鄉村振興背景下貴州省農業巨災風險分散機制研究*

李兆鵬

（貴州財經大學大數據應用與經濟學院（貴陽大數據金融學院），貴州 貴陽 550025）

0 引言

農業是強國之基，為了更好地推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，提高人民的生活水平，逐步邁向共同富裕，農業興旺發展是應有之義[1-2]。然而，農業生產具有長周期性和弱質性特點，易受自然災害的影響[3-6]。根據國家統計局的數據，2020年全國農作物受災面積1 996萬hm2，成災面積799萬hm2，絕收面積271萬hm2，分別約占農作物總播種面積的11.92%、4.77%和1.62%。可見，為促進農業興旺發展，推進鄉村振興進程，不斷提高人民收入水平，切實提高人民群眾幸福感，走向共同富裕，構建和完善立足實際、符合國情的農業巨災風險分散機制迫在眉睫[7-8]。

近年來，我國制定出臺了一系列政策推進鄉村振興背景下建立健全以政策性農業保險為核心的農業巨災風險分散機制。2018年9月發布的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出要通過“健全農業保險大災風險分散機制”完善農業保險政策體系，以增強農業風險防范能力，提高保障效果；2021年6月正式實施的《中華人民共和國鄉村振興促進法》明確指出“國家建立健全多層次農業保險體系”，鼓勵保險公司發展農業保險，拓寬保險種類，擴大農業保險的覆蓋面，支持農戶發展互助合作保險。貴州省政府積極響應國家政策，為了全面推進鄉村振興，2021年明確指出“探索開展農業大災保險、完全成本保險、收入保險試點”。由此可見，國家和地方政府都把農業保險視為重要政策工具，將其納入全面實施鄉村振興戰略布局中，重視農業巨災風險分散機制的構建。建立和完善農業巨災風險分散機制有利于保障農戶利益，提高保險公司穩健經營能力，故而研究農業巨災風險分散機制具有現實意義。

1 農業巨災風險對貴州省鄉村振興的影響

農業巨災由于具有突發性和高損失性，會嚴重影響農戶收入的穩健提高，阻礙農村產業興旺，影響政府政策實施效果，最終制約鄉村振興戰略實施進程[9]。

1.1 影響農業生產，抑制農業產業興旺發展

在農業生產過程中極易遭受自然災害的襲擊，同時由于農業自然災害通常具有突發性、持續時間長、影響范圍廣等特點，對農業造成的損失更大。無論是種植業還是畜牧業，一旦發生災害，往往會波及多個縣市，甚至影響多省乃至全國。貴州省是全國遭受自然災害影響最嚴重的省份之一，典型的喀斯特地貌導致蓄水能力差，洪澇、干旱和冰雹災害較為嚴重，嚴重影響農業生產和經濟發展，不利于鄉村振興戰略的實施。具體分析，農業巨災影響貴州省的農業生產，對經濟社會發展以及共同富裕的實現造成了極大的阻礙。一方面，農業巨災導致農作物大規模減產甚至顆粒無收，使得農戶遭受巨大損失，影響農戶收入來源，危害農業健康發展，造成巨大的經濟損失，阻礙農業健康可持續發展，制約經濟社會發展，進而影響與之相關的產業的經營穩定性；另一方面，農業巨災的發生肯定會造成農產品的產量大幅度下降，農產品短缺導致價格上漲，勢必會通過市場價格機制傳導至國民經濟的各個方面，從而影響貴州省宏觀經濟的發展。

1.2 破壞生態環境和農業生產設施，阻礙社會主義新農村建設

農業巨災影響范圍大、持續時間長，其中一個重要原因是其具有群發性和伴生性特點，也就是說農業巨災往往伴隨次生災害，使得農業巨災的破壞力進一步加大，比如持續暴雨引發洪澇災害和泥石流，曠日持久的干旱引發森林大火以及蟲災等。多重農業巨災事故的發生使得農產品產量急劇減少，危及農業生產經營主體生存，同時也會破壞農業生產設施和生態環境，阻礙貴州省建設美麗鄉村的進程。

1.3 影響農民收入水平，嚴重損害脫貧攻堅成果

對于農民來說，其主要收入來源是農業生產，農業生產又在很大程度上受自然氣象的影響。農業巨災的發生使得農民面臨的風險大幅度提高，可能導致其顆粒無收，嚴重影響農民收入水平。從農產品市場分析，根據經濟學經典的“蛛網模型”可知，由于農業生產經營主體決策和調整的滯后性，導致無法形成對自身收入的有效預期，影響其長期收入的穩定性。農業巨災的發生會打破農產品市場原本的供求平衡，影響農民收入水平，甚至出現因災返貧現象，不利于鞏固脫貧攻堅成果和共同富裕目標的實現。

2 貴州省農業巨災風險分散機制現狀及問題分析

2.1 貴州省農業巨災風險分散機制現狀

目前，貴州省尚未建立起一個有效的農業巨災風險分散機制，主要通過中央財政、地方政策引導農民購買農業保險以及計提大災風險準備金來應對農業巨災風險。根據2021年貴州省銅仁市江口縣發布的農業保險補貼政策可知，中央財政對重要經濟作物水稻和玉米的補貼達40%，保險金額分別為600元/畝、500元/畝，其次還為能繁母豬、育肥豬、公益林森林綜合險以及商品林森林綜合險提供補貼，范圍涵蓋了民生的重要農產品。為了促進農業保險高質量發展，貴州省政府鼓勵各地區開辦地方特色險種，提高農業保險保障水平，重點發展價格指數保險、收入保險、天氣指數保險，逐步實現全省12個農業特色產業保險全覆蓋。在大災風險準備金方面，按補貼險種保費收入的1/4計提風險準備金，并逐年積累。在再保險方面，貴州省政府只是鼓勵保險機構購買再保險，并沒有制定具體的政策，也沒有確定明確的再保險補貼比例。

2.2 貴州省農業巨災風險分散機制存在的問題

貴州省農業巨災風險分散機制存在的問題主要包括以下三個方面。第一，分散手段單一。目前，貴州省通過中央財政補貼和地方政策引導農民購買農業保險以及計提大災風險準備金作為農業巨災風險分散手段，手段單一，機制不健全，難以發揮有效作用。一旦發生重大農業災害，政府財政將承受巨大壓力。第二，對再保險不夠重視。雖然貴州省政府提出鼓勵農業保險機構購買商業再保險，但是缺乏具體執行細則，對再保險的作用不夠重視，難以達到預期效果。第三，權責不清。貴州省政府尚未發揮其主導作用，沒有通過官方文件明確農業巨災風險分散機制各參與主體責任和義務，各主體之間沒有建立穩定的溝通聯動渠道。

3 貴州省農業巨災風險分散機制的構建

3.1 農業巨災風險分散機制各參與主體及其主要作用

農業保險公司主要是指響應國家相關政策，提供諸如種植業保險、養殖業保險等服務，不斷滿足廣大農業生產經營者保險需求，主要從事農業保險原保險業務的機構，典型代表為安華農業保險股份有限公司。作為廣大農業生產經營者直接接觸的為其提供保險服務的機構，同時也是農業生產經營者面臨農業巨災風險時最主要的風險分散渠道，農業保險公司的作用主要體現在時間和空間兩個維度上對農業巨災風險進行初次分散。因為農業巨災風險具有系統性特點，往往會破壞大數準則適用的前提條件，導致賠付率高于正常年份，甚至可能超出農業保險公司的自身償付能力，導致保險公司破產倒閉，影響農業生產經營者對保險公司的信任度。所以，為了增強抗風險能力、提高賠付能力，需要在平常年度計提農業保險大災風險準備金，以備不時之需。

再保險機構指的是與農業保險原保險人簽訂合同，當農業巨災發生時，根據再保險合同賠付原保險人一定金額，實際上就是農業保險公司將其面臨的一部分農業巨災風險轉移到再保險機構上，由其承擔賠付責任。2020年成立的中國農業再保險股份有限公司統籌管理國家農業保險大災風險基金，是我國農業保險發展的重要里程碑，標志著我國農業再保險業務進入了新的發展階段。相較于農業保險原保險人，再保險機構往往業務范圍更廣、資金實力更加雄厚，承接國家支農惠農政策，因此具有更強的風險償付能力，但是其主要作用與農業保險公司相似，都是在時間、空間兩個維度對農業風險進行分散。

政府主要指的是制定相關政策、參與并推進農業巨災風險分散工作的政府機構，其主要作用是負責農業巨災風險分散機制頂層設計、出臺政策引導保險公司和再保險機構參與機制運行、制定法律法規落實機制各參與主體的責任，以保障機制的有效運行，包括財政部、銀保監會、農業農村部等。農業大災發生后，倘若保險公司和再保險機構無法兌現之前的理賠承諾，將會影響保險公司與農民的關系，甚至影響政府形象。政府可以通過對保險公司、再保險機構進行財政補貼，支持農業保險發展；制定政策引導鼓勵保險公司購買再保險；統籌全國財政資源，建立農業巨災風險準備金，防范化解特大農業巨災風險；成立國家級風險管理機構，聚集全國范圍人才建言獻策，制定緊急預案。

3.2 鄉村振興背景下貴州省農業巨災風險分散機制框架設計

通過前文對農業巨災風險分散機制參與主體及其主要作用的分析，為實現農業巨災風險有效分散，提高機制運行效率，增強農業風險保障能力，做到農業生產經營主體、保險公司和政府三方共贏，貴州省必須建立多元化、分層結構的農業風險分散機制，將農業巨災風險分為低、中高、高三個層級，各參與主體各司其職，相互銜接，有效將農業巨災風險分層分散。

第一層級風險由農業生產經營主體和農業保險公司承擔。為了減少農業生產經營主體對農業巨災風險分散機制過度依賴引發的道德風險，在其可負擔能力內合理設置免賠額、免賠率，可以大幅度增強農業生產經營主體的抗風險意識，緩解其他環節風險分散壓力，保障機制有效運行。作為為農業生產經營主體提供農業保險服務的農業保險公司，除了履行災后賠付義務之外，更加重要的是妥善處理與投保主體的關系，為其提供良好的咨詢建議，提供保障范圍契合、保費合理的保險服務，盡量減少投保意愿與保險產品之間的差別。農業保險公司除了日常賠付外，還需從日常經營收益中提取一部分作為農業保險大災風險準備金，在發生重大農業災害時用于賠付，并根據實際情況確定計提比例，既不能影響日常賠付，也不能無法應對大災之年的額外賠償。政府對農業保險公司進行財政補貼，能有效降低農業保險公司運營成本，提高其賠付能力，有利于保險公司正常經營，促進農業保險發展，最終增強農業保險對農業的保障能力。

第二層級風險通過再保險進行分散。再保險是分散風險的重要手段，由再保險機構負責開展，與農業保險公司簽訂再保險合同，在農業巨災發生時對農業保險公司所承保的部分農業風險進行再次分散，再保險機構在增強農業保險公司抗風險能力、化解農業巨災風險方面發揮了重要作用。政府財政資金可以對原保險人投保農業再保險進行保費支持，扶持和培育再保險市場發展，更好發揮市場資源配置效率。但是如果將過多的風險分入再保險，再保險機構會面臨較大經營壓力，因此合理設計再保險分出比例至關重要。

第三層級風險由貴州省農業巨災風險基金承擔。貴州省農業巨災風險基金由省級財政負責統籌，立足于貴州省實際情況，按照農業生產規模逐年計提補償專用基金，專項使用，只有當發生特別重大農業自然災害導致農業保險公司和再保險機構都無法承擔賠付責任時啟動基金，由基金對超額部分進行賠付；倘若災害特別嚴重，省級農業巨災基金仍然無法滿足全部的風險賠付時，可以請求國家援助，向國家級巨災基金或者財政部申請專項借款。總之，大災風險基金是當前構建貴州省農業巨災風險分散機制最為關鍵的一環，必須明確基金的責任范圍，確定發生何種農業重大災害時啟動，確定賠付比例，并明確與農業保險經營機構和再保險機構的關系。同時，將市級、省級農業巨災風險基金集中起來，不僅便于管理，還能降低資金調度成本，提高調度速度，從而提高農業巨災風險基金的使用效率。

4 對策與建議

4.1 積極開展構建農業巨災風險分散機制試點工作

政府的主導和支持對于構建農業巨災風險分散機制至關重要，在政策上給予充分的引導和規范，同時在財政上也應給予支持。在財政補貼方面，除了對農業保險經營機構進行補貼外，還要重視發揮再保險的作用，探索建立農業保險再保險公司和再保險基金。貴州省政府應該總結歷史自然災害情況，同時考慮經濟財政能力，選取試點縣市，開展農業巨災風險分散機制試點工作。

4.2 加快推進農業巨災風險分散機制基礎設施建設

完善農業巨災風險分散機制基礎設施建設能促進機制高效運行，提高體系運行效率。第一，強化科技研究，充分發揮農業科技在農業巨災風險管理工作中的重要作用[10]，搜集處理分析農業數據，建立更加準確的農業巨災模型，推進農業巨災的預測研究。同時，貴州省政府應該注意培養和聘用技術過硬、思維活躍的科技人才，實現農業保險產品精準定價，提高精算水平，加大農業、統計、管理等各領域合作力度。第二，加強各級政府與農業信息采集技術部門合作，整合農業巨災風險相關基礎數據，建立一體化、實時更新的信息共享平臺。

4.3 創新農業巨災風險管理工具

風險管理工具是重要的農業巨災風險分散手段，指數保險、大災債券等早已成為國內外主流的大災風險分散工具[11]。近年來，貴州省對農業保險的險種以及補貼方式進行了積極探索，甚至出現了一些重要的省級特色保險，但是在保障范圍以及賠付方面仍然有很大不足。因此，重視對農業巨災風險管理工具的創新，開展相應工具試點工作，將有助于農業巨災風險分散機制的有效實施。