中國式現代化與財稅事業高質量發展

馬海濤

（中央財經大學，北京 100081）

內容提要：黨的二十大對中國式現代化作出了全新的解讀，提出的一系列新要求與新任務是習近平經濟思想在新發展階段下的生動體現與創新性重構。財政是國家治理的基礎和重要支柱，新時代下的高質量發展應當以習近平經濟思想為指導，以完善現代財稅體制和優化設計財稅政策為主要抓手，為中國式現代化提供國家治理的制度保障和堅實穩固的財力支撐。

一、準確把握習近平經濟思想，為中國式現代化提供路徑指引

黨的十八大以來，中央重大工作會議針對中國財稅領域改革作出多輪戰略部署。黨的二十大報告提出的經濟領域的系列新論述繼承了習近平經濟思想又賦予其新的時代內涵和時代要求。財政工作應始終以習近平經濟思想為根本遵循和行動指南，積極充當中國式現代化建設的探路先鋒。

第一，堅持黨對財政工作的全面領導。習近平總書記強調：“能不能駕馭好世界第二大經濟體，能不能保持經濟社會持續健康發展，從根本上講取決于黨在經濟社會發展中的領導核心作用發揮得好不好。”黨是我國經濟發展的“掌舵人”。回顧中國財稅發展歷程，無論是宏觀層面財政體制框架的確立還是微觀層面稅種分設合并的調整，黨的意志始終貫穿其中，以確保財稅改革適配各階段經濟發展特點。因此，在實現中國式現代化的進程中，要充分發揮黨中央集中統一領導的作用，確保財政事業發展始終沿著正確方向前進。一方面，提高政治站位，心懷“國之大者”，“不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力”，把“兩個維護”作為最高政治原則和根本政治規矩，深刻領會黨和國家的最高利益，將黨中央精神和國務院決策部署貫徹落實到具體的財稅實踐中（劉昆，2021）。[1]另一方面，堅持和完善黨領導經濟社會發展的體制機制，破除與新發展階段特征不符、束縛生產力發展、阻礙各類要素積極性發揮的體制機制弊病，增強財稅政策制定的前瞻性、財政資源統籌的系統性、財政資金使用的規范性和財稅人才隊伍建設的科學性。

第二，明確財政的定位與職能，理順政府與市場關系。黨的十八屆三中全會提出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。財政的定位與職能從“公共資金的籌措與管理”到“支持工業化建設、提供基本公共服務、推動經濟增長”再到“被納入國家治理范疇”的轉變（劉昆，2021）[2]，是總結財政發展歷史、立足當代國情做出的符合未來發展需求的正確論斷。財政工作涉及經濟系統中權力和資源的分配，廣泛連接政府與市場，這就要求其進一步理順兩者間的關系，以使財政的治理效能充分釋放、社會各利益方在市場經濟中的獨特作用更加彰顯。當前，我國政府在職能行使過程中還存在著“越位”或“缺位”的現象（馬萬里，2017）。[3]為積極推進中國式現代化建設，科學統籌經濟社會發展，一方面，需進一步厘清政府與市場的邊界，細化財稅服務介入的社會領域，篩選財政資金支持的項目清單，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。另一方面，推動“有為政府”與“有效市場”更好結合，健全產權保護制度、市場準入制度、公平競爭制度和社會信用制度，優化企業營商環境，推進法治化進程，加快全國統一大市場建設。

第三，堅持以新發展理念引領高質量發展的長期目標。2015年10月，黨的十八屆五中全會首次提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》進一步指出：“必須實現創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的高質量發展，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。”作為系統的理論體系，新發展理念回答了關于發展的目的、動力、方式、路徑等一系列理論和實踐問題，在中國式現代化的背景下，財稅工作應當全面貫徹新發展理念，助力新發展格局的構建。一是科學把握當前經濟發展特點與未來可持續發展的關系（馬海濤等，2022）[4]，立足財政狀況合理規劃資金用途，將中長期支出事項納入中期財政規劃管理，加大科技創新支出與環境保護支出力度，著力解決高質量發展的“卡點瓶頸”，兼顧經濟“量”的合理增長和“質”的穩步提升。二是加大減稅降費力度，降低制度性交易成本，科學涵養優質稅源，注重提升政策精度與效度，服務黨和國家的重大發展戰略。三是革新財稅治理理念，強化互聯網思維，拓寬大數據技術與財稅工作融合的應用場景，以財稅數字化的基礎理論研究帶動全方位的財政智慧化轉型。

第四，強調財政政策的中短期宏觀調控作用。2018年7月31日，習近平總書記主持召開中共中央政治局會議，會議要求“財政政策要在擴大內需和結構調整上發揮更大作用”。擴大內需的政策著力點應聚焦投資和消費兩大維度，一方面注重政府投資的引導作用，為市場投資營造良好環境，另一方面通過政策激勵促進有效需求的釋放，通過提高宏觀政策的透明度、公信力和專業化水平（劉鶴，2022）[5]加強消費者的預期管理。結構調整要求全面性的普惠措施更多轉向結構性的精準施策（程瑜、張琦，2022）[6]，設立專項資金、安排專項債券扶持重點產業、補齊民生短板，優化財政支出結構，深化供給側結構性改革。為實現中國式現代化的目標，作為宏觀調控的兩大主要手段之一的財政政策應更加積極有為。一是做好宏觀政策的跨周期設計和逆周期調節，盡力熨平經濟波動，確保經濟運行在合理區間。二是加強與貨幣政策、就業政策、產業政策等的協調配合，進一步激發投資和消費潛力，推進經濟結構戰略性調整。三是致力于防范化解系統性風險，準確研判宏觀經濟形勢，科學評估赤字規模，創新地方政府存量債務化解思路，在財政運行“緊平衡”的狀態下加強財政資源統籌（于長革，2022）[7]，增進與金融系統的交流與合作。

二、建立和完善現代財稅體制，為中國式現代化提供國家治理的制度保障

黨的二十大報告指出，“健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系”。建立和完善現代財稅體制既是新時代習近平經濟思想在財稅領域要求的細化，也是其他領域實現“中國式現代化”的制度保障。

在預算領域，習近平總書記強調，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。為貫徹落實總書記的重要指示，建設現代預算體系，我國采取了一系列針對性措施：修訂《中華人民共和國預算法》及其實施條例，明確規定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”；發布《關于實行中期財政規劃管理的意見》，健全中期財政管理和跨期預算平衡機制；發布《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，構建全流程追蹤的預算績效管理的體制機制等。下一步，應進一步深化預算管理制度改革：一是堅持黨的領導，堅持以人民為中心，推動成果共享，筑牢民生保障線，大力推動全體人民共同富裕（劉昆，2022）。[8]二是進一步深化預算管理改革，提升財政可持續性和預算管理水平，防范系統性風險，加強財政協同合作的頂層設計（馬海濤等，2022）。[4]

在稅收領域，習近平總書記強調，“發揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用”。為落實總書記的重要指示，初步建立稅種科學、結構優化、法律健全、規范公平的稅收制度體系，目前我國已修訂、出臺《重大稅務案件審理辦法》等文件，完善了《中華人民共和國稅收征收管理法》及細則，充分落實稅收法定原則；落實稅收結構的優化和減稅降費工作，降低間接稅稅負和行政事業性收費在財政事業中的比例（李華，2022）[9]；建立綠色稅制體系，多措并舉引導節能減排；參與多項國際稅收合作計劃，完善了我國的反避稅體系（王曉悅，2014）。[10]下一步，應持續優化稅制結構，立足于國家治理水平和治理能力現代化的要求，推動現代財政制度的進一步完善（薛鋼等，2021）。[11]一是進一步優化和改革重點稅種的稅收制度，推進增值稅改革，適時優化稅率；進一步完善消費稅、資源稅、房地產稅等稅制結構（高志鵬，2022）。[12]二是加強與新時代相適應的稅收征管體系的建設，推動稅收征管的數字化、信息化，并構建面向數字經濟、適應國家稅收合作的新型稅收征管體系。稅收是國家財政的物質基礎，稅制結構的進一步優化是更好發揮財政在國家治理體系中作用的重要保證。

在政府間關系領域，2016年8月，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》明確了財政事權和支出責任劃分改革，當前，權責清晰、財力協調、區域均衡的中央與地方財政關系已逐步形成（馬驍等，2022）。[13]在收入劃分方面，國家出臺了一系列相關文件①包括《國務院關于印發全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》《財政部關于印發〈中央對地方專項轉移支付管理辦法〉的通知》《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》。，保證了地方政府的財力，完善了中央對地方的縱向轉移支付結構并強調了各級政府調控的主體責任。下一步，應進一步明確財政轉移支付中義務教育、醫療保障等涉及人民基本生活保障的事項由央地共同負責，建立事權和支出責任相適應的財政體制；在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，全面提升國家治理效率。為此，一是進一步明確中央和地方收入劃分標準，因地制宜優化財政資源的分配模式。二是進一步明確區分各級政府間事權與支出責任，適度加強中央事權和直接支出比重。三是進一步推進省以下的財政體制改革，穩中求進，確保涉及財政體制的基層改革措施落地見效。構建運轉高效、多元協調的政府間財政關系是進一步優化財政體制，高效推進財政工作，系統性提升國家治理能力的重要制度基礎。

在財政監管領域，習近平總書記強調，“堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險”。當前，財政監督體系和績效評價體系已初步構建，為防范財政風險，保障我國經濟社會的穩定運行，我國修訂和完善了監督條例，并出臺了《行政事業單位內部控制規范（試行）》等文件，初步完成了內控制度體系等構建。下一步，應優化財政監督流程、推進績效評價的數字化轉型。一是加強監督的全面性，將各級政府收支全面納入績效管理，加大績效信息公開力度，增強預算約束力；二是完善轉移支付的績效評價考核和退出機制，增強對于財政政策效率和目標實現的評估，嚴肅財經紀律。三是加強財政監督規范化、信息化建設，利用大數據優勢提高財政各領域的信息化監管水平，進一步提升監管效率。四是重視監督的機制協調，形成多領域財政監管合力，提升各級政府的財政監督綜合效能。財政監督是現代財政制度發揮作用的關鍵環節，也是推進依法治國的重要保障。

三、優化設計財政稅收政策，為中國式現代化提供財力支持

財稅政策的設計影響著財政資源的部署，彰顯治國理政的理念與智慧。財稅政策的制定應全面貫徹落實習近平經濟思想，真切回應各領域對于“中國式現代化”的時代需求，為全面建設社會主義現代化國家提供必要的財力支持。

第一，財稅政策需聚焦民生福祉，進一步提升基本公共服務均等化水平，以推進我國實現人口規模巨大的現代化。習近平總書記在二十大報告中指出，“江山就是人民，人民就是江山”。“以人民為中心的發展思想”要求我國財稅政策優化設計完成“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”的目標。一是加強就業幫扶力度。強化就業優先政策，完善就業資金投入保障機制，推動實行財政和稅收激勵政策，最大程度“穩就業”“保就業”。二是聚焦教育、醫療改革。積極推進職業教育改革發展，進一步完善城鄉義務教育經費保障機制，支持公立醫院綜合改革及醫療保障體系建設（馬海濤等，2022）。[4]三是加大養老、社保領域財政傾斜力度。優化財稅政策設計以健全老年保障體系，落實老年人社會福利與救助資金，同時加大對困難人口的支持的力度。

第二，財稅政策需充分發揮對于收入分配的調節作用，加大稅收、社會保障、轉移支付等調節力度，以推進我國實現全體人民共同富裕的現代化。習近平總書記強調，“共同富裕是全體人民共同富裕，是人民群眾物質生活和精神生活都富裕，不是少數人的富裕，也不是整齊劃一的平均主義”。一是夯實共同富裕的物質基礎。繼續完善財稅政策支持經濟發展的方式，實施大規模的減稅減費。完善轉移支付制度設計，確保轉移支付資金的使用效益。二是充分發揮對于收入分配的調節作用。優化設計財稅政策以降低收入分配不平等的程度，完善個人所得稅制度，加強對中高收入群體的稅收調節和監管力度（陳小亮、陳彥斌，2022）。[14]積極穩妥推進房地產稅立法和改革。建立健全有利于慈善組織持續健康發展的稅收優惠政策。

第三，財稅政策應服務于科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，充分支持文化事業發展，以推進我國實現物質文明和精神文明相協調的現代化。習近平總書記指出，“實現中國夢，是物質文明和精神文明均衡發展、相互促進的結果”。這要求財稅政策的設計既要注重經濟量質并重發展，也要注重向教育、科學、文化等有助于精神文明領域發展發力。一是加大財政對科技創新的支持力度。完善對科研支撐重點產業高質量發展項目等經費支持及資金獎勵機制，健全有利于制造業發展和科技創新的稅收支持政策體系。二是建立健全教育資源供給保障機制。完善教育資助體系，合理規劃政府教育預算占總預算的比例。三是豐富優質公共文化產品資源供給。推進公共文化設施覆蓋城鄉，安排專項資金支持文藝精品創作和文化產業高質量發展。

第四，財稅政策需貫徹落實綠色發展理念，促進產業結構的轉型升級，完善綠色財稅金融支持體系，實現減污降碳的協同增效（馬海濤，2022）[15]，以推進我國實現人與自然和諧共生的現代化。習近平總書記指出，“綠水青山就是金山銀山，改善生態環境就是發展生產力”，這要求優化財稅政策設計以促進經濟發展與生態保護協調統一。一是完善綠色稅收征管制度。加強綠色稅制的法治化與精細化，提升綠色稅收比重，明確綠色稅收的征稅標準，補充高耗能、高污染及高碳排放品進入征稅范圍（張德勇，2022）。[16]二是發揮政府綠色采購引領作用。補充完善政府綠色采購需求標準，提高節能環保產品采購規模占同類產品政府采購規模的比例。三是突出財政環保支持重點。財政資金著重向工業節能、清潔生產、循環經濟等項目傾斜，鼓勵和支持金融機構和社會資本參與生態環保投資。

第五，財稅政策應積極踐行共商共建共享的全球治理觀，致力于跨國經貿合作的深化和發展中國家在全球事務中話語權的提升，以推進我國實現走和平發展道路的現代化。習近平總書記提出的人類命運共同體理念主張和平發展，而走和平發展道路的現代化要求以包容開放、積極主動的財稅政策參與國際競爭。一是主動參與國際稅收制度、規則和法律的制定。積極參與OECD數字經濟征稅規則以及防止稅基侵蝕和利潤轉移等國際稅收規則的制定，深度參與全球稅收合作。二是深入推進“一帶一路”稅收征管合作機制建設。積極為世界提供公共產品和國際合作平臺（周波等，2022）[17]，幫助發展中國家和低收入國家提高稅收征管能力。三是主動搭建國際合作平臺。堅持踐行多邊主義，在財稅政策方面形成常規對話機制，加強與多邊開發機構資金合作，謀劃好財金合作重點議題。

習近平總書記立足于我國國情和戰略目標的系列論述，從統籌全局的戰略高度系統性地回答了經濟發展如何處理當前與未來關系、如何適應國內與國際形勢、如何尋求理論與實踐間的平衡等問題，指引財稅工作進一步明確在國家治理體系中的職能和定位，進一步明晰改革發展的方向與重點。隨著新征程的開啟，中國式現代化對財稅工作提出了更高質量的要求。未來，財稅工作者應加強對習近平經濟思想的深度學習和深刻實踐，為中國式現代化建設貢獻財稅力量。