從財務管理視角看行政事業單位預算項目支出績效管理的方法

王世祥 貴池區國庫支付中心

經濟新常態發展趨勢下，我國經濟下行壓力不斷增長。黨的十九大報告中指出，全面實施績效管理，其中，全面實施預算績效管理強調與突出“全面”二字，將績效管理理念貫徹落實到預算管理全過程[1]。可以看出，中央及地方對行政事業單位財務績效管理改革理念愈發重視，對此，行政事業單位將重點關注預算績效管理，加強財務預算績效管理及提高資金使用效益有助于經濟高質量發展。

一、當前行政事業單位預算項目支出績效管理現狀及不足

(一)預算編制缺少全面性、精準性

當前我國行政事業單位項目支出預算編制通常采用增量預算法，即在往年已有的預算數據基礎上對當年的變化進行調整、優化和補充，在編制中極易受往年經驗或現有模式的影響，造成對于新局面、新情況認識分析不足，最終導致預算準確性降低[2]。且從本質來看，我國行政事業單位預算編制存在時間緊、任務重的特點，同時單位各部門之間的協調工作時間存在空白期，缺少足夠時間、空間溝通、實地調查、匯總數據、研究資金實際需要，無法細致論證預算項目支出績效，從而導致預算不夠全面客觀，對預算部門預算編制、審核造成一定影響。如以A 縣自然資源執法大隊預算編制為例，近年來，A 縣自然資源執法大隊近年來執法裝備購置項目每年申報預算均為178 萬元，因缺少立項必要性論證和經濟性分析，導致績效情況較差，在一定程度上造成財政資金浪費。

(二)績效評價缺少嚴謹性

預算項目支出績效管理科學性與合理性需建立在對項目資金績效完成的客觀評價。近年來我國不斷加大預算績效管理力度，行政事業單位預算績效管理趨勢總體偏好[3]。誠然，在績效績效管理評估中缺少諸多不科學、不嚴謹等問題。造成這一現象的主要因素在于我國財務管理人員對于預算項目支出績效管理缺少理論理解，同時實踐技能相對薄弱，導致預算績效管理中多將此工作交給具體項目執行單位或申報人，導致業績評價結果存在業務工作、調研報告的現象，并沒有體現出績效管理工作的實際效果。且從長期角度來看，單一化的績效評價體系勢必會導致項目經費出現浪費、閑置甚至出現國有資產流失等嚴重問題。

(三)績效評價體系不健全

預算項目支出績效管理中能否建立一套全面、詳盡的績效評價體系，對于項目績效的評價具有十分重要的意義。當前，我國行政事業單位預算項目支出績效管理尚處在摸索階段，許多工作尚未完成系統性制度、方法[4]。在經濟新常態的大環境下，行政事業單位預算部門不可能獨自承擔這么多的工作，所以必須要有各方面的配合。在小范圍內不同部門對績效指標的需求存在顯著差異，通用指標可互相借鑒，但具體的指標要在不同的部門之間進行比較。比如，衛生部門，其具有較強的專業性，日常工作中的專業術語很多，很難用一般的業績指標來衡量，所以在填寫項目業績申報時，許多指標的定義都比較含糊，評價的標準也不是很清晰，部分指標和目標值存在“擦邊球”問題，無法反映出項目的真實狀況，很難達到預期的效果。

二、行政事業單位預算項目支出績效管理的建議

(一)夯實預算績效管理基礎工作

1.以獎懲機制促進績效觀念轉變

要改變現有行政事業單位預算項目支出績效管理的固有思維方式，并非一蹴而就。要持續加強對預算績效管理宣傳，使法制觀念、預算觀念、績效觀念等觀念深入人心。同時，為保證預算績效管理工作順利進行，行政事業單位各個部門都要建立相應的預算績效管理機制，并以此為基礎，拓展與延伸建立相應的獎懲機制。可實行一年一次的通報制度，對績效不佳的部門進行通報，同時對其項目預算的經費進行重新審查，對經審核的低效無效項目，項目資金予以收回。通過促進績效觀念轉變，可進一步加強財務監管及完善內部控制體系，實現持續推動企業內部控制體系的建立和績效管理，強化制約和控制手段，在防范財務風險及提高財務績效管理上具有促進意義。

2.加強績效管理人才隊伍建設

由于當前我國行政事業單位尚未形成一套完善的績效管理制度，僅憑業績考核部門來完成工作，總體來看存在效率低下等情況[5]。為此，應在業務培訓的基礎上充分調動財務部門的積極性，將績效管理融入到各個部門的工作環節，并結合實際工作舉辦財務業務知識培訓，將財務績效改革新形勢、財務績效管理新要求、財務績效業務新知識及時傳達給預算單位財務人員和相關業務人員，幫助預算單位了解新形勢、熟悉新要求、掌握新知識，提高業務技能，做到與時俱進，為預算編制打好基礎。在預算單位內部，建立與各職能部門的聯系，增強基層績效管理隊伍的實力。另外，還應充分發揮第三方和專家團隊力量，加強績效管理人才隊伍建設。

(二)完善行政事業單位預算績效管理規章制度

當前，我國行政事業單位預算項目支出績效評價工作存在較多問題，即缺乏科學、有效的管理體系，對此要及時建立起一套行之有效的管理體系，并對其進行改進。應由地方財政、審計等部門牽頭，最后預算部門單位討論完善，既結合政府的實際情況，也要綜合行政事業單位具體績效工作，以此形成由上到下執行力度強的規章制度[6]。同時，行政事業單位要制定一套完善的績效考評體系，在編制預算時要充分考慮到項目可行性，并將其納入預算范圍由預算單位按照所提供的指標與實際情況相結合及填寫相應的指標，不得漏填，以反映預算部門的資金使用效果。

(三)編制以績效目標為導向的財務預算項目

1.落實以績效目標為依據

(1)績效管理的核心是以“目標—成果”為導向的管理，以衡量項目與設定目標的不同，建立科學、合理的業績指標是十分必要的。

(2)建立項目業績指標，作為績效評估的基礎，是項目成果反饋和運用，貫穿于整個工作流程。在符合業績目標的情況下，應參考上一年的任務完成情況、同類項目的評估情況，制定項目總體目標，并編制項目預算。

(3)按照預算部門職能、項目實際情況和項目的具體實施措施，進一步細化項目績效的總體目標，包括項目的定性、定量指標，同時與財力掛鉤，形成單位自己的項目績效目標體系。

(4)充分發揮社會力量，引入專家、第三方機構參與評審，向社會公開、公示、征求意見和建議，進而修改和完善指標體系。

(5)建立一個指標體系，參考項目數據，利用標準價值和權重對項目實施部分進行自我評估，建立完整指標體系。

(6)加強業績考核。目前我國諸多行政事業單位預算績效審計工作中存在重形式輕實質、重重點項目、輕一般項目的問題，因此，加大審計工作的力度和針對性，要根據“一上”績效目標數據，提出項目立項、績效目標科學性可行性、資金安全性等修改意見，督促單位各部門修改完善。“二上”時按照單位修訂結果，組織預算部門和專家對其進行綜合復審，并提出答復。修訂完善意見主要有：預算經費配置一致性、績效目標調整狀況、其他待調整的建議及審計結論。

2.兼顧短期目標與長期目標

當前，我國行政事業單位尚未建立預算目標報告與目標修正體系，且存在著目標設定模糊、缺乏科學性、可操作性等問題。我國地方政府所設定的績效目標往往較大，較比行政事業單位而言，缺少一定的具體性、精確性，這就造成行政事業單位預算實施中難以用精細的指標來評價，也很難準確衡量項目的收益，需要制訂適當的跟蹤監控措施，并采取相應的后續措施，既要考慮短期目標，又要掌握全局和局部的一致性。定期了解預算項目經費的使用狀況，通過每年一次的對比和全面的綜合分析，確保預算的執行與預定的業績指標相一致，同時，對預算經費執行情況和進度指標有重大偏離的項目要暫緩或暫停撥款。完善預算管理工作首先要解決項目立項目標不明確、內容粗放、決策隨意等問題。各部門要進一步強化預算績效管理意識，按照政府制定的年度工作目標，對下一年的工作進行規劃，做到不重不漏，項目按輕重緩急排序，將工作計劃和部門預算納入“三重一大”的集體討論。

工作方案的提出要在充分調研、論證的基礎上充分聽取各部門意見，制定一份詳盡的項目支出預算績效管理實施方案，明確各項目的執行情況和費用支出的具體時限，保證項目順利地完成。行政事業單位財務部門要加強與各項目實施部門的聯系，充分理解各部門的工作意向和工作安排，注重預算編制流程、預算金額審核，確保預算編制的精確度。審計部門要強化審計工作業績指標，明確審計重點，健全審計程序。對預算項目的業績指標進行審計，首先是對預算項目的完整性進行審查，確保業績指標的內容完整；開展可行性審查，審查業績指標是否合理、科學、可行、預算經費配置是否符合成本—效率原則；相關審查，項目是否在公共經費的范疇內，是否有充足的基礎；工作目標的設置涉及到單位的功能、職業計劃等；所有需要撥款的項目必須在經過審核和審批后才能列入預算。

(四)完善績效運行監控管理預算

項目績效的運行監測是全面推行預算績效管理的重要內容。預算項目業績的運行監測是以全面、真實、高質量的數據為依據，通過三個階段的工作，即：收集、分析、生成報表。構建預算項目支出績效監測信息平臺，通過對各部門的數據進行集成分析、整體分析，及時發現預算執行與績效指標的偏差，建立完善的偏離預警機制、糾錯機制、救濟機制，實現業務涵蓋財務各類資金支出的全過程在線績效管理，切實提高財務支出效益，優化財務資源分配，從更廣范圍、更深領域關注績效問題。當前，全國財務系統建立了財務預算指標體系、國庫集中支付系統、財務會計管理平臺、政府采購信息平臺等，通過整合財務各信息化集成平臺，強化各管理子系統間的順向支撐、逆向反饋、信息共享和業務協同，實現數據暢通共享，將項目已設定績效目標的各項指標嵌入信息平臺中，以績效指標完成情況為重點，將收集到的信息進行量化處理，并將監測結果運用于下一年的財務預算計劃。

(五)完善預算績效評價管理

1.健全分級指標和評估制度

按照政府的資金分配主體、執行主體、支出方向和受益群體，實行分級管理，并建立完善相應的評價指標體系。要抓好單位重點項目的績效管理，統籌推進，協同發展。大力推行財務支出政策的績效評估。選擇具有較高關注度、較大影響力的重大支出政策，對其進行綜合評價，逐步建立重大支出政策退出與調整機制，對跨年度重大項目實施跟蹤評價，對業績不佳的項目及時清退，以增強政策的科學性與可持續性。

2.績效考核注重多方面評價

注重引進多種力量來進行社會評價。首先是公民權力的界定，引導其負責地行使權力，而不是濫用職權。可聘請專家進行績效評價，目前預算績效管理中，行政事業單位聘請專家進行績效評審已成為一種常態，通過將財務、預算主體部門及相關領域的專家集中召開評審會議，在會議中讓專家對預算主體部門直接進行工作咨詢、績效目標考核和項目績效評價，財務部門匯總評價結果形成改進意見，在預算主體部門針對意見進行修改后再進行審核是否繼續撥付后續資金，以上一系列預算績效評價流程有利于提高績效管理的專業性和時效性。此外，還可通過建立科學合理的評價機制，以提高評價的全面性和科學性。

3.績效考核成果應用于預算績效管理

下年度預算編制中，優先支持實施績效好的項目，對未完成任務、未完成整改、未完成項目將相應減少或取消預算。加強政府對行政事業單位的監管，促進預算績效信息的有序披露。加強績效信息公開，規范公開時間、公開形式，逐步擴大公開的范圍和內容，逐步建立公開目標、公開績效報告、公開財政部門重點項目的績效評價結果，使公眾更好地了解政府的工作。

(六)推進績效信息管理系統建設，打造全過程管理平臺

建立一個貫穿于預算編制、執行、監督、評審和應用的績效管理平臺，是建立健全預算績效管理體系的重要途徑。為了實現對財務報表的全程管理，財務報表的編制必須包括：財務報表的業績申報；財務預算項目的自我評估；財務預算項目的重點評估、預算項目的實施監督、第三方機構的管理平臺、專家數據庫的管理等。與相關審計等部門的外部信息系統進行資源對接，建立信息資源共享的界面，以便各有關部門及時掌握預算項目的動態；各部門應加強協作，形成強有力的相互支持、良性互動。預算項目實施監督是預算績效管理的一個重要內容，也是保證預算項目績效目標得以實現的關鍵步驟。預算項目績效監測的實施內容主要有：績效運行數據的采集、績效運行數據的分析、績效監測報告的編制。收集性能數據資料。預算項目實施監督要判斷績效指標的期望完成情況，需要有全面、詳實、高質量且針對性強的數據作為依據。

三、結語

綜上所述，本文以財務管理視角對行政事業單位預算項目支出績效管理進行研究，旨在為我國行政事業單位預算項目支出績效管理體系建設提供理論指導與幫助。■