山西省財(cái)政支農(nóng)績(jī)效評(píng)價(jià)研究

孫婭儒

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550025）

農(nóng)業(yè)是國(guó)之根本，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題是首要任務(wù)。近年來(lái)，山西省深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院加快推進(jìn)第一產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量高速度發(fā)展要求，不斷采取措施以加快實(shí)施農(nóng)業(yè)特優(yōu)戰(zhàn)略。財(cái)政支農(nóng)資金投入是保障農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的最有效的手段之一，在改善農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境和農(nóng)村人居環(huán)境、提升農(nóng)業(yè)的綜合實(shí)力等方面發(fā)揮了重要的作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，山西省財(cái)政支農(nóng)力度的加大，關(guān)于財(cái)政支農(nóng)的研究逐漸增多，但是在財(cái)政支農(nóng)績(jī)效評(píng)價(jià)方面的研究卻鮮少。因此，筆者為更好地了解山西省的財(cái)政支農(nóng)投入現(xiàn)狀，對(duì)山西省2015—2020年省級(jí)財(cái)政支農(nóng)數(shù)據(jù)進(jìn)行了詳細(xì)分析（本文中表內(nèi)數(shù)據(jù)均來(lái)源于山西省歷年的統(tǒng)計(jì)年鑒）。

1 財(cái)政支農(nóng)績(jī)效評(píng)價(jià)

1.1 財(cái)政支農(nóng)績(jī)效的概念界定

財(cái)政支農(nóng)支出屬于公共支出，也叫一般預(yù)算支出，其績(jī)效管理是公共支出績(jī)效管理的范疇。財(cái)政支農(nóng)對(duì)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民的生活質(zhì)量、農(nóng)村的快速發(fā)展等方面都有巨大的影響，而財(cái)政支農(nóng)績(jī)效便是具體測(cè)算其帶來(lái)了多大的影響、效果如何。財(cái)政支農(nóng)是否更好地促進(jìn)了“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，達(dá)到了“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期。我國(guó)學(xué)者叢樹海[1]認(rèn)為效率、效果和有效性都屬于公共績(jī)效的范疇，同時(shí)又包括了投入產(chǎn)出效率以及預(yù)期目標(biāo)的最終結(jié)果如何，甚至還包括所產(chǎn)生的中長(zhǎng)期影響。財(cái)政支農(nóng)的目標(biāo)就是促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展，解決“三農(nóng)”問(wèn)題。林森等[2]認(rèn)為在特定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府采取財(cái)政支農(nóng)政策來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民的增收屬于財(cái)政支農(nóng)績(jī)效。陳映廷[3]認(rèn)為自2007年開始財(cái)政支農(nóng)支出統(tǒng)一采用的農(nóng)林水事務(wù)支出這一指標(biāo)來(lái)表示是合理的，因?yàn)樨?cái)政統(tǒng)計(jì)科目的結(jié)構(gòu)雖然改變了，但是并沒有改變資金的流向。

1.2 財(cái)政支農(nóng)績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性

1）開展財(cái)政支農(nóng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)順應(yīng)了時(shí)代要求。現(xiàn)階段，我國(guó)為促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展，不斷擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)投入規(guī)模，但是財(cái)政資金可投入農(nóng)業(yè)的使用是有限的，所以必須合理有效地分配財(cái)政支農(nóng)資金。因此，合理準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)財(cái)政支農(nóng)資金的使用情況是現(xiàn)如今財(cái)政管理的客觀要求，同時(shí)也是財(cái)政管理體制改革的需要。

2）財(cái)政支農(nóng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)是判斷財(cái)政資金使用效率的重要標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)財(cái)政收入雖然不斷攀升，但是財(cái)政支出在各方面也耗用較多，出現(xiàn)了財(cái)政收支緊張、地方政府壓力劇增的情況。因此，需要進(jìn)行財(cái)政管理制度的改革和創(chuàng)新，對(duì)相關(guān)支出使用進(jìn)行評(píng)價(jià)，以便及時(shí)了解財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率。

3）開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是可持續(xù)發(fā)展的要求。政府的一切行動(dòng)都是為了人民，在進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，必須從人民的根本利益出發(fā)，以提高人民生活水平和人民生活滿意度為標(biāo)準(zhǔn)[4]，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與民生的發(fā)展。

2 山西省財(cái)政支農(nóng)現(xiàn)狀分析

2.1 山西省財(cái)政支農(nóng)支出的絕對(duì)規(guī)模分析

政府對(duì)于農(nóng)業(yè)的支持力度可以通過(guò)政府對(duì)財(cái)政支農(nóng)的投入數(shù)額來(lái)反映，政府對(duì)于農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入金額越多，表明了政府對(duì)于農(nóng)業(yè)的支持力度越大，從財(cái)政支農(nóng)支出的絕對(duì)數(shù)額可以直觀地看出政府對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視程度，而對(duì)于財(cái)政支農(nóng)支出增長(zhǎng)率的研究則體現(xiàn)了政府對(duì)于農(nóng)業(yè)支持的持續(xù)性。

如表1所示，在2015—2020年間，山西省所有年份的財(cái)政支農(nóng)支出規(guī)模都出現(xiàn)了不同程度的增加，財(cái)政支農(nóng)的數(shù)額也有了大幅度的增長(zhǎng)，從2015年的394.46億元，增長(zhǎng)至2020年的653.68億元，實(shí)現(xiàn)翻倍增長(zhǎng)，同時(shí)，考察期間的年均增長(zhǎng)率也達(dá)到10%以上。雖然財(cái)政支農(nóng)支出規(guī)模呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，但是財(cái)政支農(nóng)支出的年增長(zhǎng)率整體波動(dòng)較大，且波動(dòng)呈下降趨勢(shì)。山西省財(cái)政支農(nóng)支出的年增長(zhǎng)率在2018年達(dá)到21.64%，呈現(xiàn)一個(gè)較高水平，在出現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)增長(zhǎng)率的一個(gè)小高峰后呈現(xiàn)出逐年遞減的趨勢(shì)，在2020年落至4.42%。增速比為財(cái)政支農(nóng)支出年增長(zhǎng)率與財(cái)政收入年增長(zhǎng)率的比值，通過(guò)研究該比值，可以得知在財(cái)政總體收入中用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)政投入的增速情況，增速比的大小也體現(xiàn)出了政府財(cái)政對(duì)于農(nóng)業(yè)的支持力度。在《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》中明確規(guī)定，財(cái)政支農(nóng)支出的總額增長(zhǎng)率和財(cái)政經(jīng)常性收入的總額增長(zhǎng)率的增速比要大于1。由表1可知，僅在2019年兩者的增速比大于1，其他年份均未達(dá)標(biāo)，甚至在2016年和2020年出現(xiàn)負(fù)值，其原因是財(cái)政收入年際增長(zhǎng)率的負(fù)增長(zhǎng)。

表1 2015—2020年山西省財(cái)政支農(nóng)支出相關(guān)數(shù)據(jù)表

2.2 山西省財(cái)政支農(nóng)支出的相對(duì)規(guī)模分析

如表2所示，財(cái)政支農(nóng)總額占財(cái)政支出總額比重總體水平不高，但是根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究結(jié)論，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，其財(cái)政支農(nóng)占據(jù)財(cái)政支出的比重維持在10%左右是正常合理的。而根據(jù)表2可知山西省2015年以來(lái)該比重都維持在10%以上，全部達(dá)標(biāo)。總體上來(lái)說(shuō)，比率變動(dòng)穩(wěn)中有所上漲，說(shuō)明山西省財(cái)政支農(nóng)方面還有很大的發(fā)展空間。

表2 山西省財(cái)政支農(nóng)狀況

3 山西省財(cái)政支農(nóng)效益分析

財(cái)政支農(nóng)實(shí)施的最終目的是振興農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高農(nóng)民的收入和生態(tài)宜居性。因此，筆者主要從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩個(gè)方面對(duì)山西省的財(cái)政支農(nóng)效益進(jìn)行分析[5]。

3.1 經(jīng)濟(jì)效益分析

山西省財(cái)政支出產(chǎn)出彈性，如表3所示。分析表3數(shù)據(jù)可得出以下結(jié)果：1）山西省財(cái)政支農(nóng)總額和農(nóng)林牧漁產(chǎn)值的絕對(duì)額在總體上都是不斷增長(zhǎng)的，說(shuō)明了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在絕對(duì)規(guī)模上有所增長(zhǎng)。2）2015—2018年財(cái)政支農(nóng)的產(chǎn)出效率（農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值/財(cái)政支農(nóng)總額）總體上是下降的，由2015年的3.61降至2018年的2.51，之后稍微有所回升，2020年升至2.96。因此，在財(cái)政支農(nóng)絕對(duì)額每年上升的情況下，其資金利用效率先下降后上升，且會(huì)有更大的提升空間，其中，需要地方政府加強(qiáng)財(cái)政管理，助推農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。3）財(cái)政支農(nóng)的產(chǎn)出彈性（農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值增速/財(cái)政支農(nóng)總額年增長(zhǎng)率）同財(cái)政支農(nóng)的產(chǎn)出效率一樣，在2016—2018年均小于1，說(shuō)明財(cái)政支農(nóng)的資金使用率不高，在2019—2020年均大于1，說(shuō)明資金使用效率在提升。

表3 山西省財(cái)政支出產(chǎn)出彈性

3.2 社會(huì)效益分析

山西省農(nóng)民人均收入產(chǎn)出彈性，如表4所示。隨著財(cái)政支農(nóng)總額的不斷增加，農(nóng)村居民人均可支配收入也在不斷提升，由2015年的9 454元上升至2020年的13 878元。此外，可以通過(guò)財(cái)政支農(nóng)對(duì)農(nóng)民人均收入的產(chǎn)出彈性來(lái)衡量財(cái)政支農(nóng)的社會(huì)效益，從總體上看，彈性系數(shù)先下降后上升，同經(jīng)濟(jì)效益一樣，其中，2019和2020年的資金使用效率較高，但是還有很大的發(fā)展空間。

表4 山西省農(nóng)民人均收入產(chǎn)出彈性

4 山西省財(cái)政支農(nóng)問(wèn)題及政策建議

4.1 積極整合支農(nóng)資金，建立穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

通過(guò)對(duì)山西省財(cái)政支農(nóng)規(guī)模現(xiàn)狀的研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政支農(nóng)力度較大，山西省財(cái)政支農(nóng)應(yīng)該根據(jù)財(cái)政總支出的變動(dòng)情況，繼續(xù)保持財(cái)政支農(nóng)總額與財(cái)政總支出之比大于12%的支農(nóng)力度。但是研究分析發(fā)現(xiàn)，山西省財(cái)政支農(nóng)增長(zhǎng)速度不穩(wěn)定，波動(dòng)幅度較大。因此，山西省相關(guān)政府還需要積極整合支農(nóng)資金，強(qiáng)化支農(nóng)資金管理，使財(cái)政支農(nóng)資金實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)。具體做法如下：1）大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，保證財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)有充足的資金來(lái)源。2）拓寬財(cái)政支農(nóng)資金的來(lái)源渠道[6]，通過(guò)恰當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、補(bǔ)貼以及PPP等措施，發(fā)揮好財(cái)政投入的引導(dǎo)作用，帶動(dòng)更多的社會(huì)資金進(jìn)入“三農(nóng)”領(lǐng)域，緩解政府財(cái)政壓力。3）制定適合自身的財(cái)政支農(nóng)資金整合規(guī)劃，各級(jí)政府與各農(nóng)業(yè)有關(guān)部門要樹立正確的政績(jī)觀，避免一蹴而就，要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)目光，切實(shí)提高財(cái)政支農(nóng)資金整合的效率，明確財(cái)政支農(nóng)資金整合工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)，強(qiáng)化目標(biāo)管理，確保支農(nóng)資金的有效配置。

4.2 提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)

積極推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，從而增加農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益、增加農(nóng)民收入[7]、縮小城鄉(xiāng)差距，保障人民的基礎(chǔ)生活。相關(guān)政府部門應(yīng)認(rèn)識(shí)到科研對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展至關(guān)重要。因此，要做好以下兩點(diǎn)：1）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技投入，以提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化能力，政府可以在財(cái)稅、金融等方面加大支持力度，改善農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的投資環(huán)境，擴(kuò)大基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的補(bǔ)貼規(guī)模。2）加大對(duì)高校相關(guān)農(nóng)業(yè)研究項(xiàng)目的資金投入[8]，積極支持各地方農(nóng)業(yè)科研單位的研發(fā)工作，培養(yǎng)一批農(nóng)業(yè)人才，農(nóng)業(yè)人才與科技的有效結(jié)合是促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高的有效措施。

4.3 以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為平臺(tái)整合財(cái)政支農(nóng)資金

以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為平臺(tái)整合財(cái)政支農(nóng)資金，加大對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的整合力度，減少部門預(yù)算科目，由財(cái)政部門牽頭召集支農(nóng)資金下?lián)軉挝还餐芯抠Y金分配方案，集中資金對(duì)有規(guī)模、有潛力、有效益的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)扶持。具體做法如下：1）加大對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的扶持力度[9]，堅(jiān)持“扶大、扶優(yōu)、扶強(qiáng)”的原則，解決財(cái)政支農(nóng)資金小而散的問(wèn)題，提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率，以各地區(qū)農(nóng)村工作會(huì)議對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的部署和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求為指導(dǎo)，提高財(cái)政支農(nóng)資金的整合效率。2）積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的形成。一方面，需要選擇重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，對(duì)該農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的建設(shè)給予經(jīng)濟(jì)支持，扶持自主農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的發(fā)展。另一方面，建設(shè)專業(yè)化的農(nóng)產(chǎn)品銷售市場(chǎng)，解決農(nóng)產(chǎn)品銷售問(wèn)題，同時(shí)對(duì)與農(nóng)業(yè)相關(guān)的生產(chǎn)公司也要給予支持與優(yōu)惠，以此擴(kuò)大銷售渠道。

4.4 加強(qiáng)支農(nóng)資金管理，強(qiáng)化綜合績(jī)效評(píng)價(jià)

在加強(qiáng)支農(nóng)資金管理的過(guò)程中，財(cái)政支農(nóng)監(jiān)管機(jī)制尤為重要，其會(huì)影響資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)。提升財(cái)政支農(nóng)的綜合績(jī)效管理可以從以下幾點(diǎn)展開：1）做好財(cái)政支農(nóng)支出的預(yù)算工作，學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范農(nóng)業(yè)投入項(xiàng)目的預(yù)算管理，確保每一項(xiàng)資金都被嚴(yán)格審批并落到實(shí)處，避免資源浪費(fèi)，提高使用效率。2）建立財(cái)政支農(nóng)支出專項(xiàng)賬戶，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付，統(tǒng)籌支農(nóng)支出，專款專用，避免支農(nóng)方向及具體項(xiàng)目被隨意改變，且預(yù)算數(shù)額由國(guó)庫(kù)直接集中支付，可防止相關(guān)單位虛報(bào)預(yù)算、擠占或截留挪用資金的情況。3）建立健全財(cái)政支農(nóng)支出的監(jiān)管配套制度[10]。完善財(cái)政支農(nóng)資金管理辦法，明確實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)政策執(zhí)行力，引導(dǎo)各級(jí)政府共同發(fā)力，認(rèn)真做好相關(guān)政策的落實(shí)工作。既要嚴(yán)格規(guī)范資金使用管理，又要增強(qiáng)資金使用的靈活性，保障資金高效運(yùn)行[11]。完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，建立事前、事中、事后全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理體系，清晰責(zé)任主體，對(duì)各類違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。加強(qiáng)信息公開制度，推動(dòng)各級(jí)政府搭建信息網(wǎng)絡(luò)公開平臺(tái)，接受社會(huì)監(jiān)督，確保財(cái)政資金公開透明，提高財(cái)政支農(nóng)的資金效率。