我國山地戶外運動產業的財政保障、現狀問題及政策建議

張 青 朱亞成

（1.楊凌職業技術學院體育教學部，陜西 楊凌 712100；2.湖北休閑體育發展研究中心，湖北 武漢 430062；3.西藏民族大學體育學院，陜西 咸陽 712082）

2016年11月國家體育總局等8 部門[1]聯合印發《山地戶外運動產業發展規劃》（以下簡稱《規劃》），在《規劃》中明確提出“到2020年，山地戶外運動產業總規模達到4000 億元”。并提出完善政策體系作為保障措施，并對完善政策體系作出了詳細闡述，切實落實國家支持體育產業發展的現行規劃布局、稅費、價格、土地等政策，推廣運用政府和社會資本合作模式（PPP）。要想實現《規劃》文件中4000 億元的總產值，財政必然是最為關鍵的因素之一。財政是一個國家實施各項管理的前提和主要支撐，不管是對政策還是資金都有著顯著的導向作用，可以充分刺激戶外運動產業的飛速發展。經過大量研究發現，各個產業的發展都離不開財政政策的保障，且這種保障主要體現在刺激產業發展、加快產業科學技術的創新速度以及促進轉型升級這兩方面[2-4]。有鑒于此，本研究重點對我國當前山地戶外運動產業的財政保障、現狀問題及政策建議進行深入研究。

1 現階段我國山地戶外運動產業的財政保障

1.1 提供財政支持、減免稅收費用

山地戶外運動產業作為體育休閑產業的一種，其目的是促進我國民眾生理和心理的健康發展，為我國民眾謀求更多福利。現階段，各地區政府都對山地戶外運動具有的公益性產業屬性有著非常清晰的認知，并在結合地區實際發展的基礎上制定了科學、合理的稅收優惠政策，從財政角度為山地戶外運動的發展提供一定的經濟保障。此外，政府相關部門也在逐漸提高休閑運動經費在民眾收入中的占比，這也恰恰是政府財政投入導向性作用的體現。針對一些難度較低的戶外運動休閑設施的建立和維護，政府也積極給予一定比例的財政優惠，也會適當地結合情況提供資金支持，以此來鼓勵那些有一定實力的戶外運動產業公司獲得更好的發展。

目前我國很多山地戶外運動企業的重要難題就是承擔的稅務費用太重，導致其沒有較大的利潤空間[5,6]。因此，我國稅務部門專門制定了多種優惠方案，比如減免企業稅收、返還其國有資產占用費等等，通過這種方式使山地戶外運動產業的利潤空間得到擴張，使其有進一步發展的余地。此外，為了促進民眾對戶外運動有更進一步的了解，國家還設立了部分公益性的運動組織，針對這些組織，相關部門則采取了免去其營業稅的繳納，調低其所得稅稅率等優惠政策。對于一些由企業、機構、個人自發提供的山地戶外運動休閑設施建設，政府也給予了一定的資金贊助，從各個角度促進山地戶外運動產業的發展。

1.2 提供融資支持

山地戶外運動產業發展最為關鍵的問題就是資金缺乏，融資的渠道也十分有限，導致很多經營山地戶外運動產品的企業陷入了資金鏈中斷的困境中，也因此影響到了山地戶外運動產業的蓬勃發展。針對這些問題，我國政府相關部門為了推動山地戶外運動產業的發展，一直在努力為企業和戶外運動組織提供融資支持，采取各種融資優惠政策、拓寬融資渠道等措施來營造一個相對自由的資金環境。具體來說，可以從以下幾個角度著手進行：其一，從國家層面來說，國家發改委以及金融機構要逐漸擯棄以往的傳統思想，把休閑戶外運動也作為重要的產業部門并給予高度關注，使戶外運動休閑產業也享受到貸款優惠的政策，解決他們的資金問題。同時針對這些產業公司實行低息貸款優惠，或者采取財政貼息的措施，給那些山地戶外運動中較為熱門的產業和運動項目建設提供更多支持。其二，從社會層面來說，把民眾資金的準入門檻調得低一點，使山地戶外運動產業的收益率得到只能顯著提升，從而募集到更多來自社會各界的資金來源。其三，在山地戶外運動產業中適當引入風險資本，通過政府政權金融監管部門的大力扶持和有力監管，批準一些優秀的企業上市獲得融資[7,8]。

1.3 土地、國有資產使用優惠

山地戶外運動的舉行非常依賴各種自然資源，而運動產業的發展離不開土地資源。在過去幾十年內，我國針對山地戶外運動產業公司或者俱樂部采取的是行政劃撥的方式，這一方式可以在很大程度上保護土地資源不被濫用。但經濟在快速發展，相關體制也得到了優化，這種方式已經不適用于現代社會。政府以及各界人士都要轉變思想，開闊視野，用現代化的理念去處理問題。政府部門應當先處理有公益性質的戶外運動產業土地問題，并大力鼓勵其發展，給予其適當的優惠；對本身有著豐富土地資源的公司，可以鼓勵、提倡他們以入股的方式來進行土地投入；土地管理部門要結合山地戶外運動的特性，有目的地采取相應的審批政策，降低各種條條框框的標準。

2 現階段財政支持山地戶外運動產業的各種問題

盡管我國相關財政部門采取了很多措施來扶持休閑體育產業中山地戶外運動的發展，且取得了相應的成績，但也要認識到目前依然存在著很多不足之處，需要持續改善才能使山地戶外運動以及休閑產業得到進一步發展。概括地說，目前我國針對山地戶外運動的財政保障存在以下問題。

2.1 公共財政資金投入有限，企業融資較難

隨著我國經濟的飛速發展，財政收入的規模也在逐漸增大，用于休閑體育的資金投入也在逐年遞增，但觀察相關數據可以發現，休閑運動的整體投入資金依然有限，增長幅度也相對緩慢。2019年，我國公共財政針對文化旅游體育的支出只有4033億元，相比教育、科學技術的支出，這個比例是非常低的。體育產業和其他產業有所不同，其資金來源盡管也有一些私人企業、外國資本，但總的來說要靠國家財政的補貼，但在這方面，國家目前提供的支持有限，山地戶外運動作為體育休閑產業的分支，所能得到的財政資金自然也更加有限。

2.2 相關財政政策不夠完善

由于很多地區的政府部門對休閑運動產業、山地戶外運動產業發展的重要性缺乏正確的認知，導致他們在確定相關扶持政策時也幾乎不把休閑運動產業納入考量范圍。針對休閑體育的政策非常少，而其他諸如現代服務業、文化產業等則有著各種優惠扶持政策[9,10]。已經投入的財政資金更多的是為了保障休閑體育運動事業的發展，而對休閑體育運動產業的發展狀況則并不關注。在江蘇省等部分城市，政府部門較為重視體育產業的發展，但扶持的模式卻依然是以往的“點對點”模式，沒有根據實際的發展情況進行創新，導致這一模式和市場的需求不一致，無法滿足政府部門財政改革的需求，更無法滿足休閑運動產業中山地戶外運動產業發展的需求。

2.3 體育彩票的融資功能未得到充分利用

我國的體育彩票金本意是為了取之于社會、用之于體育并最終為廣大人民群眾服務，它是目前我國的體育休閑運動產業進一步發展的主要資金來源，不僅可以用來培養優秀的體育運動人才，還可以在政府舉辦各種休閑體育活動、山地戶外運動比賽時發揮作用，同時也可為建立各種公益運動設施提供資金輔助。但實際上，我國目前針對體育彩票的管理有限，彩票發行的管理更是十分松散。此外，彩票獲得的資金在使用時并不合理，更加注重一些傳統產業的發展，針對休閑運動和山地戶外運動的使用較少；彩票資金的返獎比例設置的較低，發行的成本過高等問題都需要引起相關部門的高度重視。

2.4 相關稅收政策沒有創新

2014年10月國務院出臺的46 號文件《意見》中，為了促進體育運動產業的進一步發展，提供了很多稅收優惠的政策，內容涵蓋了營業稅、營業所得稅、房產稅等多個方面，看起來似乎為體育運動產業提供了更多選擇，但仔細研究后就可以發現，這些政策僅僅是將之前已有的優惠進行了匯總整理，并沒有新的優惠內容。

3 促進我國山地戶外運動產業發展的財政政策建議

3.1 明確財政支持范圍，建立激勵導向機制

山地戶外運動產業作為休閑運動產業的分支，其發展歸根到底都是市場經濟主體的自發性行為，因此應當始終把市場主導放在首位，把政府的財政支持作為輔助，使得市場對資源配置的主要作用得以充分發揮。財政支持的投入是必不可少的，它是政府部門應當承擔的職責，但也不可過分包攬，干擾市場的運行。在提供支持時，要先對山地戶外運動產業發展過程中牽涉的項目內容進行劃分，明確哪些內容是市場經濟主體運作的內容，哪些是需要政府獨立完成的，哪些是需要雙方共同參與的。在明確了政府的相應職責后，再思索選取何種方式或機制能夠事半功倍，把財政資金真正地花在刀刃上。相關財政部門要努力創建可以促進山地戶外運動產業發展的平臺以及激勵導向機制，為山地戶外運動產業的發展提供良好的氛圍。在建立激勵機制時可以學習西方國家的優秀經驗，根據企業生產出來的產品、服務的特性來進行職責的劃分。舉例來說，在公共場所建立的休閑運動健身器材和設施宜由政府財政買單，并在后續的使用過程中做好維護和維修工作；而私人的或者混合型的產品、服務則由市場或者個人提供，財政部門可以適當提供資助和鼓勵。

3.2 增加財政投入，改進財政支持模式

政府部門應當根據每年的財政收入情況來調整對山地戶外運動產業的財政投入力度。我國近幾年來的經濟得到了進一步發展，針對休閑運動、山地戶外運動的支出也應當適當增加，保證在現有的投入資金基礎上，劃撥相應的財政資金用于支持運動產業的發展，并盡量使每年投入在山地戶外運動產業上的資金增幅超過公共財政的收入和支出增幅。此外，對于財政資金的支持模式也要做出相應的改進，不再采取以往的“點對點”模式，嘗試使用“撥改保”“撥改投”的間接支持模式，從而使財政資金收獲更高的效益，提高資金的使用率。“撥改保”指的是政府把財政資金交給專業性較強的擔保公司為其管理，擔保公司是為受托方，需要提供相應倍數的放大配套資金來作為擔保。擔保公司也應再向銀行申請有關休閑戶外運動項目的貸款擔保。借助這種模式能夠最大程度地利用財政資金的杠桿效應，使得擔保規模變大，中小企業的擔保額度也能得到提升，進而解決這些企業對資金的需求。而“撥改投”指的是把財政資金交給創業投資基金公司打理，由基金公司面向社會募集資金并建立基金，在休閑戶外運動市場上選擇合適的產業項目，和財政資金一起承擔風險、實現利益共享。根據投資的盈利或虧損狀態，財政按照相應的比例承擔損失或者參與利潤分紅。等到選擇的山地戶外運動項目發展成熟后，財政資金就可以在合適的時機退出。

3.3 充分利用現有體育資源，滿足民眾需求

財政部門應當調查民眾對山地戶外運動設施的需求，利用財政資金來配備相應的公共設施，在配備時要進行科學計算，避免資源的浪費。此外，財政部門也要充分利用體育部門、學校等休閑運動的資源，尤其是學校內部的體育資源。我國很多院校的體育運動設施、器材都是國家財政部門撥出的經費，這些質量上乘、種類齊全的運動設施、器材通常都僅供學校內部的教師和學生使用，利用率是非常低的，其具有的運動價值也未能充分發揮出來。為了充分緩解廣大民眾的健身需求以及運動設施、場所不足的矛盾，在逐漸提高財政資金投入比例的同時，也要充分利用學校內部的運動設施和器材。各個學校可以結合實際情況選擇固定時間向社會開放，使社會各界人士也能夠免費享用這些運動場地和器材，使他們的使用率大大提高，也可以節省財政資金，不再投入大量人力、財力去建設新的運動場地和器材。此外，各個學校把運動場地和設施對外開放，勢必會增加支出，比如固定開放時管理人員的薪資、對運動場地以及設施器材的維修和保養、群體參加體育運動時的責任險費用等，財政部門可以給予一定的補助，緩解學校因此帶來的支出壓力。

3.4 支持企業創建品牌，打造有特色的運動商標

我國的山地戶外運動產業想要得到進一步發展，甚至走出國門、走向世界，就要有自己的運動品牌。但我國現階段只是各種休閑戶外運動產品的生產大國，在相關的體育品牌建設上卻鮮有建樹。據統計，世界排名前十的運動品牌中，美國、英國、意大利分別有3 個、2 個和2 個，但我國卻一個都沒有。聞名世界的阿迪達斯、耐克都在我國有數量眾多的加工廠，工廠工人都是廉價的勞動力，為這些品牌做加工，在整個運動產業鏈中處于最底層。在以后的發展中，應當重視休閑戶外運動的品牌建設，由財政部門設立專項資金來資助那些品牌企業以及那些得到國家嘉獎的運動產品企業。另外，針對這些企業開發產品或者推廣產品產生的費用單獨列項，在繳稅時予以扣除，為這些企業承擔一定的風險，借助這種方式鼓勵他們積極創建運動品牌，打造出有著中國特色的體育運動商標，使休閑運動產業做大、做強。

3.5 加強山地戶外運動專業人才的培養

任何產業想要快速發展都需要優秀人才的大力支持，山地戶外運動產業也不例外。唯有真正掌握山地戶外運動產業的客觀發展規律，掌握戶外運動企業經營管理的方法，充分發揮這些人才對產業的帶動作用，才能不斷促進產業向前發展。目前，我國有關山地戶外運動的專業人才有限，能夠精通管理、經濟、戶外運動專業知識且熟知相關法律制度的綜合型人才更是少之又少，這在很大程度上限制了我國山地戶外運動產業的快速發展。因此，重視山地戶外運動運營、管理人才的培養工作刻不容緩。國家相關部門以及各地區政府部門應當大力支持高校設立和山地戶外運動產業有關的課程，設立諸如體育產業運動、產業研究等專業，在高校內部培養符合產業發展要求的高質量人才。此外，針對從事這一行業工作的人員也可以進行定期或者不定期培訓，提高他們的專業知識水平，采用多種方法來提高山地戶外運動產業的優秀人才，并把相關費用列入到財政預算的范圍內。國家體育部門、人力資源和社會保障部門要經常關注山地戶外運動產業經營者的情況，并定期組織他們進行行業知識的培訓，給予適當的指導，并從中選取一些優秀人才和其他國家進行深度交流、合作，吸取他們山地戶外運動產業的管理經驗，并成立相應的山地戶外運動人才中介組織，為我國山地戶外運動發展不斷注入新鮮血液，增強自身的抗風險能力。國家財政部門可采用以下方式來提供支持：一是政府部門出資購買服務，面向社會公開招標培訓；二是對那些積極參與培訓的機構、人員相應的資金補貼；三是對于山地戶外運動中的優秀人才也給予適當經濟補貼，比如辦公場所的租金減免、安家的費用補助等，通過這種方式來吸引與人才的注意力，促使更多人從事山地戶外運動工作，推動產業的進一步發展。

3.6 加大山地戶外運動產業集群的扶持力度

目前我國的山地戶外運動產業多是散戶經營，規模較大的產業機構寥寥無幾，小規模的經營者多是各自為政，未能形成一個有機的生產網絡。這就需要加大力度發展山地戶外運動產業集群，把同一區域內有聯系、有影響的經營者組織起來，使他們的資源獲取更加便捷、迅速，相關的基礎設施、勞動服務、人力等資源都能及時共享，形成區域內高效的山地戶外運動發展平臺[11,12]。山地戶外運動產業本身有著很大的發展潛力，且和許多行業的發展有著密切的聯系，諸如電子商務、旅游業、通訊業、會展業、互聯網行業都和其有著互為影響、互為促進的關系，能夠在發展過程中不斷豐富山地戶外運動產業的內涵，使其產業結構得到進一步提升，有更加旺盛的生命力，以促進產業的蓬勃發展。山地戶外運動產業的強勢發展離不開其它產業的互相融合，在保證市場自主發揮的前提下，要重視山地戶外運動產業集聚區的培育，把與山地戶外運動產業有關的優勢資源都吸引過來，使產業集聚區的水平不斷提高，更有優勢，促進企業集聚區以及服務業集聚區的共同發展，共同進步。另外，針對其他重要的服務產品要重視，有關會計、擔保、金融、法律等方面的服務要選擇性價比較高的，在保證質量的同時使企業的商務、交易成本降到最低。

3.7 完善體育彩票的管理模式，有效利用彩票收入

首先，我國的體育彩票管理模式需要進一步改進和創新。針對彩票發行收入的財政管理要加強，并將其歸納到政府性基金的范圍內；加大對體育彩票的公益金收入、支出的監管力度，在每年初始制定合理、科學的年度預算計劃，并將詳細的項目羅列出來，做到專項資金專門使用，保證彩票收入用到休閑體育事業中，使體育事業的各個分支產業都有一定的資金保障，也使山地戶外運動的發展有資金支持；彩票收入不能用在平衡其他政府性的資金預算上，也不能違反國家的相關法律規定，不能用來發放福利或者獎金等；每隔一段時間就要面向全社會公開體育彩票收入的使用明細，做到資金使用公正、透明，加大社會公信力。其次，將山地戶外運動產業的事權進行科學劃分，明確中央和地方政府的不同職能范圍，合理分配體育彩票公益金。通常來說，中央政府一般對體育產業、山地戶外運動產業等整體的發展方向進行規劃，制定相關的法律法規，各個部門實施監督管理等職能；地方政府則對本地區的體育產業、山地戶外運動產業的發展情況有更全面的了解，可以負責主要的政策實施，比如申報不同的戶外活動產業項目、合理使用財政資金、選擇合適區域建設休閑運動公共設施等，且相比中央政府更有優勢，效率也會更高。所以，體育彩票的公益金留成比例可以根據實際情況適當提高，從現階段地方與中央的5：5 比例提升到3：7或者8：2，為地方政府發展戶外運動產業提供更有力的資金支持，使得戶外運動產業的基本公共設施得到完善，公共服務水平也得到較大幅度的提升。再次，合理提升體育彩票的返獎比例。現階段，我國體育彩票的返獎比例一般維持在50%左右，這一數值和國外博彩公司的80%～85%有著較大差距，這也在一定程度上導致了彩民的流失。為了獲得更高的收益，一些彩民找到相應的服務公司并購買其他國家的彩票，導致我國體育彩票收入降低。因此，適當提升彩票的返獎比例來保證彩民的收益，能夠促使更多民眾來購買體育彩票，同時使彩票公益金規模日漸擴大。但要注意的是，返獎比例的提高要合理，要在彩民收益和彩票公益金規模間取得微妙的平衡。最后，采取各種措施將彩票發行成本降至最低。在很長一段時間內，我國體育彩票的發行成本都比很多西方國家的成本要高得多，比如我國的發行成本占收入的15%，但保加利亞、西班牙、日本等僅有10%、10%、10.1%。因此，有必要降低成本，實現利益的最大化。社會發展飛速，互聯網技術得到了廣泛應用，充分利用互聯網和各種手機應用端來銷售體育彩票，逐漸關閉體育彩票實體店，實行彩票的網絡化和無紙化銷售，有效控制成本。

3.8 加強山地戶外運動產業公共服務平臺的建設

休閑體育產業以及山地戶外運動產業的發展離不開產業相關的公共服務平臺[13,14]，這些平臺可以為運動企業提供不同的剛需服務，且有一定的正外部性以及溢出效應，因此國家財政部門和地方政府應當將資金扶持的重點進行合理轉移，加強這些公共服務平臺的建設。目前來看，以下三個平臺需要加大建設力度，完善平臺功能，為體育產業、山地戶外運動產業的發展提供強有力的服務支撐。第一，發展政策咨詢平臺。國家及地方政府針對體育產業以及各種分支產業都會制定相應的法律法規，根據時代發展出臺相應的政策文件，這一平臺就負責將這些政策文件進行上傳，在國家、政府發布有關產業相關的權威信息時及時對社會各界公布，便于體育各個產業的企業經營者以及意向投資各種體育產業的民眾及時獲得第一手資料，確定以后的經營或投資方向[15,16]。第二，信息交流平臺。體育產業的所有企業都可通過該平臺發布行業信息，達成和其他企業的深度交流和合作；也可將企業發展過程中遇到的各種問題總結發布，其他企業積極探討和研究，共同尋找解決方法，一旦不同企業再次遇到這類問題，也有了妥善處理的對策。對于山地戶外運動產業發展來說，這一平臺是必不可少的。由于山地戶外運動在我國還屬于小眾產業，企業經營者在發展過程中會遇到各種各樣的問題，迫切需要和其他經營者進行有效交流和溝通，促進山地戶外運動產業的迅猛發展。此外，國家體育相關部門也可以聘請一些對產業發展非常有經驗的優秀人才入駐平臺，在規定時間內為企業解惑答疑。第三，各類體育產業企業信息名錄平臺。通過政府財政管理信息系統平臺，創建一個財政資金資助體育產業發展的大數據平臺[17,18]，把各個企業的相關信息收錄進去，諸如企業的地址、名稱、法人代表、企業資信等等，使社會民眾、擔保、銀行、創投部門能夠及時查詢到主要信息，真正實現資源共享。這一平臺不僅能夠保證預算的透明性，實現理財的規范化和法治化，還能保證各個體育戶外運動產業企業的信息高度透明，企業信譽得到提升。此外，企業在后期發展過程中需要創投、擔保時，對應的擔保機構可以通過平臺資料庫獲取相應信息，不必耗費人力、物力進行調查，大大提高了工作效率，降低了交易成本。在調查信息的過程中，創投以及擔保結構也可以尋求和不同企業合作的商機，而不必再盲目地到市場上進行搜羅。第四，產業商務交流平臺。平臺旨在為眾多體育產業經營者提供商務信息和各種快捷服務，滿足企業開展商務活動的需求。除此之外，各個地區的體育行政部門可以尋求和當地或者外地高等院校的合作機會，創建休閑體育產業、山地戶外運動產業發展的創新中心，利用學到的相關知識為企業提供信息咨詢的服務，也可以把企業實際發展過程中遇到的問題作為課題展開深度研究，利用學科知識研究發明出新型的運動產品，在區域內創建戶外運動產業資源共享、共同創新的全新機制。