京津冀區域大氣污染現狀與協同治理路徑的思考

鮑 豐

（廊坊市生態環境局，河北 廊坊 065000）

近年來，隨著社會經濟水平的不斷提高，在加快城鎮化與工業化進程的同時，大氣污染問題更加嚴重，大氣污染形態發生明顯改變，污染物在各座城市與地區將相互輸送轉化，由點源污染、單一污染轉變為面源污染和復合型污染，嚴重破壞了生態環境。在這一背景下，我國提出大氣污染協同治理理念，以京津冀區域為試點，采取多項措施來構建“區域”尺度治理體系，這對控制污染范圍、減輕大氣污染程度、建設環境友好型社會有著重要意義。對大氣污染協同治理路徑的探索，則是處理大氣污染治理機制所暴露問題的關鍵。

1 京津冀區域大氣污染現狀

1.1 空氣質量形勢嚴峻

現階段，京津冀區域是我國各區域中大氣污染程度較為嚴重的區域，對大氣環境治理水平、力度提出了更為嚴格的要求。根據生態環境部所發布《2021中國生態環境狀況公報》等文件來看，京津冀區域的平均優良天數、PM2.5細顆粒物濃度、空氣總體質量都明顯低于我國平均標準。從橫向對比來看，京津冀區域大氣環境質量雖然在近年得到明顯提升，但仍低于珠三角、長三角等工業聚集區域。例如，京津冀區域在2021年的優良天數比例為67.2%，同比上升4.7個百分點，細粒顆粒濃度同比下降18.9%。長三角區域在2021年的優良天數比例為86.7%，同比上升1.6個百分比，細粒濃度為31 μg/m3，同比下降11.4%［1］。

1.2 產業結構失衡

目前，各區域大氣環境質量主要受到產業結構影響，產業結構中第二產業占比越高，則大氣環境污染程度越重。目前來看，在京津冀區域中分布著大量的火電廠、鋼鐵廠等重污染企業。在企業生產過程中，持續產生大量工業廢氣，雖然廢氣經過一系列處理，但最終排放的廢氣中仍含有少量細顆粒物等污染物。因此，如果不對京津冀區域的產業結構進行優化調整，或是產業結構轉型升級效果不理想，將無法從根源上解決京津冀區域大氣環境嚴重污染的問題。

此外，北京市、天津市與河北省三地的產業結構、工業水平存在明顯差異，北京市與天津市的第一與第三產業占比較高，河北省第二產業則在總體產業結構中占據主導地位，大氣污染程度也明顯高于北京市、天津市。例如，在2014年，河北省工業二氧化硫排放量高達110.84萬噸，在本地區二氧化硫排放量中的比重達到92.4%。北京市工業二氧化硫排放量為7.89萬噸，本地區二氧化硫排放量占比為63.2%。天津市工業二氧化硫排放量為20.92萬噸，本地區二氧化硫排放量占比為96.0%［2］。

1.3 區域經濟發展不平衡

從大氣污染治理角度來看，當前所采取無害化技術的處理成本較為高昂，加重了當地財政負擔，部分地區因財政收入較少，無法投入充沛資金來進行大規模的大氣污染治理工作，導致實際治理效果、治理范圍未達到預期要求。

在京津冀區域中，北京市、天津市與河北省的經濟水平存在明顯差異，致使大氣污染治理力度有所不同。以2017年為例，京、津、冀三地財政收入為5 430.8億元、2 310億元以及3 233億元。其中，北京市財政收入最多，可以持續投入大量資金用于處理廢氣與治理環境。天津市財政收入較少，但得益于天津市面積較小和產業均衡，投入適量資金即可明顯改善大氣環境。而河北省財政收入雖然略高于天津市，但經濟水平較低，且大氣污染程度最高，所投入資金少于實際資金缺口，大氣污染治理效果并不理想。

2 京津冀區域大氣污染協同治理路徑

2.1 建立區域利益補償機制

從協同治理邏輯關系角度來看，各地都以保護當地利益、促進經濟增長為大氣污染治理工作的一項重要目標，強調于兼顧經濟增長與環境改善。與此同時，從協同治理層面來看，由于各地存在多元化訴求，相互間處于利益競爭關系，這無疑給大氣污染治理工作造成阻力。現階段，北京市以帶動其它地區治理標準，提升大氣污染協同治理項目愿景，督促天津市與河北省對現有產業結構進行調整，減少第二產業比重，淘汰高污染工業企業，直至三地大氣污染治理標準保持齊平狀態，以減小大氣污染物在跨地區輸送交換期間，對北京市空氣質量造成的影響。天津市以避免削減工業產能作為大氣污染治理項目愿景，期望在治理項目中得到北京市資源傾斜，在不影響當地第二產業前提下，聚焦京津冀區域資源，協同大氣污染治理工作，簡單來講，則是由其它地區來分擔天津市部分大氣污染治理成本。而河北省則以減輕大氣污染治理成本負擔、消除北京市與天津市在人才技術等層面虹吸效應作為項目愿景，并在項目運作期間通過促進要素流動，推動現有產業結構升級轉型。

為保證各地均實現利益最大化目標，掃清大氣污染協同治理期間遇到的內外部阻力，需要建立區域利益補償機制，在機制約束作用下來協調沖突、利益共容，確保各屬地政府可以從理性經濟角度來看待問題，具體采取區域利益補償、建立排污權交易制度、創新成本分攤制度三項措施。第一，區域利益補償是由各級地方政府共同設立項目補償基金，在大氣污染治理期間采取產能削減等措施時，向項目屬地政府提供一定額度的補償基金，基金用于解決失業問題和再就業問題，如向高污染企業提供搬遷補償，向工業企業提供資金補助來升級生產技術，使用資金進行失業人員培訓教育工作。第二，建立排污權交易制度是從立法層面來實施大氣污染私有化政策，相關生產企業在生產過程中，排放工業廢氣或其它含有污染物的廢氣時，將由工業企業與排污者通過購買排污額度等方式，來承擔由此產生的治理成本，在真正意義上做到“誰排污誰治理”［3］。第三，創新成本分攤機制是對北京市、天津市與河北省的財政投入比例進行調整，既要肯定河北省在大氣污染協同治理工作中做出的貢獻，同時，也要認識到河北省在大氣污染治理過程中所承擔的財政負擔，采取對口幫扶大氣污染治理關鍵地區、提供技術資金支持、完善污染者付費方式等手段。

2.2 建立區域主體合作治理機制

大氣污染協同治理模式具備多元主體特征，由聯防聯控機構負責頂層設計、把控總體方向與制定全局規劃，相關部門負責具體工作與推動大氣污染治理項目實施。根據實際治理情況來看，當前正處于由屬地管理階段邁向區域協同治理階段的關鍵時期，京津冀區域各級污染治理主體間的合作程度有限，治理期間偶爾形成沖突，導致大氣污染實際治理效果和預期存在出入，具體存在彼此協調不平衡、責任分配機制不完善等多項問題。責任分配機制不完善問題在于，以減少大氣污染物排放量、減輕當地環境污染程度作為治理目標，將環境治理壓力層層傳達，致使部分地方采取削減產能、搬遷高污染企業等措施，來實現大氣污染治理目標，并沒考慮到所采取各項措施對京津冀區的治理工作與大氣環境質量造成的影響。

為實現資源集成利用目標，提高大氣污染治理資源利用率和改善治理效果，需要著手建立區域主體合作治理機制，建立多元化合作網絡。一方面，建立京津冀區域大氣污染協同治理領導小組，從各部委與北京市、天津市和河北省抽調小組成員，統籌大氣污染治理工作，對治理方向、各項工作作出指示，起到居中協調作用，并對京津冀區域大氣污染治理目標負主要責任。另一方面，領導小組定期召開內部會議，總結上治理成果、制定相關政策、確定下一階段治理計劃與主要任務，并著手處理跨域協同治理期間遇到的重難點問題，牽頭各級政府深度合作，并在協同治理機構中設立協同執法辦公室、規劃協同辦公室，以及聯絡協調辦公室等部門。

此外，在傳統大氣污染治理模式中，以環境部門為治理主體，沒有充分調動社會公眾力量，致使財政負擔加重，限制了大氣污染治理效果。因此，需要將企業與公眾納入大氣污染治理體系當中，建立起主導企業與公眾參與的全新治理格局。為實現這一目的，應采取加強政策扶持力度、建立完善的參與機制。其中，加強政策扶持力度，是鼓勵工業企業對現有生產技術進行創新改良，配置大量新型低污染生產設備，并由政府部門向其提供稅收減免、低息貸款等多項支持，以調動企業參與污染治理活動的積極性；建立完善參與機制，是促進公眾參與污染治理活動的渠道，如在官方網站上定期公示下一階段大氣污染協同治理工作計劃，公眾通過特定渠道提供建議與反饋問題，自發監督協同治理計劃的后續執行情況，以及在空氣質量監測平臺中實時上傳所發現的大氣污染問題［4］。

2.3 堅持立法先行

現階段，為奠定堅實的大氣污染協同治理基礎，北京市、天津市與河北省都應嚴格遵循相關法律法規，如《大氣污染防治條例》，對大氣污染預警聯動、污染事故通報、聯合執法等方面的規定，明確其標準，引導、約束后續的污染治理。但實際情況來看，各省市間協同立法工作在缺乏外部約束、相互約束，所出臺法規內容存在一定差異，甚至部分規定相互矛盾，不利于大氣污染協同治理。

因此，需要樹立立法先行的正確觀念，以法制制度作為區域協同治理體系的支撐，根據大氣污染治理工作現狀，對現有法律法規中有關治理標準、治理程序、治理范圍等內容加以明確，編制區域一體化防治保障方案。同時，還需要推動各地區協同立法，根據實際情況設立一批立法協作重點項目，編制協作清單，再將清單下達給地方政府，從根源上解決區域聯合立法碎片化與片面性問題。

2.4 創新政策工具

在大氣污染治理過程中，普遍使用管制型、市場型與自愿型三種政策工具，管制型工具是通過行政命令等強制手段，實施大氣污染治理政策；市場型工具是在市場引導下，鼓勵企業參與到治理活動當中；自愿型工具則是通過加強宣傳力度等手段，來引導民眾廣泛參與大氣污染治理活動。目前來看，京津冀區域存在政策工具單一化問題，管制型政策工具占比超過70%、市場型政策工具占比不足20%、自愿型政策工具占比僅為6%～7%，工具的實際應用效果未達到預期要求，并在不同治理主體影響下，出現各地現行標準差異較大、標準制定與執行不協調等多項問題［5］。

因此，需要在大氣污染協同治理體系中創新政策工具，推動政策工具使用模式從單一型向復合型方向轉變，采取深化政策工具認識與政策工具互補措施。其一，深化政策工具認識，要求各治理主體與工作人員深入了解各類型政策工具的優缺點，根據大氣污染治理工作需要，選擇恰當類型政策工具；其二，政策工具互補，同時采取多項政策工具，以此來彌補單一類型工具的局限性，進而取得一加一大于二的理想治理效果。

2.5 運用物聯網技術

建立統一監測平臺，是實現大氣污染協同治理目標的重要舉措，在平臺中接入京津冀區域內各處地區的大氣監測系統，根據所采集數據，判斷各地區大氣環境質量、評價污染治理效果和預測大氣污染問題。然而，從平臺應用情況來看，存在監測數據與空間信息不統一的問題。當平臺收集到異常監測數據并發送報警信號時，無法同步向治理人員反饋具體的異常點位三維空間坐標，必須由工作人員前往現場確定污染范圍，且很難準確劃分霧霾等大氣污染問題的具體分布范圍。對此，需要在大氣監測平臺中應用到物聯網技術，采集各處大氣監測站與終端監測點的空間坐標值，當平臺收集到異常監測數據時，根據數據來源，來鎖定監測點坐標值，從而準確標記大氣污染范圍，并使用特殊符號顏色描述各區域大氣污染程度，再將處理信息匯總整理后上報給治理機構，從而高效引導大氣污染治理工作［6］。同時，還可選擇在平臺中建立模型，持續將平臺所采集監測數據導入模型中，進行不同假定條件下的模擬試驗，用于預測未來一段時間的大氣質量、可能發生的大氣污染事故過程。

3 結語

綜上所述，為建立符合實際國情與具備實操條件的大氣污染協同治理體系，貫徹落實京津冀區域協同目標，相關主管部門必須認識到協同治理的價值所在，扭轉固有的工作觀念，建立區域利益補償機制、區域主體合作治理機制，堅持立法先行、創新政策工具、運用物聯網技術，從競爭治理走向合作治理。