“一核多元”基層治理模式研究
——基于亳州市利辛縣永興鎮調查分析

喬舒雯 ，蘇劉留 ，劉世杰

（安慶師范大學馬克思主義學院，安徽 安慶 246133）

鄉村治理是實現鄉村振興戰略、促進產業興旺、當地人民安居樂業的重要舉措，習近平總書記曾多次強調鄉村治理的重要性，提出要構建基層治理新格局，進一步推進鄉村治理體系走向現代化。實現富有中國特色的鄉村治理新模式，為鄉村全面振興創造有利條件。在鞏固拓展脫貧攻堅成果、有序銜接鄉村振興的新背景下，共建和諧鄉村，共享農村發展新格局。在傳統鄉村治理模式指導下，借鑒國內外協同理論的成功經驗，深入開展鄉村振興工作。本文以安徽省亳州市利辛縣永興鎮為例，探究當地“一核多元”發展模式與基層實踐經驗。安徽省亳州市永興鎮堅持以黨總支部牽頭，以農發公司為“龍頭”，以種植基地建設為依托，引領基層多主體參與到農村基層治理之中，凝聚基層治理合力，探索實現農村基層治理現代化的有效途徑。構建以黨的領導為核心，融合政策方向引領者、行政執行力保障者、社會性事務參與者和基層發展助力者多元化的“一核多元”模式。從當地實際出發調整農業種植結構，開辟貧困地區農業增效、農民增收的新途徑。本文基于安徽省亳州市永興鎮基層發展實踐，旨在研究該發展模式下當地發展的經驗，為其他區域實現可持續、高質量發展提供參考與借鑒。

1 理論綜述

建立健全更加完善的鄉村治理新模式，提升治理能力，既是追求“鄉村善治”的基本條件，也是適應時代發展步伐的根本要求。隨著鄉村實踐的深入開展，國內外協同理論在鄉村治理過程發揮了指導性作用。國外學者赫爾曼·哈肯提到，協同論是一定條件下，由各個相互獨立的子系統構成，在環境的作用下，處于相互影響、相互協作的一種狀態。Imperia認為協同治理理論是研究“為實現共同的目標而對自主性明顯不同的組織與個人展開指導、控制與協調的方式”[1]。我國鄉村治理體系遵循協同論的發展，每個主體正如一個系統中的子系統，處于相互聯系、相互依存的社會系統中，發揮著各自的作用與優勢的同時，共同發揮著多元主體的協同合作力量。近年來，國內學者對協同治理理論的研究不斷深入，學界關于協同治理理論研究成果呈現上升趨勢。

夏藝璇從社會治理的角度提出，協同治理秉持系統性思維，為解決復雜的公共問題提供了全新視角，她提到，社會治理由一元主體向多元共治轉變，建立多元治理主體體系，形成“共建、共治、共享”的新格局，實現公共利益最大化[2]。李傳忠從鄉村建設角度指出，協同治理強調多元主體之間的合作與聯系，尤其是在我國鄉村振興的進程中，黨組織、政府、基層委員會以及企業等主體在各自的領域中發揮著重要作用，共同致力于鄉村振興的發展，實現多元共治的新局面。孫瑩從鄉村發展角度指出，由于地區間發展的不均衡性與發展階段的差異性，致使多方協同在基層治理中仍存在著許多問題，鄉村治理現代化也面臨多重考驗。構建體系與能力相結合的黨政統合下的多方協同治理路徑是鄉村治理破局的關鍵[3]。綜合學界學者的觀點，本文認為協同治理是在整個鄉村治理系統中，多元主體通過合作治理參與到鄉村建設的實踐管理中，推動協同治理理論的不斷深化。

協同理論為我國鄉村振興的建設提供理論參考，為社會組織參與建設找出一條新道路，協同治理理論在對治理理論反思的同時，并不否認各社會主體在治理體系中的作用，也不過分夸大政府的主體作用，協同理論對社會組織參與鄉村治理建設具有重大借鑒意義。但是在基層的實踐中我們發現，隨著鄉村治理體系與治理能力的現代化，“一核多元”正是在協同理論的基礎上產生并不斷在基層實踐中得到廣泛應用的，它是指以黨組織為領導核心，以黨員干部為主要力量，融合社區組織和社區居民等多元化力量的參與，多方位共治的社區治理模式。亳州市永興鎮正是在“一核多元”模式下，在黨的領導下，協同多方主體力量，參與鄉村治理工作，助力鄉村振興。

2 “一核多元”主體的角色定位

2.1 農村基層黨組織——政策方向的引領者

習近平總書記強調，辦好中國的事情，關鍵在黨，黨的根基在基層，一定要抓好基層黨建[4]。基層黨組織是黨在農村發展與建設中不可缺少的力量，也是政策方向的引領者。基層黨組織作為重要的基礎組織，應統籌各方力量，參與到鄉村治理中，協調各主體利益關系，關注各主體利益訴求，從鄉村發展的整體視角出發，將各個主體的力量匯集，助力產業興旺，推動鄉村振興的進一步發展。黨的基層組織要在鄉村振興中正確發揮黨的政治保障作用，領導群眾走正確方向，可以通過政策宣講活動，講解黨的政策方針與文件，使主流政治價值觀深入人心。同時，黨組織作為鄉村振興的引導者，應當處理好與政府、社會組織和企業的關系，強調鄉村治理的多元參與，落實各方責任。除此之外，黨始終是中華人民的先鋒隊，這就要求基層黨組織在鄉村治理的過程中，了解居民的精神需求與物質需要，不斷提高基層的引導力與組織力。

2.2 鄉鎮政府——行政執行力的保障者

鄉鎮政府是國家基層機關，代理國家行使著本鄉鎮的行政管理職能，在鄉村振興工作中政府主要發揮著引領、服務、監督、推動這四大作用，逐步推進鄉村經濟、政治、文化等建設。鄉鎮政府根據國家鄉村振興指導思想，制定好本地區的具體振興計劃，將有關政策方針落實到實踐中。充分利用本地區鄉村資源優勢與社會經濟的發展基礎，采取多種方式，廣泛宣傳有關鄉村振興的文件精神與法律法規，鼓勵引導人民群眾與社會各群體參與到振興行動中去。同時，政府為當地群眾與企業提供政務與公共服務，加速鄉村振興步伐，為滿足群眾與企業的需求而提供優質高效的服務，促進當地經濟穩步發展，建設和諧社會。在鄉村振興建設中，政府要發揮監督作用，不斷加強鄉鎮政府領導班子建設，從而在鄉村振興過程中提高基層政權各成員的履職效率，防止在發展過程中出現懶政、怠政甚至是腐敗現象，避免走形式主義、搞景觀工程。政府促進支持鄉村建設，為鄉村振興戰略逐步實施創造條件，落實改革政策，整合涉農資金，統籌協調優化，切實發揮政府的財政職能，加大在鄉村振興方面的資金投入，把涉農資金使用在最關鍵與最迫切的地方，解決群眾與企業在行動過程中遇到的具體困難，制定具體政策讓民營企業能夠深度參與鄉村振興。

2.3 村民自治委員會——社會性事務的參與者

村民自治委員會讓村民通過自我管理、自我決策、自我監督等方式參與到基層治理中，通過民主自治，鄉村人民群眾可以自主行使民主權利，依法自主管理本村的事務。應不斷強化群眾參與，鼓勵村民參與到民主自治中，擴大村民自治的范圍，實事求是，結合當地發展實際，通過信息公開、民主監督和評議等形式，推進村級民主化管理，從而能夠充分發揮群眾在鄉村振興中的主體作用，積極引導村民參與到鄉村振興工作中去，不斷推進美麗家園的建設。在鄉村振興具體項目上，按照村民的意志與利益需求來將村民的利益最大化，讓村民群眾都可以參與進來，重視吸收村民的意見，將好的意見看法應用到鄉村振興的措施上，從而使鄉村振興的各項決策措施能夠在農村大地上精準、迅速實施起來。基礎設施建設上，加快農村投資建設，在水、電、路等項目上加大招商引資力度，加大社會調節力度，優先安排有勞動能力的村民群眾參與建設，使建設過程中有充足的資金與資源。生態環境建設上，堅持走科學的、可持續的發展道路，注重聽取和尊重村民的意見，關閉重污染和過度開采資源型企業，保護村民群眾生命健康，及時做好村務公開，保障當地村民的信息知情權。同時，加強鄉村法制政策的宣傳與教育，優化法治鄉村的建設與供給，推動鄉村治理法治化。在鄉村治理體系中，將法治與自治模式相融合，充分發揮村民自治優勢，在本地直接解決鄉村矛盾，建設和諧有序的法治鄉村，有效提高群眾鄉村振興的參與度和滿意度。

2.4 企業等經濟組織——基層發展的助力者

黨的十九大提出，要實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕[5]。其中，產業興旺離不開基層企業的助力與發展，企業參與鄉村振興，不僅僅是社會責任，更是構建鄉村治理新格局的要求，也是構建和諧鄉村的需要。推動農村經濟良好發展，應立足于各地獨特的歷史文化以及優勢資源，有序開發特色資源，切實做好優勢特色產業[6]。企業在基層的發展，可以帶動當地的產業轉型，發展區域性經濟，并且可以帶動當地村民就業，實現鄉村振興。此外，企業要因地制宜，結合當地的資源優勢，發展具有本地特色的產業，延長產業鏈，借助電子商務平臺，不斷推廣產品，實現資源共享。企業是基層發展的助力者，也是鄉村振興中的重要力量，企業應在自身不斷發展的前提下，幫助當地完善基礎設施，構建和諧美麗的鄉村，促進鄉村治理能力的提高。

3 成效與開展情況

目前，亳州市扎實推進農業農村各項改革，農村經濟發展呈現穩中求進的良好勢頭，為深入推進鄉村振興工作，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接創造條件，推動“一核多元”治理理論深入發展。

3.1 黨建引領鄉村振興

基層黨組織是基層工作的引領者，是帶領當地致富的重要保證。永興鎮在基層黨組織的帶領下不斷開展鄉村振興的產業致富工作，其中，當地在黨委的領導下，實事求是地發展以蒲公英為主的特色產業，通過延長產業鏈、增加產品附加值來促進當地產業增收，帶動村民就業，推動集體經濟的發展，同時強化宣傳，注重對黨的路線、方針、政策的宣傳與講解，讓群眾更加了解產業興旺的相關政策，不斷將行動落到實際中。

3.2 政府共創，夯實產業根基

政府作為人民利益的維護者，要始終將人民群眾放在第一位，在鄉村治理中，政府要發揮好管理與服務的職能，成為基層治理強有力的后備軍，永興鎮政府為促進當地產業發展，協同鄉村積極向上級政府爭取資金與政策保障，不斷引進企業與特色產業落戶，通過人才政策，吸引高質量人才返鄉，投身鄉村建設。鄉村的發展離不開產業的支撐，當地政府因地制宜發展蒲公英產業，加大對其的資金投入，并且通過政務網站進行推廣與宣傳，擴大影響力。永興鎮還不斷擴大種植經濟，推動經濟產物加工產業的發展，努力形成現代化鄉村產業體系，農戶可以分享產業增值的收益，同時鼓勵農戶參與多種經濟植物的耕作。此外，政府投入了一部分資金用于農業技能的培訓，提升農戶的技能，把農戶引入現代農業發展軌道，引導其積極參與到鄉村振興工作中。

3.3 村民自治，為鄉村振興注入新活力

永興鎮當地為更好地實施鄉村振興戰略，通過村民自治，號召大家參與到鄉村振興工作中，當地村委會集中土地資源，興建經濟產業園，大力發展特色產業，通過讓轉讓的土地增值，使集體經濟增收，讓農戶的思想也發生了轉變。同時，隨著鄉村振興戰略的逐步開展，村里的農戶可以通過土地轉讓獲得收益，也可以在經濟產業園上班，獲得勞動收入。家鄉的發展讓更多年輕勞動力回流，助力家鄉產業發展，為當地的村民致富提供新的發展路徑。不僅如此，該鎮充分利用蒲公英產業發展觀光旅游經濟，借助電子商務將當地蒲公英產業推廣出去，相關數據顯示，蒲公英副產品的銷售利潤大幅度上升，有效帶動了當地經濟發展。多年來，永興鎮在建設經濟產業園的基礎上，致力于產業振興，靈活進行土地流轉，有效解決了農戶的就業問題，發揮了人、地、錢在鄉村產業發展中的作用，為永興鎮的振興注入新活力。

3.4 企業助力，共創鄉村集體經濟

永興鎮能在短短幾年之內取得經濟上巨大的提升，是扶貧工作者的支持與幫助和農業龍頭企業的幫扶共同作用形成的，當地的村辦企業集約農民土地建設，在當地新建了6個單體1 000 m2的保溫大棚，同時在其余土地上還種植著蒲公英、薄荷1 123 hm2，訂單蔬菜390 hm2，帶動5家大戶從事訂單瓜果的種植。周邊農戶尤其是貧困戶在流轉土地的同時，通過田間管理獲得了穩定的收入。2021年，村里在流轉的土地上種植中藥材和反季蔬菜等作物，增加農產品的附加值，發展村集體經濟。在永興鎮主要通過發展集體經濟來提高居民收入水平，同時以勞動密集型產業為輔助手段，利用車間等招商引資方式，促進土地的增值增收，在生產項目投產后，村集體增加4.5萬元租賃費用，當地人口的就業問題也得到解決，進一步鞏固拓展了脫貧攻堅成果。

4 健全“一核多元”鄉村治理機制的建議

結合上述案例的“一核多元”鄉村基礎治理模式，本文提出以下建議。

4.1 一核引領，黨組織要發揮“堡壘”作用

在新征程中，要實現鄉村振興，就要始終堅持黨的領導，不斷加強黨組織自身建設，尤其是要發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用[7]。圍繞加強黨建、振興鄉村、造福群眾的目標，用黨建引領鄉村走向振興之路。要實現如下目標：一是要加強組織管理。堅持黨支部的全面領導，從組織結構、班子隊伍、工作機制等方面引導農村黨支部的發展，并且向部分農村地區選派“第一書記”。通過“第一書記”的領導，加強農村黨組織的凝聚力與作風建設，分領域建設示范黨組織，推進支部自身規范化管理建設。同時要明確“黨的領導”不是目的，“人民利益”才是目的，黨組織的一切行為決定的出發點都是為了人民，以提高農村黨支部領導班子們的思想覺悟。二是要定期開展培訓，加強對人才隊伍的培養，選派有經驗的機關干部和大學生駐村幫扶，實現干部成長與鄉村振興共同推進。同時強調要轉變黨的領導方式，正確發揮黨的全面領導作用，將黨組織的領導核心作用滲透到鄉村治理的各個領域、各個環節、各個組織中，還要準確界定黨領導作用的領域和作用的準入邊界，不能凌駕于其他自治組織之上發號施令，在眾多工作中更要做好思想政治工作和群眾引領工作。三是要做實基本活動，建設鄉村便民服務中心，設立鄉村振興講習所進行集中講課，講思想、講政策、講法律、講文化、講技術等，以生動通俗的語言教育引導黨員群眾的各項工作。確保黨的意志、黨的聲音、黨的要求深入基層一線，轉化為黨員、群眾的行動指南。

4.2 多元共治，發揮新型農業經營主體帶動功能

黨的領導發揮的是核心作用，不是唯一作用。鄉村眾多治理主體，各自扮演著不同的角色，黨的領導核心體現在眾多主體中的中央地位，但領導核心作用的發揮是建立在對其他主體自主作用發揮的尊重的基礎上的，包括企業市場主體作用、種植基地的作用和個體農戶的作用。黨組織應該積極引導群眾轉變理念，激發鄉村治理主體的力量，從多方面吸收治理力量，堅持治理主體多元化的原則[8]。

4.2.1 企業轉變發展模式，建立培訓機制

無論是區域農業還是鄉村企業，都是振興鄉村經濟的重要力量，應大力推動農業改革和創新，促進鄉村企業可持續發展。企業助力鄉村振興，通過借助農產品加工、銷售企業，將多種農產品的產業鏈與生產基地和當地的農戶進行結合，從而實現一體化經營；在企業落戶的過程中，吸納當地勞動力，在提高當地就業的同時轉變經濟結構，降低人力成本，促進當地經濟增收，加強對培訓機制的管理。應發揮企業培訓作用，提高當地村民的知識與技能，促進當地產業健康發展，讓農業技術人員深入農田，向村民宣傳播種、施肥、病蟲害防治等方面的知識，為春耕農業生產提供技術指導[9]。

4.2.2 推動種植基地實現統一規劃管理

種植基地應改變自身管理模式，可以通過認真調研，聘請技術專家進行考察，科學地對基地建設進行規劃。要在政府和第三產業的資金扶持與政策支持下，集中整合土地資源并進行合理布局，實行統一耕作與管理。因地制宜選擇合適的作物進行栽種，同時，種植基地要實行統一規劃管理，從而降低成本、提高經濟效益。統一購進質優價廉的原料供農戶使用，與企業進行統一銷售，使得使園區產品以優良價格賣出，增加農戶的收入[10]。

4.2.3 增強農戶參與市場化經營的信心

要加強小農戶與現代農業發展的有機聯系，建立利益共享的聯動機制，保護小農戶的合法權益，增強小農戶參與市場化經營的信心。一是要發揮國家財政的積極作用，通過農業信貸資金，扶持農戶發展，并定期穩定地進行投放，落實資金的保障體系。二是要面向農戶實施減稅政策，對于困難的農戶提供必要的補助補貼政策，并根據情況進行適當的稅收減免，從而帶動更多新型利益共同體出現。三是建立新型農戶農業合作機制，通過土地入股分紅、大企業的訂單收購、降稅政策、吸納當地勞動力就業等多種形式，推動經濟的增長。