南京市“菜籃子”保障供應路徑優化研究

季國軍， 林久軍， 何寶勇， 王玉玲

(1.江蘇省農業科學院，江蘇南京 210014； 2.江蘇丘陵地區南京農業科學研究所，江蘇南京 210023；3.江蘇三哲咨詢服務有限公司，江蘇南京 210019； 4.南京農業大學人文與社會發展學院，江蘇南京 210095)

2021年3月，習近平在福建省考察時指出，建設好管理好一座城市，要把“菜籃子”、人居環境、城市空間等工作放到重要位置切實抓好。南京市在“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標綱要中提出，要建設高品質生活的幸福宜居城市[1]。“菜籃子”一頭連著市民餐桌、一頭連著農民口袋，是保障群眾安居樂業、城市平穩運行的民生大事，其保障供應能力體現一個城市的治理水平。高標準推進南京“菜籃子”工程建設，確保供應平穩有序，是提升南京市民生活品質的重要舉措。

1 南京“菜籃子”保障供應穩定有序

近年來，南京市高度重視“菜籃子”工程建設，優化市場流通體系，提升產品保供能力，完善保供預警機制，加強農產品質量管控，從各個方面著手推進，有力推動“菜籃子”產銷新格局的形成。

1.1 注重地產供給，有序擴大本地農副產品生產

2020年，南京市建成20.5萬畝(1 hm2=15畝，下同)、16個省級“菜籃子”工程蔬菜基地，蔬菜播種面積120萬畝以上，產量在280萬t左右；栽培的蔬菜品種豐富，產品上市時間相互錯開，各區域間協調發展。建成一批畜牧生態健康養殖示范基地，畜禽生態健康養殖超90%，12個新改擴建的封閉式萬頭生豬養殖場投入運營，產能已經恢復到常年水平。水產放養面積52萬畝，設施漁業超過30%，標準化健康養殖面積達65%，特種水產養殖面積超過80%。支持農業企業、合作社以及家庭農場等各類主體建設，完善各類農產品初加工設施，進一步提升加工水平。現階段南京市直接從事農產品經營的市級及以上農業龍頭企業達59家。

1.2 注重市場建設，構建布局合理的市場零售網絡

《南京市商業網點規劃(2016—2030年)》明確了農產品批發市場和農貿市場的規劃原則、建設標準和布局要求，規劃期將建成農貿市場527個，并將菜市場布局規劃納入全市規劃管理系統，與控詳規劃相銜接，保證市場落地。實施新一輪農貿市場提檔升級，共建設、改造農貿市場300個，改造覆蓋面達84%，打造了一批經營標準化、采購環境良好、店鋪種類豐富、經營手段多元的現代化農貿市場。電子商務和直播經濟等新消費形態的快速發展，使得市場零售網絡更加健全。

1.3 注重質量管控，確保群眾“舌尖上的安全”

2010年，商務部開始啟動肉菜流通追溯體系建設，南京市是首批試點城市之一。近年來，南京市強化質量認證，制定市級農業地方標準246個，認證了216個綠色食品、105個有機食品、10個地理標志農產品，綠優農產品占比位列全省前列；強化檢測監測，連續5年農產品檢測合格率保持在98%以上；加強企業監管，生豬定點屠宰企業的進廠生豬實施100%檢查登記，按照“批批檢”的要求，生豬屠宰“瘦肉精”檢驗批次全覆蓋；強化質量追溯，已運營的重要產品追溯管理平臺以及單位子系統超過500個節點，全市農產品質量安全追溯率達到80%以上，城區農貿市場基本實現豆制品、牛羊肉、禽肉、蛋等追溯系統全覆蓋。

1.4 注重應急貯備，保障城市“菜籃子”穩定供應

政府貯備方面，積極開展越冬蔬菜儲備，按照 5～7 d消費量為標準，進行耐貯存蔬菜品種的儲備工作。以南京農副物流中心為龍頭，構建“三位一體”的保供機制。在庫儲備菜3 200 t，在田儲備菜 1萬t，委托應急調運1萬t。參照每人每天不少于100 g肉并持續7 d供應量的標準，建立肉類儲備制度，2020年肉類儲備增加到6 000 t，活體豬3萬頭、牛600頭。同時引導做好市場儲備，如位于江寧谷里街道產業園的代表企業南京天環食品(集團)有限公司，日常庫存量25萬t，日常交易量2 500 t，年交易量100萬t。特別是在新冠肺炎疫情期間，全市各類經營商戶在政府、市場統一組織下，保持食品價格基本穩定，發揮了積極的市場儲備調控作用。

1.5 注重預警保供，保持市場價格基本穩定

建立了氣象信息，特別是冰凍、雨雪天氣等突發災害監測體系；對主要農產品價格走勢及市場供應等情況實施24 h重點監測，做到全面、及時掌握市場農產品價格變化；開展了動態查驗保供存量、組織投放、保供評估等一整套保供調控機制，一旦滿足預警條件，如氣象部門發布雨雪災害天氣橙色警報等，或市場蔬菜到貨量連續2 d少于1 500 t、保供品種價格漲幅超過50%時，6 h內啟動保供預警機制，投放在庫產品，保障市場供應穩定。

2 南京“菜籃子”保障供應面臨的問題挑戰

在政府的支持下，南京“菜籃子”工程建設近些年來取得了一些成效，但是與特大城市發展定位和人民群眾的新期待相比，還有一定的差距和不足。在城市高質量發展的新階段，南京“菜籃子”保障供應將面臨不少挑戰。

2.1 “菜籃子”產品數量保供壓力較大

根據規劃，南京“十四五”常住人口將突破千萬，作為重要民生商品，“菜籃子”產品保證充足供應壓力較大。一是需求數量增大。按照2018年消費情況，以1 000萬常住人口測算，需蔬菜152萬t、豬肉25萬t、淡水魚19.5萬t、雞蛋9萬t、鮮牛奶15.2萬t。二是自給壓力加大。綜合相關信息看，目前蔬菜、雞蛋、鮮牛奶自給率約30%，豬肉、淡水魚約為20%。而隨著城市發展，農業生產用地受到擠壓，從2009、2014、2019年3個年度看，蔬菜(含菜用瓜)播種面積分別為9.238、8.685、8.016萬hm2，地產供給壓力在加大，高溫季節更為明顯[2-4]。三是其他風險受到考驗。雖然目前產品大流通格局下供需基本平衡，但仍存在結構性、區域性、季節性不平衡；從非洲豬瘟、新冠肺炎等事件看，還可能會出現因突發事件而導致產品數量短期嚴重不足、運輸突然斷鏈等風險。

2.2 “菜籃子”產品質量仍有提升空間

2020年，南京地區生產總值近1.5萬億元，人均地區生產總值居全國同類城市前列，全體居民人均可支配收入達到6萬元[5]。隨著社會經濟發展、居民收入水平的提高，人民開始追求高品質的生活，帶來了食品消費方面的變化。從調查看，南京市民“菜籃子”產品消費需求向多品類、生態型、體驗式、便捷化方向快速轉型，要求采購加工方便、產品新鮮安全有營養、生產基地生態美麗適于體驗采摘。但是從“菜籃子”基地現狀看，蔬菜基地面積不斷減少；由于農村技能型勞動力不足，新的規模菜地發展較慢；鮮活農產品消費相對旺盛，而冷鏈物流、初加工發展滯后。相較消費需求，南京“菜籃子”工程建設任務還很重，農田環境、基礎設施、生產設施等建設還需加大，品種、品質、品牌、標準化還需持續推進，產品結構還需優化，生產供給、生態涵養、生活休閑、文化傳承等功能還需拓展。

2.3 “菜籃子”產品價格漲幅相對較高

從2019年國家對南京“菜籃子”市長負責制考核看，“市民滿意度”一項扣分較多，略低于36個大中城市平均得分。2018年度居民消費價格指數“菜”一欄評分中(以2017年價格為100)，上海為107.1，杭州為107.8，南京為112.6，南京漲幅相對較高。2019年度居民消費價格指數“菜”一欄評分中(以2018年價格為100)，上海為103.5，杭州為103.1，南京為105.7，南京漲幅相對仍較高[5-6]。這就要求相關部門深入研究，引導現代綠色生產經營，優化對策政策，通過專項資金、貼息貸款、特色險種等方式，科學布局市場經營體系、全程冷鏈物流體系，不斷提升南京市場的集聚優勢，實現全產業鏈運營，促進菜價穩定，保證“菜籃子”產品與供給服務的高質量。

3 兄弟城市“菜籃子”保障供應做法借鑒

如何穩定地產“菜籃子”產品供應，確保數量充足、質量穩定、價格平穩，保障城市高質量發展的同時讓市民滿意，先進城市的做法值得借鑒。

3.1 劃定蔬菜生產保護區，穩定蔬菜種植面積

上海城市總體規劃(2017—2035)確定按照“面積穩定、質量提升、布局優化”的導向，在全市劃定蔬菜生產保護區50萬畝，在蔬菜生產保護區中劃定了15個蔬菜保護鎮，保護地塊總面積為17.1萬畝。為穩定蔬菜種植面積，2008年以來，上海市級財政安排專項資金對蔬菜種植實施生產補貼，蔬菜農資綜合補貼90元/畝，高效低毒低殘留農藥40元/畝，“夏淡”期間綠葉菜種植補貼80元/畝。在全國率先推行綠葉菜價格保險，市、區兩級財政承擔90%的保費，并試點推行綠葉菜氣象指數保險，保費補貼70%[7]。目前，保護區內設施蔬菜面積10萬畝以上，全市蔬菜自給率穩定在40%，其中綠葉菜自給率穩定在80%。上海還探索實現GIS地塊與生產管理信息系統銜接，600余個蔬菜基地完成“農業一張圖”蔬菜大棚上圖工作，發揮大數據作用，及時引導生產者合理安排品種結構和種植規模[8]。

3.2 優化產銷支持政策，促進“菜籃子”市場平穩

廈門市致力于打造“本埠基地+外埠基地+合作基地”的農產品供應體系，外埠基地建設在廈門可以享受同等的補貼政策。同時將社會救助和保障標準、物價聯動掛鉤，積極落實平價商店制度和困難群眾補貼。其中平價商店形成了以國有超市為主體、大型連鎖民營超市為補充的零售網絡[9]。積極推進市場目標價格改革試點，如果居民消費價格總水平月同比漲幅達到或者超過政府年度控價目標，即食品類價格月同比漲幅超過6%，豬肉價格月環比漲幅超過5%，豬糧比達到或超過9 ∶1，蔬菜類價格周環比漲幅超過30%，或者平價蔬菜銷售價格低于當地同類市場均價15%以上，肉、禽、蛋以及其他生活必需品價格低于當地同類市場均價5%以上，則政府對平價商店進行差價補貼，平價商店每家店能獲得2萬元綜合補貼[10]。

3.3 完善市場流通體系，強化區域協同保障

北京市強化京津冀農業協同發展，重點加強京張承蔬菜產銷信息合作，探索建設“菜籃子”產銷信息體系，為張家口、承德建立了“蔬菜農通”服務終端[11]；強化了企業外埠基地和屠宰加工企業兩者的相互供應，實現了與主產區產銷對接，有力保障豬肉在消費市場上供應足、價格穩。廣州市牽頭粵港澳大灣區“菜籃子”工程，2019年啟動建設。僅1年，港澳地區和內地111個地級以上城市就加入合作共建行列，認定了808個生產基地、71家產品加工企業，并在全國推進建設15個配送中心(分中心)，初步搭建了全產業鏈條的生產體系、監管體系和流通系統。廈門市構建了三級市場流通網絡，區域性批發中心輻射廈門周邊各個地區，有效發揮了“蓄水池”的集聚效應[12]；各個社區的零售網點達到20個以上。積極發揮國有企業保障主渠道作用，打造全鏈條可追溯的食品安全追溯平臺，構建完整的農產品供應鏈。

4 南京“菜籃子”保障供應路徑優化

“十四五”時期，南京“菜籃子”保障供應要立足南京核心點、拉動南京都市圈、輻射長三角城市，進一步優化南京“菜籃子”保障供應路徑，實現運營高效、供給可控，服務人民滿意的高品質幸福宜居城市建設，重點可從以下3個方面發力。

4.1 建立精準化、多樣化、標準化“菜籃子”生產體系

4.1.1 基地布局上 精準化抓實本市基地、外埠基地，市內基地以南北田園為主。蔬菜方面，江寧、浦口、江北新區以應時多品種設施蔬菜為主，六合以速生葉菜、根莖類為主，高淳以食用菌、早園竹筍為主，高標準規劃建設一批永久型精品蔬菜生產基地。園藝方面，重點發展高檔葡萄、精品西甜瓜、設施草莓、早熟桃梨、雨花茶等中高端生態體驗型果茶基地。養殖方面，打造12個萬頭以上生豬生態健康養殖示范基地，以高淳蟹魚、浦口青蝦為主，發展一批水產健康養殖基地。擴大農業保險覆蓋面，拓寬農業保險領域，開展價格保險、氣象保險等保險試點，提高生產經營者應對風險能力。

在市內生產布局、市場供應基礎上，注重互補，建設外埠基地。借鑒北京、上海、廈門等地做法，引導本地生產、經營企業走出去，與周邊地區、蔬菜主產區開展深度合作，建設外埠生產基地，構建“菜籃子”全產業鏈一體化支持體系。充分借助現有對口支援地區協作優勢，發展一批“飛地型”基地，在基地建設、生產流通等方面實行同等市級財政補貼政策，并且政府能夠對現行的保供協議進行規范化，強化其對外埠基地的調控能力[13]，進一步破除外埠基地現存的松散型對接做法，從“菜籃子”工程基地建設規劃，到茬口布局、生產標準，再到產業鏈條構建，將外埠基地納入南京“菜籃子”工程基地統一管理。完善外埠基地動態管理機制，所有基地上圖入庫，實現精準化管理，每年對合作的區域、參與的企業進行評價考核，通過動態調整，提高外埠基地保供水平。

4.1.2 產品結構上 多樣化構建“菜籃子”產品體系。強化支持引導，扶持一批精深加工企業，如支持江寧谷里、淳化，六合龍袍、龍池，溧水和鳳、永陽等生產基地，加快配置設施設備，發展田頭初粗加工車間。推進構建集生產、加工、物流、銷售為一體的全產業鏈建設，持續提升江寧金陵南江春、溧水金萬辰等大型生產企業的田頭初精加工能力、快餐生產能力、中央廚房服務能力和健康營養“菜籃子”產品生產水平。加快構建“平戰結合”的保供體系，發揮好農業龍頭企業在“菜籃子”工程建設中的作用。在市級層面，成立南京“菜籃子”產品生產與保供聯盟，建立成員名錄庫，在項目支持上給予傾斜；“戰”時有效組織產品緊急調運，發揮市場儲備作用。

4.1.3 生產管理上 標準化組織基地綠色生產。梳理現有產地標準、生產標準、產品標準，從綠色生產、生態田園、美麗鄉村等層面，對基礎標準、產地標準、生產標準、產品標準、管理標準進行優化，制定具有指導性的行業標準和法律法規，形成南京“菜籃子”全生命周期生產標準體系，強化政府和行業協會對農產品生產過程的監督、指導，打造一批南京“菜籃子”特色產品品牌[14]。以品種、品質、品牌為抓手，推進標準實施、投入品控制、質量管理，實現“菜籃子”產品生產全程綠色化。

4.2 構建鏈條化、便利化、品質化“菜籃子”流通體系

4.2.1 生產供應注重鏈條化 基于物質流、信息流、能量流，從產地到流通市場、市民餐桌，從品質保證、效率提高、成本降低等不同角度，對“菜籃子”產品產業鏈條進行優化完善。探索建立良好的利益聯結機制，將生產者、經營者、消費者聯系起來，促進產業鏈條穩定發展，確保平時供應有序、應急保供有效。

4.2.2 市場布局注重便利化 推進流通與市場網絡體系建設，從消費者角度出發，改善消費環境，保持整潔的同時為消費者提供便利。在提升眾彩大型農副產品批發市場品級的同時，建議在江北再布局建設一個大型農批市場，并可輻射安徽、蘇北，形成雙核保障南京“菜籃子”產品供應的新格局。按“菜籃子”產品類別，建設一批專業市場，共同承載城市供應保障功能。適應城市化發展進程需要，強化高新技術和農產品流通體系的深度融合，合理設置布局農貿市場，圍繞全市城市社區，加密生鮮超市、平價市場、農貿市場、社區菜店、奶站等“菜籃子”產品零售網點，引導開設直供直銷門店，設立直供直銷攤位，探索直采直接配送、線上銷售等銷售模式，實現線上線下融合發展，打造智慧商圈以及智慧綠色物流[15]。全面落實鮮活農副產品運輸綠色通道政策，優化鮮活農產品運輸車輛通行服務。

4.2.3 服務過程注重品質化 改進或更換市場內各項硬件設施設備，營業用房建筑面積比例、交易廳規格、冷藏保鮮設施等都應按規定標準建設，配套電子交易結算系統，提高交易電子化水平[16]。持續加強市場制度建設，包括嚴格市場準入、質量管理、監測檢測、檔案票證等制度，實現從產品到服務到管理的全過程品質提升。

4.3 打造精準化、超前化、可控化“菜籃子”保供體系

4.3.1 監測精準化 建立專門的市場信息采集隊伍，大數據管理、應急管理、水利氣象等部門共同參與，構建包含產銷各環節的“菜籃子”產品監測體系。結合“菜籃子”信息共享平臺建設，針對“菜籃子”基地、流通主體、批發市場、超市、線上平臺等重點對象，建立常態監測機制，實現對“菜籃子”產品信息全鏈條、全覆蓋的精準化監測。

4.3.2 預警超前化 聯合科研院所，搭建“菜籃子”工程信息共享平臺，引導供應鏈各環節為平臺提供數據信息，建立生產、產品、市場、經營等系統化市場信息數據庫。結合氣象、汛情、災害、突發事件情況，對市場行情進行超前預判，提出生產、經營與消費建議，為黨委政府決策提供技術支撐。向社會發布行情預測，引導生產經營、理性消費。

4.3.3 保供可控化 一是圍繞蔬菜和豬肉等大宗“菜籃子”產品，制定應急調控預案，面臨重大事件，應當在重大事件前期進行專項保供儲備，在后期根據消費和儲備量的變化，動態調整儲備量[13]。落實產品政府儲備制度、引導市場儲備，科學組織生產經營，實行消費補貼，保證在災害性天氣、突發事件發生后，市場能夠穩定運行，保障供應。二是建立南京都市圈“菜籃子”保供聯盟，加快環南京1 h鮮活農產品流通圈建設，建立各城市、南京本地各級政府“菜籃子”協同保障供應協調機構，明確各地、各部門職責，統籌各自優勢資源，促進滁州、馬鞍山、淮安等地區蔬菜供應更順暢。三是加強與山東、安徽、云南等8個國內農副產品主產區產銷對接，打造“南菜北運”“北菜南上”模式，拓展陜西、青海等中、西部特色優質農產品“進蘇入寧”。四是加強與長三角城市農產品批發市場緊密聯系，建立突發事件下“菜籃子”產品保供聯動機制，形成長三角一體化互轉的大物流保障體系。