美國社區公園規劃與管理模式

楊文越

葉泓妤

楊如玉

近年來，隨著中國城鎮化建設的推進和居民生活質量的提高，社區公園作為居民就近開展日常休閑活動必要的開放空間和社區生活圈規劃的重要組成部分，其規劃與管理的重要性愈發凸顯。社區公園分布在住所或社區附近，是游憩導向型公園[1]，因此社區居民參與度高，對居民健康及城市的社會、生態等方面具有積極影響。在公眾健康方面，社區公園可通過鼓勵居民就近參加體力活動，緩解居民消極情緒、提升身心健康水平[2-3]；在社會效益方面，社區公園能夠滿足附近居民社會交往、健身鍛煉和休閑娛樂等多種需求，是衡量城市空間品質和居民生活幸福感的重要因素[4-6]；在生態環境方面，社區公園則具有一定減輕空氣污染和改善附近社區微氣候的功能[7-8]。我國針對社區公園的研究起步較晚，但當前人們日益增長的美好生活需要，驅使社區公園的建設發展必須正視其研究少、實踐不足的現實差距。學界的相關研究主要集中在游憩服務功能、可達性、使用行為和居民健康等方面[9-13]，缺乏對我國社區公園規劃與管理的深入探討。我國社區公園的規劃實踐缺少控制性指引策略和項目評估方面的剛性標準[14]，缺少小地域層面的信息收集和指標構建[15]，管理策略不夠精細、資金來源渠道不夠多元，導致社區公園建設水平參差不齊，無法充分滿足居民使用需求。在新一輪國土空間規劃和優質生活圈規劃的背景下，如何多尺度構建高質量、公平可達的社區公園及多維度評價社區公園建設，是科學、系統地規劃與管理社區公園的關鍵。

美國城市公園綠地系統建設居于世界前列[16]，自2008年美國國家游憩與公園協會(National Recreation and Park Association，NRPA)推出“公園建設社區”(Parks Build Community)計劃以來，多個城市致力于通過社區公園(包括鄰里公園)促進社區建設，使社區公園規劃和管理模式逐漸系統和完善。本文選取美國紐約、明尼阿波利斯、西雅圖、波士頓和匹茲堡5個不同區位經濟發展條件較好的城市作為研究對象(圖1)，這些城市一方面擁有歷史悠久、層次清晰、內容完善的公園系統規劃體系，規劃內容極具研究價值；另一方面對社區公園的關注度較高，出臺了多項針對社區公園的專項規劃政策，實踐經驗豐富，有利于探究美國社區公園從宏觀規劃到具體活動項目安排和管理的策略。基于此，本文引介美國5個城市社區公園的規劃和管理模式，旨在為我國社區公園相關技術標準和專項規劃的編制提供理論支撐，為投資建設和評估管理提供科學依據，促成更廣泛、高質量的在地實踐。

圖1 5個案例城市位置(底圖引自https://maps-usa.com/maps-united-states---usa-country/us-map-image)

1 美國社區公園規劃體系

美國的鄰里公園(neighborhood parks)和社區公園(community parks)均以滿足鄰里單元內居民的休閑娛樂需求為目的而建設。不同城市鄰里公園和社區公園的面積和服務半徑不同，一般來說，鄰里公園和社區公園的面積范圍分別為0.8～8hm2和大于8hm2，服務半徑分別為400～800m和800～4 800m，社區公園的尺度大于鄰里公園[17]。美國社區公園和鄰里公園的功能、面積和服務半徑基本對應于我國的社區公園，因此選取美國社區公園和鄰里公園作為研究對象，并統稱為社區公園。

美國社區公園規劃主要分為城市尺度、分區尺度和社區尺度(圖2)，不同尺度的規劃內容有機融合且規劃體系日益完善。城市尺度的公園與開放空間規劃關注整個城市的社區公園系統；分區尺度的城市公園服務分區規劃注重社區公園的連通性及其游憩設施類型的統籌布置；社區尺度的社區公園規劃設計則側重活動項目和游憩設施形式。

圖2 美國社區公園規劃層級(作者繪)

1.1 城市公園與開放空間規劃

城市尺度的公園與開放空間規劃是各城市的公園與游憩局出臺的針對全市范圍內資源開發保護、各類公園和開放空間發展與規劃的總體指導。社區公園是城市公園和開放空間的重要組成部分，同時公園與開放空間規劃是城市尺度社區公園規劃的指導性文件(圖3、4)。各城市的公園與游憩局為居民提供戶外游憩、情感交流、促進身心健康的場所，從城市尺度統籌社區公園的規劃與管理，改善社區公園投資失衡的局面，提高公園運營維護的服務水平，緩解不同社會群體綠地不公平問題。在統籌規劃方面，城市公園與開放空間規劃確定規劃愿景、規劃原則和規劃目標等總體性發展導向，并針對規劃目標提出相應建設改造策略，同時指導其他尺度社區公園規劃的開展和執行；在現狀分析方面，提供社區公園現狀和居民需求狀況，確定未來需要增補的社區公園建設項目和游憩活動服務；在實施保障方面，每個規劃目標均有多個進展評估指標，從全局統籌社區公園的規劃實施情況，通過年度報告跟蹤進展情況。

圖3 波士頓市公園與開放空間規劃(作者改繪自參考文獻[18])

圖4 匹茲堡市公園與開放空間規劃(作者改繪自參考文獻[19])

美國5個城市的公園與開放空間規劃共同致力于為居民提供社區公園開放空間和游憩設施[18-22](表1)，把高質量、可達性和公平性作為規劃核心理念，關注社區公園的安全性和可持續性。在高質量和公平性方面，重點關注社會經濟處于劣勢和游憩資源不足的社區，持續追蹤居民與時俱進、多樣化的需求，通過新建或改進社區公園基礎設施，推動高質量、多功能的游憩服務發展，促進跨文化和全齡段群體互動。在可達性方面，5個城市均參加美國“10分鐘步行到訪”運動，即確保至2050年，每個人都能從居住地步行10min(即步行800m)進入一個高質量公園[23]。為此，各城市均設定了公園可達性標準，如西雅圖和匹茲堡劃分了400和800m 2個層級的可達性指標；波士頓針對社區公園提出了800m可達性標準。此外，明尼阿波利斯、波士頓和匹茲堡均通過優化慢行交通系統提升公園可達性。

表1 美國5個城市尺度的社區公園規劃內容

1.2 城市公園服務分區規劃

分區尺度的城市公園服務分區規劃是區域范圍內協調各要素的系統性文件，強調其與城市尺度規劃的協同性和整體性。城市公園服務分區規劃是以城市公園與開放空間規劃的規劃目標和實施策略為導向，進一步分析不同服務分區(service areas)的歷史背景和現狀問題，確定社區公園和游憩設施資源缺口，統籌整個區域的資產規劃。

以明尼阿波利斯市為例，由于不同種族和社區群體在城市中有顯著的聚居差異，為滿足他們的公園游憩需求和緩解健康不公平問題，該市按照地理區位將全市劃分為5個服務分區[24]，并提出各服務分區的社區公園總體規劃。基于不同服務分區的背景和人口狀況，服務分區總體規劃確定新增社區公園的位置，通過步道、自行車道和綠道等完善公園連接道，并根據居民需求完善社區公園活動設施類型，創造更多聚集和活動機會(圖5)。服務分區總體規劃具有以下優勢：1)較好地統籌整個區域的社區公園位置和游憩設施資源，提升社區公園分布的均衡性和游憩設施的豐富性；2)通過完善街道網絡連接社區公園，提高社區公園的連接性、可達性及其周邊景觀環境品質，形成服務分區內宜游、宜賞、宜憩的社區公園網絡。

圖5 明尼阿波利斯市北部服務區的社區公園規劃(5-1)和東北服務區的社區公園規劃(5-2)(作者改繪自明尼阿波利斯市公園與游憩局官網)

1.3 社區公園規劃設計

社區公園規劃設計基于公園自身資源優勢，進一步落實上述2個尺度的規劃。在分區尺度規劃中確定不同社區公園游憩設施類型的基礎上，社區公園規劃設計進一步為不同群體規劃和布局游憩設施項目。

以明尼阿波利斯市和紐約市的社區公園規劃設計為例，其遵循以下流程(圖6)：首先，結合當地人口狀況制定公眾參與計劃書，運用社交媒體、廣告產品等多種方式對規劃項目進行前期宣傳；其次，由設計公司對整個場地提出概念設計，針對主要游憩活動項目的設施進行多方案設計；再次，社區公園咨詢委員會牽頭社區居民、興趣團體等多群體直接與設計公司互動，通過多種方式參與社區公園規劃；最后，設計公司收集整理公眾反饋的意見并確定最終方案(圖7)?？偟膩碚f，該尺度的規劃更注重通過多渠道的公眾參與方式讓人們表達公園使用需求和參與社區公園規劃，特別關注殘障人士、弱勢群體及其他特殊群體，保障滿足所有居民需求，實現公園資源的精準化配置。社區公園的規劃以活動為導向，主要考慮供給的活動內容、體育項目和開展課程等，因此十分注重提供運動場地、游樂場和多功能活動場地，有效滿足人們的運動、娛樂和休閑需求，同時為小團體及大型社區團體創造更多聚集機會。社區公園提供的活動項目會定期更新，以滿足整個社區的需求，保持社區公園活動的靈活性和多樣性。

圖6 社區公園公眾參與規劃設計流程(作者繪)

圖7 美國不同城市的社區公園規劃設計圖7-1 明尼阿波利斯哈里森社區公園規劃(作者改繪自https://www.minneapolisparks.org/park_care__improvements/park_projects/current_projects/north_service_area_master_plan/)圖7-2 紐約格蘭特社區公園規劃(作者改繪自https://www.nycgovparks.org/planning-and-building/capital-project-tracker/project/9153)

2 美國社區公園管理模式

社區公園的管理分為前期和后期，前期通過城市尺度的優先項目評估分配社區公園建設資金，進一步開展社區公園規劃設計的相關工作；后期從社區尺度對社區公園進行日常的運營和維護，并通過觀察-評價-反饋機制對社區公園進行評價，有利于提升社區公園的管理水平。

2.1 資金投資與優先項目評估

為應對社區公園投資資金不足及分配不均的問題，美國多個城市的城市公園與游憩局實施資金改善計劃(Capital Improvement Plan)以新建、改造和維護社區公園，如明尼阿波利斯的“20年社區公園規劃”(20-Year Neighborhood Park Plan)(圖8)、紐約的“社區公園倡議”(Community Parks Initiative)(圖9)及西雅圖的“公園區計劃”(Park District Planning)[22，24-25]。資金改善計劃以更公平的資源分配為目標，更好地滿足人們對社區公園的需求，增強人們的社區歸屬感。

圖8 明尼阿波利斯社區公園資助規劃(作者改繪自明尼阿波利斯市公園與游憩局官網)

圖9 紐約“社區公園倡議”規劃(作者改繪自參考文獻[22])

建設項目資金來源渠道多元(表2)。社區公園投資主體一般是政府，包括郡、州和聯邦政府，同時政府引導社會資金投入，如選擇非營利組織、企業、相關協會或機構等作為政府的合作伙伴。由于建設社區公園的資金有限，各城市根據自身社會經濟狀況設定項目優先級排序標準(表2)，使資金首先落實到需求最迫切的社區公園。評估內容重點關注2個方面：1)人口特征，包括社區的人口社會經濟屬性、人口密度和居民對社區公園的需求度等[18，22，24]；2)社區公園的自身狀況，包括社區公園的游憩設施條件、運營和維護成本等[19-20]。

表2 美國5個城市社區公園的建設優先項目標準和建設資金來源

2.2 運營維護與公園評價反饋

社區公園的運營維護主要與合作伙伴共同完成，包括舉辦活動、日常維護和拓展合作伙伴關系3個方面。1)常態化舉辦社區活動。以社區為基礎的教育活動、志愿者活動、鄰里關系建設和社區發展活動，一般由政府相關部門、非營利組織和教育機構舉辦及運營。常態化的活動可增強社區凝聚力和社會聯系，從而使社區公園成為宜居、安全、充滿活力的場所。2)多樣化的日常維護管理。日常的社區公園維護工作由城市公園和游憩局的全職、兼職和季節性工作人員及作為承包商的商業機構完成，同時志愿者參與協助。多樣化的維護方式可以根據需要調動工作人員，具有較好的靈活性。3)多途徑凝聚社會力量。社區公園通過拓展合作伙伴關系，完善社區公園的設施并填補其他項目的財務和人力缺口。潛在的合作伙伴可為社區公園提供專業知識、資助或實物捐贈等幫助。通過與學校、圖書館、非營利組織、企業等建立合作關系，可以最大限度地利用社區公園的資源、設施和項目。多組織參與社區公園的運營與維護可以落實資金、人員、資源的多方面保障措施，實現多方共贏。

美國國家游憩與公園協會和多機構組織聯合建立了全美社區公園環境觀察-評價-反饋機制[26]，內容包括(表3)：1)社區公園周邊基礎設施及其所在社區狀況；2)社區公園內游憩設施、運動設施等狀況；3)社區公園的無障礙設施、可達性和通道安全性；4)社區公園對公眾健康的促進作用。通過調研記錄公園設施、社會政策等客觀現狀，以及居民對社區公園的感知可達性、可步行性、便捷度和安全性等主觀感受的評價數據[27-28]，對現狀規劃進行有效反思和調整，最終推動資金改善計劃的資金投入更加程序化、科學化和公平化，使后期社區公園的運營管理更具針對性。

表3 公園觀察-評價-反饋機制評價類型、項目(工具)及內容

3 借鑒與啟示

本文以美國明尼阿波利斯、紐約、西雅圖、波士頓和匹茲堡5個城市為例，研究城市社區公園的規劃和管理模式。隨著人們日益增長的美好生活需求和新時代社區公園發展要求，規劃師和決策者應基于中國國情，理性借鑒美國社區公園的先進經驗，形成本土化的社區公園規劃體系和管理模式。

3.1 多尺度全面統籌社區公園規劃體系

我國尚缺乏全面、系統、科學合理的規劃文件指導控制社區公園規劃。目前，我國城市和行政區劃尺度的社區公園規劃以城市綠地系統規劃為基礎，但更多關注綠地數量和規模而忽視綠地質量，難以全面反映社區公園的建設水平。社區公園規劃設計主要通過相關設計規范對公園建設水平和服務質量的最低標準進行控制，在獲取居民的公園使用需求方面有待提高。

借鑒美國多尺度統籌其城市社區公園規劃的經驗及策略，我國可分別從城市尺度、行政區劃尺度和社區尺度著手，通過多層級規劃形成密切銜接、功能互補的社區公園規劃體系。首先，依據城市總體發展目標和綠地系統規劃，將社區公園規劃作為國土空間規劃和優質生活圈規劃等的有機組成部分，提出社區公園發展理念和策略，從全市尺度把控綠地資源空間分配，加強對步行可達公園時間的關注，合理地規劃控制居民步行時距。其次，結合城市中各行政區劃的社會經濟狀況和區域人口特征，注重各類游憩設施的協調分布及社區公園之間的連接性，提出滿足區域可達性和公平性的社區公園規劃策略，打造高質量社區生活圈，為社區尺度規劃提供有效依據。最后，社區公園規劃突出活動導向性，為居民提供多樣化且定期更新的游憩空間和設施；對于已建成的社區公園，可結合城市更新逐步提高品質，滿足居民對社區公園在功能配置方面的差異化需求。

3.2 構建社區公園優先項目的投資模式

我國社區公園建設起步較晚，近年來政府加大了對社區公園建設的投入，但投資模式不夠靈活和多元，多數城市以政府投入為主。我國社區公園對于優先項目的評估更多關注項目的技術經濟指標、征拆量和實施條件等方面，欠缺考慮居民的多方面需求和社會狀況，導致資金分配不平衡。

可借鑒美國建立專門的公園資金項目及優先項目評估標準，政府作為實施方案兜底方，鼓勵社會資金投入和社區居民廣泛參與公園規劃。對于社區公園投資，鼓勵政府與社會合作，建立起“以政府投入為主-引導社會資金投入社區建設-設立專項資金”的投資機制，支持社區建設多元化、可持續的社區公園，以此拓寬融資渠道；同時結合社區人口社會經濟狀況、居民需求和社區公園設施狀況，建立優先項目評估標準，通過聘請專家或公園工作人員對社區公園的總體游憩設施進行評級，把有限的公園建設資金優先用于公園服務不足地區的投資建設，實現資金公平分配。

3.3 健全社區公園管理的長效評價機制

目前我國規劃管理部門對社區公園的評價指標主要包括公園綠地服務半徑覆蓋率、綠視率、人均公園綠地面積等，這類指標主要針對公園用地狀況進行評估，忽略了使用者的需求和體驗，具有較大局限性。同時，現有評價指標僅針對公園規劃過程進行評價，缺乏對于公園建成后的長效評價和信息反饋。

可借鑒美國社區公園的觀察-評價-反饋的評價機制，通過多指標對已建成的社區公園進行長期評價。在社區公園的使用評價方面，建議引入并建立完整、可量化的社區公園評價標準，定期對社區公園服務和使用狀況進行動態評價，鼓勵公眾參與并充分考慮居民需求。社區公園及周邊環境、游憩設施質量狀況、可達性和可用性，以及社區公園促進公眾健康的潛力4個方面可為社區公園評價標準的制定提供參考。這種社區公園評價方法具有標準一致、要素多樣的特點，對社區公園評價進行大數據分析并反饋給城市或公園的管理機構，保障評價標準的有效性和實用性，從而對市域尺度和區域尺度的社區規劃進行有效調整。

3.4 鼓勵多群體參與規劃滿足居民需求

我國城市居民的日常休閑需求增加迅速、多元發展，但公園規劃中往往缺乏對不同社會群體活動需求的考慮。社區居民作為社區公園的主要使用群體，參與規劃的程度不高、參與形式較少，僅采取專家評審和公開征求意見的方式，難以規劃設計出真正符合居民需求的社區公園，不利于增進居民交流和增強社區歸屬感。

多年來，美國的社區公園規劃和建設遵從政府主導、各方參與的原則，形成了供需基本匹配的社區公園游憩設施和活動項目。我國可借鑒美國社區公園的公眾參與模式，結合我國實際情況針對社區公園項目制定公眾參與計劃書。前期通過周邊社區的社會調查和需求調研為社區公園未來發展探尋思路；規劃過程中不僅要將規劃文件公示并尋求反饋，還需多部門、多群體共同參與和探討社區公園規劃建設方案，鼓勵殘障人士、弱勢群體及其他特殊群體的公眾參與；堅持“以人為本”原則，有效應對居民的差異化需求，實現自上而下和自下而上相結合的政府主導、居民參與式規劃。