論人民代表大會制度在中國式現代化中的國家治理效能

許奕鋒

人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的制度安排，是支撐我國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，人民代表大會制度是馬克思主義政治理論與中國制度實踐相結合的重大成果，是世界政治文明的偉大制度創造，也是創造“中國奇跡”和實現“中國之治”的制度密碼。在建設中國特色社會主義的新時代，人民代表大會制度更加需要將其實踐充分證明了的制度優勢有效轉化為在中國式現代化中的國家治理綜合效能。

一、人民代表大會制度在中國式現代化中具有筑基固本效能

中華民族曲折的發展歷程充分表明，中國式現代化需要強大的政治力量為社會穩定提供良好秩序，需要一個先進的、強有力的政治力量團結、凝聚和引領最為廣泛的人心和力量。事實上，也正是因為有中國共產黨以主動的歷史擔當和強烈的使命意識，在探索中國的現代化道路中找到了更適合中國國情的包括根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度的各種制度安排，開創了中國特色的現代化道路。歷史地看，人民代表大會制度早在創立之初，就實現了對西方資產階級議會制的創制超越。在大革命時期，中國共產黨所主張的國民會議，就不再是只對政府負有監督責任的議政機構，也兼具執政的職能，“國民會議應有權決定國家一切問題，他的權限，應該比國會更要擴大”。[1]

從實踐歷史來看，在1937年陜甘寧邊區實行過的議會制、參議會制、“三三制”以及模仿蘇聯國家政權組織模式在革命根據地建立的中華蘇維埃政權，一開始就在效仿和探索中盡可能避免西方民主的一些問題。早期中國共產黨人對建立適合中國國情的政治制度進行了大膽的理論思考，比如周恩來明確強調，“蘇聯是兩院平行制，除了聯盟院外，還有民族院”，[2]與我國的人民代表大會制度完全不同。1940年1月毛澤東在《新民主主義論》中指出“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府”。[3]“人民代表大會”這一構想，為新民主主義革命勝利后中國政治制度的發展指明了方向。1948年8月在石家莊召開的華北臨時人民代表大會，具有了選舉、立法、監督等特征，即制定了選舉辦法，選舉產生了華北人民政府委員會，明確了人民代表大會行使立法權和監督職權，制定了會議的議事規則和其他程序。之后我國憲法明確規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”人民代表大會作為全權性國家機關，既是國家政權的代表機關，也是國家政權的工作機關，在國家各級政權機關中處于首要地位。各級國家行政機關、審判機關、檢察機關都由各同級人民代表大會選舉產生，集中了國家的立法權和行政權，其權限遠遠大于三權分立下的資產階級議會或國會，[4]成為真正有權威的“議行合一”的立法機關和工作機構。

從制度設計和實踐運行上來看，我國的人大代表、常委會組成人員、專門委員會組成人員都是以最廣大人民的利益為出發點和落腳點，依法依章履行職責。在實際的政治生活中，人大代表的工作和生活就在人民群眾中間，對基層實際感受直接，了解深入，體會深刻。由他們參加行使國家權力，總體上能夠全面反映人民意愿和客觀實際，從根本上保證了人民代表大會作出的決定能夠實現黨的主張與人民意志的有機統一。在人民代表大會中，不設議會黨團，也不按黨派分配席位，不搞西方比較普遍的多黨制或兩黨制在議會中形成各黨派之間的明爭暗斗，進而形成各黨派極力維護自己及其所代表的利益集團的利益的政治局面。[5]我國人民代表大會制度以其層級運作，使得人民群眾能夠把國家和民族的前途命運掌握在自己手中，這也是維護人民群眾根本利益的制度保障。

當前，我國已經建立和實行了以人民代表大會制度為核心的人民民主制度體系，包括中國新型政黨制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度、特別行政區制度等。人民代表大會制度之所以居于核心和關鍵地位，是我國的根本政治制度，一方面是因為其與我國諸多只能代表政治生活某一方面的制度（諸如婚姻制度、司法制度、稅收制度等）不同，人民代表大會制度能夠代表政治生活的各個方面，是我們政治理論的源泉；另一方面也因為人民代表大會制度是由人民革命直接創造出來的，而不是依靠以往的任何法律規定而產生。人民代表大會制度一經成立，就經過人民代表大會或其授權機關批準，產生了各種法律和制度。[6]人民代表大會制度全面反映了整個國家生活，囊括了政治、經濟、文化、法律、外交、軍事等各個領域，在國家政治生活中具有至高地位和根本性作用，是其他任何制度都無法替代的。完善人民代表大會制度，從根本上說就是要突出人民的主體地位，這是人民當家作主的根本體現，也是中國特色社會主義民主政治發展的根本要求。人民代表作為民意代表機構的邏輯行動者，從法理上具有國家治理的主體地位和作用，是按照憲法和法律賦予的職權在國家政治生活中發揮參與和服務國家治理的能動作用和主體效能。人民代表大會制度在國家政治制度格局中居于根本地位，能夠在以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興中發揮整體性的制度優勢和決定性的制度功能。

二、人民代表大會制度在中國式現代化中具有代議協商效能

中國式現代化的確立發展及其戰略推進，實現了國家治理主體從一元向多元的邏輯轉換，而多元主體共同參與國家治理的本身就是民主治理的顯著特征。人大代表通過人民代表大會這一制度載體，管理國家社會事務、經濟和文化事業，代表最廣大人民的意志參與國家治理，發揮著人民代表大會制度的代議功能、決策功能和聯系群眾功能等國家治理所需的民主價值。值得注意的是，一個國家的民主政治，往往根植于該國的歷史文化和傳統習俗當中。鄧小平曾指出：“從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長制現象，干部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象。”[7]我國受數千年封建官僚制度的影響，使得政治、經濟和社會生活中缺乏一種民主習慣。我國的政治制度經歷了一系列的改革，但是以權力集中、行政主導為特征的政治生態系統在很長一段時間未能得以根本改變。中國式現代化作為“人口規模巨大的現代化”，必然要面臨著大量的、方方面面的利益訴求。協商民主以其廣泛性、包容性、直接性的優勢嵌入人民代表大會制度中，能最大限度地激活政治資源，直面和回應各個方面的利益訴求。人民群眾依托人大制度載體就國家大政方針和具體政策安排進行討論、溝通、對話、交流，能夠培育參與國家治理的素養、技能和理性，進而提高國家治理的群眾參與度和政府滿意度。

事實上，人民代表大會制度在建立之初就在制度設計上蘊含了包容性、參與性和能動性的政治基因。新中國成立初期中國共產黨聯合了各民主黨派、無黨派民主人士等進行了廣泛的協商，通過了共同綱領、政協組織法、中央人民政府組織法等三個具有重大歷史意義的文件，也為新中國和中央人民政府的建立確立了法理基礎。[8]1954年9月，代行人民代表大會的中國人民政治協商會議步入了新的歷史階段，而第一屆全國人民代表大會接續了協商傳統，圍繞我國第一部憲法、選舉前國家領導人的候選名單等進行了反復協商，體現了廣泛性和包容性。人民代表大會制度內涵了選舉民主和協商民主兩種民主形式，“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式”。[9]人民代表大會制度的立法權、監督權、任免權和決定權中，就有協商民主功能的邏輯運行，能夠在立法協商、監督協商、決定與任免協商中實現國家治理的人大制度效能。其中，人大及其常委會開展立法工作，通過各種探討會、座談會、利用媒體征求意見等形式廣泛聽取各個方面的意見和建議，增加了立法的科學性和規范性。

三、人民代表大會制度在中國式現代化中具有法治規范效能

中國法治現代化是中國式現代化道路在法治領域的具體體現，也是以人民為中心、符合中國國情的法治現代化。在思考、謀劃和推進黨和國家各項事業中，既需要發揮中國式法治現代化中法治規范積極正向的保障作用，也需要放置在中國式現代化的戰略全局中整體謀劃、系統推進。相較于世界上絕大多數法治國家都實行立法、司法、行政三權分立制度不同的是，人民代表大會作為我國的立法機關，在國家治理中發揮著以人民的名義制定社會規則的治理效能。在實踐運行過程中，人民代表大會制度事實上規范了多種治理主體之間的邏輯關系，包括理順了黨的領導與人民代表大會之間的關系、各級人民代表大會與同級其他國家機關的關系以及各級人大常委會之間的關系等等。就中國共產黨與人民代表大會而言，前者是執政黨，后者是國家權力機關，二者并不具備組織上的隸屬關系，而是政治上的領導與被領導關系，即中國共產黨通過人民代表大會制度將黨的主張和人民的要求以國家意志的形式體現出來以實現其領導的民主化、法律化，“這正是中國特色社會主義政治制度的基本特點和重要優勢”。[10]隨著我國各項制度的不斷建立和發展，人民代表大會制度的堅持和完善不僅提供了國家權力運行的一整套相對完整的制度體系，為推進中國式現代化奠定了良好的法制基礎，而且蘊含并發揮著現代國家治理所必需的重要功能和獨特作用。

與此同時，我們還必須正視立法領域存在的一些問題，正如習近平總書記指出的：“我們在立法領域面臨著一些突出問題，比如，立法質量需要進一步提高……立法效率需要進一步提高……一些地方利用法規實行地方保護主義，對全國形成統一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法治統一。”[11]在國家治理體系中，作為國家治理主導力量的公權力部門需要被監督和制約，否則其權力的濫用必然會引發國家治理的正當性危機。從實踐邏輯來看，地方治理偏好，往往可能消解國家治理的內在善性，忽視國家治理過程的規范性，進而可能在技術上表現為權力失范，這就有賴于外部監督以敦促國家權力運作的規范性。[12]人大監督作為規范高效的制約監督體系的重要組成部分，具有明顯的制度優勢。相較于黨內監督的黨員干部紀律作風監督，監察監督與紀檢監督的公職人員權力腐敗監督、監察監督聚焦于法律監督以及公益訴訟、法院監督依賴于司法判決等不同的是，人大監督具有明顯的權威性、全局性和有效性。作為進入新世紀之后人大監督制度最主要的發展成果，《各級人大常委會監督法》于2006年十屆全國人大常委會二十三次會議通過，為人大監督制度的進一步發展提供了重要的制度和法制基礎，并推進了人大監督工作的改革和創新。當前經濟快速發展引發的社會結構變遷，民眾參與公共生活和政治生活的意愿和訴求越發強烈。如何在人大制度框架內擴大民眾政治參與空間，既需要突破某些理論認識上的障礙，還需要解決好實踐中的一些困惑。不少地方人大常委會逐步對市民開放部分常委會會議，但是能否讓市民發言甚至交流討論存在爭議。在國家治理中，如何將法律上允許的參與行為涵蓋到更多的參與主體、更多樣的參與形式、更多元的參與渠道和更充分的溝通交流上，需要不斷將實踐中行之有效的經驗和做法固化為制度文件，從而為包括人大代表在內的民眾政治參與的空間拓展提供規范性依據。

四、人民代表大會制度在中國式現代化中具有制度整合效能

中國式現代化堅持以國家發展和民族復興作為演進基點，其中制度建設不僅是中國式現代化的內在要求和基本內涵，而且為中國式現代化的有序推進提供堅實保障。我國制度建設及其運行一個非常重要的邏輯基礎，即國家權力統一由人民代表大會及其常委會行使，并具體劃分為行政權、監察權、審判權和檢察權。國家權力在人民代表大會的運行邏輯是，在法律法規的制度和重大問題的決策上，必須由國家權力機關充分討論、民主決定；在決策的貫徹執行上，各個國家權力機關分工與職責不盡相同，但都必須依照法定權限和程序履行職責。人民代表大會及其常委會根據黨的主張和人民意愿，制定法律法規和決定重大問題、大政方針，監督“一府一委兩院”工作。這種分工有效避免了權力過分集中，有利于各國家機關依法各司其職，保證國家各項工作有序有效運行，體現了民主與集中的統一、民意與效率的復合，有效整合了各地區、各階級、各階層、各民族人民的利益訴求。人民代表大會制度通過制度性的利益整合，讓人民群眾的利益訴求得以集中和聚合，最終形成普遍的國家意志。人民群眾的利益訴求通過人民代表大會制度的有效運轉，推動了社會實現動態性穩定和國家實現現代化治理。

從制度整合來看，一方面體現為橫向制度整合。當代中國的政治制度安排，人民代表大會制度作為根本政治制度，充分體現了人民當家作主的理念和價值，是實現全過程人民民主的制度載體。既要在具體工作機制的運行中不斷釋放人民代表大會制度本身的活力，也要在具體工作機制的創新中不斷激發人民代表大會制度應有的效能，通過整合實踐中諸如聽證制度、評議制度、監督和罷免制度、備案審查制度等制度作用，充分發揮人民代表大會制度體系的系統性功能。作為中國特色的制度安排，人民政協制度也是實現全過程人民民主的重要制度載體，在政治協商、民主監督、參政議政、凝聚共識中體現人民當家作主的理念和價值，兩者構筑了中國特色的“兩會制”，形成了越發成熟、越發定型的“兩會制”制度形態。[13]如何整合好或利用好人民政協制度的政治資源、協商規范，通過協商民主推進人民代表大會制度的改革完善，進而發展更加廣泛、充分、健全的人民民主，使人民代表大會制度的制度優勢與包括人民政協制度在內的協商民主制度優勢實現有機整合。另一方面，體現為縱向制度整合，即國家的區域治理，比如特別行政區。可以探究人民代表大會制度在特別行政區的適應領域和范圍，不斷完善我國憲法在特別行政區適用的相關制度和機制。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，能夠包容不同的社會制度，能夠吸收港澳區全國人大代表作為制度的參與者、見證者與實踐者。人民代表大會制度作為我國國家治理的制度基石，也需要把其在特別行政區的適用放置于全面管治權的國家治理體系中去把握和謀劃，逐步清除當前不利于港澳區全國人大代表履職以及中央對港澳全面管治權行使的障礙，激發港澳區全國人大代表主動加強與特別行政區居民的聯系和交流，積極發揮在最高國家權力機關中代表港澳民意的橋梁和紐帶作用。[14]

堅持和完善人大制度的一個重要抓手，就是通過制度設計和機制運行充分發揮人民代表的作用。改革開放特別是六屆全國人大常委會以來，全國人大常委會通過一系列實踐創新，逐步建立起了一整套支持和保障人大代表依法履行代表職務的機制和方法。比如在實踐中邀請全國人大代表列席常委會會議的制度得以不斷改進和完善，比如人員范圍上由最初只邀請北京市的全國人大代表列席會議到現在邀請全國各地的人大代表。比如在人員數量上，從2005年起每次列席全國人大常委會會議的代表人數分別增至24、36名，到十一屆全國人大期間增至40名左右，十二屆全國人大常委會再增至66人，越來越多的人大代表參與及其意見建議被采納。全國人大常委會辦公廳制定《關于改進全國人大代表視察辦法的意見》《關于全國人大代表持證視察的意見》以及全國人大常委會黨組制定并經中共中央轉發《關于進一步發揮全國人大代表作用，加強常委會制度建設的若干意見》等等，提升了人大代表履職的能力和質量，進一步完善了人大代表工作，也形成了諸如浙江樂清“人民聽證”制度建設實踐，即聽取和審議市政府若干專項工作時邀請相當于該市人大代表總數近1/10的代表列席并現場與市政府主要領導以及有關部門展開問答互動，大大提升了政府及時回應社會關切和民眾訴求的現實可能性。[15]為了更好發揮人民代表大會制度的制度優勢，各級人大進行了一系列富有針對性的實踐探索，比如在各級人大常委會委員專職化、人大代表專職化、更加發揮人大專委會作用、更好執行重大事項決定權制度等方面探索了好的做法，總結了好的經驗，也取得了好的成效。同時針對人民代表大會制度在實踐運行中的不少難點，如何進一步探索創新人民代表的運行機制，如何回應學界提出的“不斷減少全國人大間接選舉的層次”“適當減少代表的比例”“適當延長會期”“進一步加強人大預算監督職能”等等，還需要大力做好人大常委會、人大代表、專門委員會等整合立法資源和協商資源的理論與實踐文章。

五、人民代表大會制度在中國式現代化中具有政治保障效能

堅持中國共產黨的領導，是準確認識和牢牢把握中國式現代化的首要原則和本質要求。作為一種根本政治制度安排，人民代表大會制度與西方發達資本主義國家先法治后民主、先有立法機構后有選舉制度的政治制度發展邏輯不同，其發展過程體現為先有民主訴求再有現代國家建構再到法治建設的歷史邏輯。[16]中國共產黨對人民代表大會制度的領導，來源于憲法賦予黨的執政地位，更是來源于中國共產黨人始終高舉人民民主的旗幟逐步探索、建立人民當家作主的新型政治制度的實踐歷程。保證和實現人民當家作主一直是堅持中國共產黨的領導的出發點和落腳點，這是由中國共產黨的性質、宗旨、初心和使命所決定的。從制度創建與制度發展來看，中國共產黨創造性地設計了人民代表大會制度，明確了這一制度的價值目標、性質地位和原則使命，并在實踐發展中主導、支持和保證人民代表大會制度的與時俱進，推進人民代表大會制度理論與實踐的創新發展，在人類政治制度發展史上具有開創性意義。人民代表大會制度也正是在中國共產黨領導下，在長期的實踐中得到持續鞏固、發展和完善，展現了蓬勃生機和巨大優勢。

習近平總書記明確指出：“發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保障人民當家作主。”[17]在我國，人民民主作為社會主義的生命，其本質就是人民當家作主。而人民代表大會制度是全過程人民民主的重要制度載體，就是以人民為主體，保證最廣大的人民群眾能夠參與全過程人民民主的實踐中，以根本政治制度保障人民群眾的選舉權、財產權、知情權、參與權、表達權、監督權、人格權、隱私權和發展權等，激發人民群眾積極投身于中國式現代化和中華民族偉大復興。人民代表大會制度是確保人民當家作主的根本政治制度，必須要有健全的法治作為支撐和保障。法治是現代國家治理的重要內容，也是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障。人民代表大會制度以立法建構法律體系，以法治推進國家治理，以良法促進國家善治，實現國家權力運行和國家治理體系的規范化、程序化和制度化。人民代表大會制度以不斷健全和完善的法律制度為保障，為其優勢轉化為國家治理效能提供可規范、可操作和可執行的發展依據，并逐漸形成根本性、全局性和長期性的政治制度保障。

總體而言，人民代表大會制度在國家治理中有價值、有優勢、有效能，關鍵是有中國共產黨的領導引領建設方向、凝聚發展力量、夯實制度根基和厚植制度優勢，這是最大的政治優勢，也是最大的政治保障。人民代表大會制度是保證人民當家作主的最高實現形式，通過政治制度安排有效保障了國家治理中的人民民主，體現了社會主義民主政治的民主優勢。在中國式現代化中，人民代表大會制度是支撐法治國家建設的主導性樞紐，能夠實現國家制度在選舉、立法、決策和監督等過程的法治建設，形成中國特色社會主義法治體系，構建中國特色社會主義法治國家，彰顯中國特色社會主義法治優勢。黨的領導是關鍵、是根本，人民民主是生命、是本質，依法治國是要求、是動力，三者相互作用、相互促進、相輔相成，使人民代表大會制度在中國式現代化中顯示出強大的生命力和鮮明的優越性。

六、人民代表大會制度在中國式現代化中具有復合監督效能

中國式現代化涉及全體人民共同富裕、兩個文明的相互協調、人與自然的和諧共生等發展主題，需要優化黨和國家監督體系這一自我革命的制度設計，為全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興“保駕護航”。其中，規范政府權力的行使，是一個普遍的世界性難題。依靠制度化建設將權力關進制度籠子的同時，也需要建立健全專門的權力制約和監督機制。在我國，既需要不斷完善諸如紀檢監察、審計部門等專門機構的監督，也應該高度重視人大及其常委會以其特有的組成方式、職權行使方式等對行政、監察、司法等其他國家機關的監督。人民代表大會作為最高國家權力機關和代議機構，憲法賦予了其監督政府的權力，也是中國共產黨歷屆領導人非常重視人民代表大會對政府工作的監督作用的結果。早在延安時期，毛澤東就明確指出：“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會政亡人息。”[18]并在之后也指出：“各地新區外均應建立人民代表會議制度，首先是區、村人民代表會議，方能防止命令主義與官僚主義。”[19]人民代表大會這一監督性的制度安排，推動國家機關接受人民群眾監督，向人民群眾負責，有利于不斷改進工作作風，同人民群眾一道進行共同管理和建設國家。允許人大代表與政府“唱對臺戲”，“就是說，人民代表提出的意見，政府要出來回答。回答對了，人民滿意；不對，就可以起來爭論”。[20]這就意味著人大代表可以對政府工作進行質疑和詢問，能夠督促檢查和糾正缺點和錯誤，提高政府工作水平。

理論上而言，人民代表大會制度的作用發揮主要體現在立法權、決定權、任免權和監督權上，其中尤為重要的就是要強化其監督職能。事實上，人民代表大會的監督職能在實際運轉中存在一定困難，比如如何有序銜接和有效融合人大監督與監委會監察和紀委監督等方面還存在不少實踐難度或不足。值得關注的是，為了不影響政府的行政權、法院的審判權、檢察院的檢察權，以通過聽取工作報告或專項工作報告開展監督，比如每兩個月一次的全國人大常委會會議上聽取并審議國務院及其部門以及“兩高”的專項工作報告，就是對“一府兩院”進行監督的重要形式。[21]詢問和質詢作為人大對“一府兩院”實施的法定監督形式，成為人民有序政治參與的直接監督。人民代表大會工作在推動專題詢問、專題調研、預算監督、跟蹤監督等各種監督形式創新發展的同時，為擴大公民有序政治參與提供了更多的制度化渠道，促進了人大制度本身的發展和完善。特別是當今大數據時代，信息即時溝通、海量數據整合利用、云計算技術的高端開發等，有利于提升人民代表大會制度在國家治理上的監督效能。可以借助大數據的挖掘、處理與運用，建立和完善人民代表大會監督議題征集、刷選和評估機制，深入挖掘并評估監督議題的社會價值，提高所選定監督議題的質量。通過以網絡為支撐，以信息化和大數據深層次的運用為基礎，整合政府財政管理信息系統，將部門預算、財政報表、收支分析、決策分析、協調溝通、專項資金監控等功能模塊融為一體，不斷完善人大預算聯網監督系統，實現對預算資金全流程、全覆蓋的動態監督。同時，也為人大代表履職提供社情民意整合智能化的技術支撐，不斷完善人大代表履職的支撐和服務體系，優化人大代表工作管理體系，實現對人大代表履職的動態管理，進一步提高人大代表履職工作的實效性。[22]

總之，人民代表大會制度的發展與完善是一個與國家建設、國家發展和國家治理相結合的歷史過程，涉及政治治理、民主治理、法治治理、規范治理和制度治理等范疇，同樣也是一個需要不斷堅持與鞏固、加強和改進、發展與完善的邏輯過程。作為一種人類政治文明的偉大創造，人民代表大會制度展示了中國共產黨和中國人民強大的理論創新能力和實踐創新能力。在推進新時代中國式現代化的新征程中，需要不斷夯實人民代表大會制度的理論基石，進一步通過法律體系建設及法制保障完善為國家治理提供可規范、可操作、可執行的法律依據，不斷助推人民代表大會服務中國式現代化的制度體系更加成熟、更加定型和更加完善。