檢察大數據思維下涉水領域公益訴訟案件辦理

● 桑 濤 屠亦真/文

一、大數據助力涉水領域檢察公益訴訟辦案的提出背景

（一）生態之需：檢察公益訴訟“護水”的時代需求

水澤萬物，良好的水環境和水資源保護狀況是經濟社會發展的必要支撐和基礎保障。黨的二十大指出，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，全方位、全地域、全過程加強生態環境保護［1］參見習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，《人民日報》2022年10月17日。。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視國家水安全，先后主持召開會議研究部署推動長江經濟帶、黃河流域、南水北調后續工程等高質量發展，確立起國家“江河戰略”，為河湖保護治理提供了根本遵循和行動指南［2］參見《國家的“江河戰略”確立起來了》，人民網http://politics.people.com.cn/n1/2021/1202/c1001-32297079.html，最后訪問日期：2022年7月1日。。

2022年6月，最高檢、水利部聯合發布《關于建立健全水行政執法與檢察公益訴訟協作機制的意見》及10起涉水領域公益訴訟典型案例，明確要“建立健全水行政執法與檢察公益訴訟協作機制，推動水利部門與檢察機關良性互動，形成行政和檢察保護合力，共同打擊水事違法行為”［3］參見《最高檢、水利部印發〈關于建立健全水行政執法與檢察公益訴訟協作機制的意見〉》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202206/t20220609_559433.shtml，最后訪問日期：2022年6月22日。，充分彰顯檢察機關在涉水領域辦案接續攻堅、久久為功的堅定決心，也對各級公益訴訟部門辦理涉水領域公益訴訟案件提出了更高要求。

（二）辦案之困：涉水公益訴訟案件辦理的實踐困境

1.線索發現難。因涉水領域違法犯罪具有水情復雜、作案方式隱蔽等特點，僅靠傳統實地走訪調查的公益訴訟辦案方式，難以及時發現問題、固定證據，更難以轉化為類案監督線索，整體成案率不高。

2.協同履職難。涉水管理是一項龐大復雜的系統工程，涉及眾多法規范和行政管理部門。以富陽區建筑工地非法取水處置為例，該問題涉及區農業農村局、綜合行政執法局、水務公司、屬地鄉鎮（街道）等多部門，在缺少協作配合機制的情況下，易引發多頭管理、扯皮推諉等“九龍治水而水不治”問題。

3.長效治理難。因涉水領域違法犯罪成本低、分布散，行政機關缺少動態監管抓手，故對涉水領域違法當事人作出行政處罰后往往缺少后續的跟蹤“回頭看”，客觀上加劇了涉水領域違法犯罪反復的可能性，不利于實現長效治理。

（三）突破之機：檢察大數據戰略帶來的機遇進路

2021年6月，黨中央印發《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確“運用大數據、區塊鏈等技術推進公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關等跨部門大數據協同辦案”［4］《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，最高人民檢察院網https://www.spp.gov.cn/tt/202108/t20210802_525619.shtml，最后訪問日期：2022年11月9日。。2022年4月，最高檢印發《關于支持和服務保障浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》，明確指出要“實施檢察大數據戰略，以數字化賦能法律監督”，加快推進“數字賦能監督，監督促進治理”的法律監督模式重塑變革［5］參見《最高人民檢察院關于支持和服務保障浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》，最高人民檢察院網https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202205/t20220507_556283.shtml#2，最后訪問日期：2022年10月28日。。

檢察大數據思維的核心，在于將傳統的“數量驅動、個案為主、案卷審查”個案辦理式監督，轉變為“重視強化系統觀念，注重綜合集成，以數字檢察發現的問題為基點，進一步延‘線’拓‘面’，形成更強的‘穿透式’打擊能力”［6］參見賈宇：《以數字檢察實戰實效 全力打造示范區當好排頭兵》，《檢察日報》2022年6月13日。。若將檢察大數據思維應用于涉水領域公益訴訟辦案，便有可能在線索收集效率、智能研判分析、推進行政機關協同配合等方面取得突破性進展，從而顯著提升檢察機關涉水領域公益訴訟辦案質效。

二、大數據助力涉水領域檢察公益訴訟辦案的地方實踐

（一）問題提出：從個案辦理挖掘監管漏洞

2021年7月，浙江省杭州市富陽區人民檢察院（以下簡稱“富陽區院”）接到舉報，反映城區某建筑工地多次將泥漿水排入附近河道。經核查，該工地在未辦理城鎮污水排入排水管網許可證（以下簡稱“排水許可證”）的情況下，向周邊污水井、河道直排污水，污染周邊水環境。同月，富陽區院向相關職能部門發送檢察建議，要求依法查處案涉工地并加強對轄區內在建項目排水的督查監管，形成長效機制。

2022年4月，富陽區院在履職中發現，轄區某建筑工地在未辦理取水許可的情況下，長期抽取河水用于工地施工且未繳納水資源費，破壞水資源管理秩序，隨即向職能部門發出檢察建議。同月，富陽區院在開展飲用水源地保護專項行動中，發現轄區某飲用水水源保護區內，部分水產養殖主體養殖尾水超標直排，嚴重影響飲用水源地水質，隨即運用衛星遙感、無人機調查、公益訴訟快速檢測實驗室等手段強化取證，鎖定違法事實，及時向職能部門發出檢察建議，督促依法整改。

在辦理上述案件的過程中，富陽區院發現，由于有關部門間登記信息數據不通且缺乏有效協作配合，建筑工地非法取（排）水、養殖尾水污染飲用水源地等問題長期處于監管薄弱地帶。為解決這一問題，富陽區院深入運用檢察大數據思維，聚焦水污染防治、水資源保護、飲用水源地保護等重點領域，針對性提煉監督邏輯、搭建研判模型，綜合創建檢察公益訴訟“數智護水”監督場景（以下簡稱“場景”），打造涵蓋非法排水、非法取水、飲用水源地保護等多個子場景的全方位“模型矩陣”，歸集涉水行政執法機關、供水企業、涉水舉報等相關數據，開展大數據類案監督。

（二）路徑探索：以數字建模實現類案監督

1.非法排水類案監督模型。根據《城鎮排水與污水處理條例》第21條、《城鎮污水排入排水管網許可管理辦法》第4條規定，從事工業、建筑、餐飲、醫療等活動的企業事業單位、個體工商戶向城鎮排水設施排放污水的，應當向城鎮排水主管部門申請領取排水許可證。實踐中，部分企業和個體工商戶未辦理相關許可，將污水直接排入露天河道或雨水管網的情形時有發生，造成水體污染，甚至有部分直排有毒有害廢水的行為涉嫌刑事犯罪，嚴重損害國家和社會公共利益。

針對該問題，富陽區院結合建筑工地非法排水監督案件辦理經驗，錨定“城鎮排水戶需辦理排水許可證”這一監督重點，提煉產生非法排水類案監督模型，將排水量較大的排水戶名錄與排水許可證登記信息進行比對，篩選出一批理論上需要大量排水但實際沒有辦證的項目，作為非法排水的重點排查對象進行深入調查。

2.非法取水類案監督模型。根據《中華人民共和國水法》第48條第1款、《取水許可和水資源費征收管理條例》第2條規定，除家庭少量用水、應急用水等特定情形外，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人都應當申領取水許可證并繳納水資源費。但在生產實踐中，單位和個人私設管道偷采江河、湖泊水或打井偷采地下水的情形非常普遍，不僅嚴重破壞水資源管理秩序，部分偷采地下水的行為甚至會導致地面沉降，危及公共安全。

對此，富陽區院設計了非法取水類案監督模型。其基本原理為將工業企業、建筑工地、洗車行等重點需水戶名錄與取水許可證名錄進行比對，篩選出需水量大卻未辦理取水許可證的單位或個人，在此基礎上結合供水企業提供的自來水用量數據，剔除已繳納合理水費的需水戶，最終確認存在非法取水嫌疑的需水戶名單。

3.飲用水源地破壞類案監督模型。根據《中華人民共和國水污染防治法》第65條、66條，《飲用水水源保護區污染防治管理規定》第11條、12條，《城市供水條例》第14條等規定，禁止在飲用水水源保護區內從事污染水質的活動。但在生產生活中，在飲用水源地保護區內開展網箱養殖、垂釣等禁止事項的情形仍有發生，甚至曾有運輸有毒有害物質、油類、糞便的船舶和車輛進入保護區引發飲用水污染的事故發生，對飲用水水源保護產生不利影響。

對此，富陽區院設計了飲用水源地破壞類案監督模型，通過將飲用水源地分布信息與可能引發水源地污染的污染源分布信息進行圖層比對，將重合區域認定為飲用水源地污染風險區，再結合水質監測數據判定是否存在飲用水源地污染情況，以便及時開展實地走訪調查。

（三）成效檢驗：用系統治理體現實戰實效

1.圍繞非法排水。截至2022年10月，場景已碰撞生成建筑工地非法排水線索372條、洗車行非法排水線索173條。經隨機走訪，查實5家建筑工地、6家洗車行非法排水事實，并以召開圓桌會議、制發檢察建議、磋商、移送線索等形式推動職能部門全面履職。現相關部門已聯合開展建筑工地排水專項督查、河道與水設施執法等專項整治行動，共計出動檢查800多人次，檢查河道50多條次，立案查處涉水違法14起，排查整治排污排水、河道設施、固體漂浮物等涉水問題40余個，責令補辦排水許可證220本。

2.圍繞非法取水。場景已生成建筑工地非法取水線索84條，洗車行非法取水線索170條。經線下走訪核查，查實工地私設管道抽取河水的違法事實10起、洗車行非法鉆井取水事實2起。已通過召開聽證會、制發檢察建議等形式督促職能部門查處整改，并通過場景內置協作模塊向職能部門在線移送問題線索230余條，助推職能部門精準查辦非法取水案件2起，督促補辦取水許可7家。

3.圍繞飲用水源地保護。場景累計生成飲用水源地污染線索14條，推動職能部門開展重點漁業鄉鎮（街道）養殖尾水規范處置等專項檢查與業務指導活動，檢查規模漁業企業50余家、涉及漁業水域面積4000余畝，發現并督促整改養殖尾水直排影響飲用水源地水質問題4處。此外，圍繞外來生物入侵問題，平臺結合“益心為公”志愿者平臺舉報信息，推動查實并督促整治飲用水源地周邊福壽螺入侵問題2起，清理河道3.5公里，清理福壽螺11000余斤。

三、大數據助力涉水領域檢察公益訴訟辦案的經驗啟示

（一）破解線索發現難：流程再造，重塑監督模式

1.由實地走訪變為數據歸集。改變以往“走一步看一步”的線索收集模式，轉而采用“數據先導—實地印證”的辦案模式。以數據碰撞篩除無效線索、縮小排查范圍，減輕辦案人員現場走訪的壓力，實現“讓數據多跑腿，讓人少跑腿”，顯著提高辦案精度和工作效率。

2.從個案辦理變為類案監督。著力克服“就案辦案”思維，通過批量分析案件成因掌握涉水違法犯罪的共性因素，總結歸納問題背后的機制性漏洞。場景上線以來，富陽區院先后開展了建筑工地非法取（排）水、洗車行非法取（排）水、飲用水源地水產養殖污染、福壽螺入侵河道等多項涉水專項監督，并督促職能部門以“個案整治+專項行動”的模式進行履職，充分體現公益訴訟以個案辦理推動全面整改、深化社會綜合治理的制度追求。

（二）破解協同履職難：共享共治，凝聚整改合力

1.以數源共享活化數字賦能。牢固樹立雙贏多贏共贏監督理念，通過主動上門對接、闡明數據用途、積極開放數據等途徑獲取職能部門支持，逐步實現數據批量交換、實時交流。同時主動將場景生成線索以檢察建議、磋商、系統內移送等方式移交行政機關，推動其精準、系統地開展查處整治，共享大數據辦案的紅利。依托“前端爭取數據，后端分享線索”的辦案模式，目前場景已經累積接入涉水數據13萬余條，對外移送線索500余條。

2.以溝通協作凝聚治理合力。當前基層涉水行政執法正處于監督權和執法權分離、執法力量下沉鄉鎮（街道）的改革過渡時期，易出現監管薄弱環節。富陽區院立足守護水環境的共同目標，在深刻揭示現有涉水違法犯罪問題的基礎上，靈活運用圓桌會議、聽證會等協作手段，幫助行政機關填補執法漏洞、協調解決實際困難，助推營造節水護水的良好氛圍，打造檢察公益訴訟“破題”、行政執法“答題”的協同治理模式，有效破解“九龍治水而水不治”難題。

（三）破解長效治理難：建章立制，完善監督閉環

1.以建章立制推動長效長治。在深化場景建設的同時，富陽區院聯合7家部門共同出臺《檢察公益訴訟“數智護水”監督場景協作機制》，以數據共享、線索移送、專項行動等形式全面深化“檢察公益訴訟+水行政執法”協作模式，全力釋放公益訴訟在生態環境保護領域“辦理一案、警示一片、治理一域”的警示、督促、治理效能，筑牢水資源保護、水污染防治“電子屏障”。

2.以跟蹤問效完善“數治”閉環。堅持檢察公益訴訟“抓當前、管長遠”的監督理念，在以數據動態更新、實時預警的方式實現對行政機關履職情況“跟蹤問效”的同時，定期匯總統計場景生成線索情況，歸納產出水環境破壞高發區域、高發時段、高發企業、高發類型預警信息，實現監督辦案從“治已病”向“治未病”轉化，更有力地維護國家和社會公共利益。