檢察機關刑事附帶民事公益訴訟的實證分析

● 趙 迅 程 青 陳書琴/文

一、問題的提出

刑事附帶民事公益訴訟制度是隨著公益訴訟試點工作開展，在效率優先主義考量下，直接嵌入的訴訟制度，但目前直接針對刑事附帶民事公益訴訟僅有《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）第20條之規定，以及《最高人民法院、最高人民檢察院關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》。就“刑事附帶”制度，法律規定較為完善的是刑事附帶民事訴訟制度，雖然它與刑事附帶民事公益訴訟制度在提起訴訟的范圍上存在部分交叉，但二者有本質區別，在涉案范圍、涉及領域、訴訟前提方面均有不同，［1］參見徐日丹：《公益訴訟案例‘升格’背后有何深意——最高檢有關部門負責人就第八批指導性案例回應媒體關切》，正義網http://news.jcrb.com/xwjj/201701/t20170105_1703232.html，最后訪問日期：2022年10月26日。相關規定難以完全適用。刑事訴訟法、民事訴訟法、《檢察公益訴訟解釋》、人民陪審員法就相同事項規定也不盡一致，這就導致具體案件法律適用分歧和同類案件司法處理不一。既然刑事附帶民事公益訴訟制度本身是司法實踐探索并試點的產物，那么基于司法大數據案例的實證分析，發現尚存實踐爭議并予以回應，可為提升司法統一性提供有益參考。

二、實然狀況：尚存爭議且司法處理不一

以“刑事附帶民事公益訴訟”為關鍵詞、“刑事案由”為案由、“基層法院”為法院層級、“刑事一審”為審理程序，在中國裁判文書網上檢索，共獲取案件8351件。按年份對比，刑事附帶民事公益訴訟案件數量總體呈上升趨勢，2015年至2017年全國檢察機關公益訴訟試點尚處于審慎探索階段，直至2018年《檢察公益訴訟解釋》對刑事附帶民事公益訴訟制度首次進行明確規定，此類案件數量大幅增加。一方面是司法解釋明確規定增加了司法實踐的底氣，另一方面與最高檢采取全面動員、全員培訓、整體布局、加大考核等舉措密切相關。［2］參見劉藝：《我國檢察公益訴訟制度的發展態勢與制度完善：基于2017-2019年數據的實證分析》，《重慶大學學報（社會科學版）》2020年第26卷第4期。從各地刑事附帶民事公益訴訟案件占公益訴訟案件的比重看，各地刑事附帶民事公益訴訟工作發展不均衡，占比最低的海南省僅5%，占比最高的四川省達69.4%，2019年最高檢關于公益訴訟的專項報告中亦明確指出發展不均衡問題。［3］參見《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》，最高人民檢察院網https://www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，最后訪問日期：2022年10月26日。運用關鍵詞進行類型化檢索并結合個案進行分析，可以發現目前司法實踐中仍存在諸多爭議，就爭議問題司法處理不盡一致。

（一）檢察機關稱謂不一

抽樣刑事附帶民事判決書中，對檢察機關表述有所不同，分別有“公益訴訟起訴人”〔如賴煌章污染環境案（2019）閩0825刑初232號〕、“刑事附帶民事公益訴訟起訴人”〔如吳夏雨、黃勇等非法狩獵案（2021）浙1082刑初891號〕、“刑事附帶民事公益訴訟原告”〔如徐松非法捕撈水產品案（2020）川0723刑初54號〕、“刑事附帶民事公益訴訟原告人”〔如孟憲彬、孟憲磊非法狩獵案（2021）魯1728刑初101號〕。檢察機關稱謂的不同實際上是基于對公益訴訟性質的不同認識，［4］參見姜保忠、姜新平：《檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟問題研究——基于150份法院裁判文書的分析》，《河南財經政法大學學報》2019年第2期。也反映出對檢察機關的訴訟地位的不同理解。

（二）受案范圍之爭

《檢察公益訴訟解釋》第20條對可以提起刑事附帶民事公益訴訟的案件類型采取不完全式列舉方式，同時規定“可以”提出而非應當。實踐爭議主要為，一是對已列舉案件類型是否應提盡提，二是哪些新案件可以提出。針對已列舉案件類型，檢索獲取污染環境案件12011件，加關鍵詞“公益訴訟”檢索僅獲取782件，加關鍵詞“刑事附帶民事公益訴訟”檢索僅獲取604件，很大部分案件未單獨或附帶提起民事公益訴訟〔如海城市朋利廢棄資源綜合利用有限公司、王某污染環境案（2021）遼0311刑初128號〕。對于新案件類型，如侵犯公民個人信息案件，30個省份均有數據，但加上關鍵詞“刑事附帶民事公益訴訟”檢索，僅有18個省份有數據，且省內處理亦不一致。例如浙江省侵犯公民個人信息案件總量為1001件，基本都未提出刑事附帶民事公益訴訟，但也有1件提出〔潘嘯峰侵犯公民個人信息案（2021）遼0311刑初128號〕。

（三）主體關系之爭

刑事附帶民事公益訴訟被告與刑事被告人的關系是否影響提起刑事附帶民事公益訴訟實踐中存在爭議。從樣本判決看，二者關系總體呈幾種模式，全同模式〔如謝天虎、謝澤東非法捕撈水產品案（2021）蘇0981刑初654號〕、全異模式〔如李闖等12人污染環境案（2018）皖0202刑初283號〕、交叉模式〔如李宗順、索南多吉等盜掘古文化遺址、古墓葬案（2020）青刑終2號〕、包含模式〔如榮成偉伯漁業有限公司、何延青等非法捕撈水產品案（2018）蘇0724刑初139號〕、包含于模式〔如胡彪等生產、銷售不符合安全標準的食品，李維勇等生產、銷售不符合安全標準的食品及持有假幣案（2018）云0621刑初81號〕，后四種模式中刑事附帶民事公益訴訟被告與刑事被告人不一致。［5］參見劉加良：《刑事附帶民事公益訴訟的困局與出路》，《政治與法律》2019年第10期。

（四）訴訟請求的確定與實現之爭

刑事附帶民事訴訟的賠償范圍僅限于直接損失，公益訴訟領域納入了間接損失及懲罰性賠償，司法實踐中主要存在幾方面的爭議或問題：一是檢察機關就同案提出的訴訟請求不一致；二是損失如何確定；三是檢察機關能否處分權益。從中國裁判文書網抽取三起同類案件，分別為金建星生產、銷售不符合安全標準的食品案〔（2021）浙0205刑初565號〕、羅甫英生產、銷售不符合安全標準的食品案〔（2018）云0621刑初81號〕、張靜生產、銷售不符合安全標準的食品案〔（2021）蘇0722刑初587號〕，對比發現，對是否提出賠禮道歉訴訟請求檢察機關處理不一致，主張賠禮道歉的媒體級別亦不同。刑事部分認定的銷售額與附帶民事公益訴訟部分計算10倍賠償金的基數不一致。延伸出的問題是，就相關訴訟請求檢察機關是應提必提，還是享有一定選擇權，檢察機關處分部分請求權是否損害社會公共利益。

三、應然探析：回應爭議并提升司法統一性

從上述實證分析可以看出，就具體的訴訟程序等要素，司法機關處理不盡一致。在頂層設計不足的情況下，檢察機關如僅僅靠協調獲得法院配合進行刑事附帶民事公益訴訟，而非建立有效的規范或形成較為統一的處理機制，一旦成為常態，必將極大制約刑事附帶民事公益訴訟工作的開展。［6］參見謝小劍：《刑事附帶民事公益訴訟：制度創新與實踐突圍——以207份裁判文書為樣本》，《中國刑事法雜志》2009年第5期。回應爭議并確定較為統一的處理規則，是在現行法律框架下緩解實踐困境的有效做法。

（一）檢察機關稱謂：公訴機關、刑事附帶民事公益訴訟起訴人

檢察機關在刑事附帶民事公益訴訟案件中的訴訟地位和稱謂如何，應考慮以下三個方面：一是從法律依據角度，《檢察公益訴訟解釋》中對檢察機關的稱謂使用的表述為 “公益訴訟起訴人”；二是從立法目的角度，刑事附帶民事公益訴訟制度創設僅是為了節約訴訟資源、提高司法效率，單獨或附帶提起民事公益訴訟的實體價值追求和訴訟本質應當是相同的，因此不應因為附帶到刑事訴訟中，就改變檢察機關的主體地位；三是從歷史沿革角度，檢察機關公益訴訟司法實踐經歷了三個階段，以原告身份代表國家提起民事訴訟——民事訴訟原告身份被終止，探索督促起訴制度——探索建立檢察機關提起公益訴訟新制度。［7］參見劉藝：《檢察公益訴訟的司法實踐與理論探索》，《國家檢察官學院學報》2017年第2期。綜合上述三個因素考量，檢察機關在刑事附帶民事公益訴訟中應是復合身份，其稱謂應是公訴機關、刑事附帶民事公益訴訟起訴人，使用“刑事附帶民事公益訴訟原告”“刑事附帶民事公益訴訟原告人”不符合當前檢察機關在公益訴訟中的主體特征。

（二）案件范圍：法定類型及新類型適用不同原則

《檢察公益訴訟解釋》對刑事附帶公益訴訟的案件范圍采取不完全列舉方式，對于已列舉案件類型，從立法原意上來講，是因為此類犯罪案件中，常伴隨著對社會公共利益的損害。而對于未列舉的新案件類型，是否伴隨著社會公共利益的損害，應當根據個案而定。如何在案件范圍上實現擴張與限制的平衡，應當適用不同原則分別予以考量。對于已列舉的案件類型，應當在考慮必要性的前提下，以提起刑事附帶民事公益訴訟為原則，不提起為例外。對于新案件類型，則應當在保證必要性的前提下，增加更多的謙抑性，更審慎、科學地論證是否損害社會公共利益。必要性的考量主要看刑事案件處理是否能夠彌補或涵蓋社會公共利益的損失。

（三）主體關系：原則上刑民主體應有交集

刑事附帶民事公益訴訟是在刑事訴訟和民事公益訴訟有一定牽連關系情況下，基于訴訟效率考量的制度設計，通常來講需要主體是一致的。如果只是民事公益訴訟需要依據刑事判決的某些事實，可以依據刑事判決書作出認定，而不必非將二者合并到一個審理程序中。但從司法實踐來看，完全一刀切地要求二者主體完全一致，不符合對司法效率的追求。但如果二者完全沒有任何交集，又無必要將民事公益訴訟附帶到刑事訴訟中，客觀上還架空了單獨提起公益訴訟的級別管轄規定。因此，筆者認為，刑事訴訟與民事公益訴訟主體需存在交集才有附帶審理的必要性，如果主體是全異的，僅是民事公益訴訟依賴于刑事判決認定的某些事實，完全沒必要將民事公益訴訟雜糅在刑事訴訟中。

（四）訴訟請求的確定與實現：追求訴訟利益而非利益本身

一般的民事訴訟當事人可以基于處分權處分自身權益，而檢察機關作為社會公共利益的代表，顯然不得隨意處分，這是前提。那么通常情況下對于相同或同類的損害社會公共利益的行為，原則上檢察機關提出的訴訟請求應當是趨于一致的，而非有選擇性地提出。就刑事附帶民事公益訴訟的賠償范圍，不同于刑事附帶民事訴訟僅限于實際損失，對于損害社會公共利益的行為，僅直接損失不足以彌補行為造成的損害時，應當在“損益相抵”的原則下，利用第三方鑒定等方法確定間接損失，如果沒有科學審慎的論證，原則上不應將間接損失納入賠償范圍。另外，關于懲罰性賠償，其提出應當有明確的法律依據。

關于檢察機關的處分權，有觀點認為，民事訴訟法規定可以調解但不得損害公共利益，公益訴訟本身是針對侵害社會公共利益的行為提出的訴訟，如果通過調解等方式放棄部分請求，顯然損害了社會公共利益。這種觀點是有失偏頗的，利益放在訴訟維度，考慮的應當是訴訟利益，而不是利益本身，訴訟利益不僅包括承擔責任的形式、賠償數額等要素，還應包括時效以及訴訟實現程度等價值追求。刑事附帶民事公益訴訟追求的價值不只是責任形式的多樣化、數額的絕對值，而是效果的最大化。如最高檢發布的第二十三批指導性案例，盛開水務公司污染環境刑事附帶民事公益訴訟案中，盛開水務公司控股股東盛開（中國）投資有限公司具有賠付能力及代為修復環境的意愿，自愿申請加入訴訟，愿意進行環境修復并出具擔保函，擴大了承擔責任的主體，調解并不損害訴訟利益，此種情況無疑是可以調解的。［8］參見《第二十三批指導性案例》，最高人民檢察院網https://www.spp.gov.cn/spp/jczdal/202012/t20201214_488891.shtml，最后訪問日期：2022年2月26日。當然，調解并非隨意而為，應當科學充分論證，如果在數額上做出讓步，則應當在時間、形式、責任范圍等方面獲得訴訟利益補充。放在訴訟維度考量訴訟利益，部分環境類公益訴訟案件中，調查鑒定費用明顯超過訴訟標的且被告經濟能力不足的情況下，是否啟動鑒定，如何選擇調查方式便迎刃而解了。

除回應上述爭議外，在頂層設計不足的情況下，要使基層檢察院充分發揮其在公益訴訟中的“前沿陣地”作用并保持客觀、審慎的態度，需堅持理性的考核導向，發揮檢察一體化優勢，創新涉公益訴訟案件提前介入等具體工作制度。在具體案件中將民事公益訴訟制度與認罪認罰制度等銜接起來，完善民事公益訴訟賠償款使用等配套工作機制，可在懲治犯罪同時，有效引導被告人主動認識并承擔損害社會公共利益的民事責任，實現刑民價值追求的兼顧與統一，提升辦案效果。建立類案檢索機制，充分發揮指導性案例、典型案例作用，也可很大程度提升司法統一性。