公職人員的違法行為為標準,通過公職人員義務的分類對違法行為加以類型化,進而廓清政務處分和行政性處分的邊界。尚需指出的是,對政務處分權和行政性處分權的優化是一個動態的過程,因此,宜結合特定時空下兩類處分機關的特點,合理地調整二者的界限范圍。