鄉村振興背景下的廣東省村莊規劃研究

文／蔡希 廣東工貿職業技術學院 廣東廣州 510510

1、鄉村振興戰略對村莊規劃提出新要求

黨的十九大全面部署鄉村振興戰略以來，國家層面發布的多個重要文件均強調把加強村莊規劃作為實施鄉村振興戰略的基礎性工作、編制多規合一的實用性村莊規劃。與此同時，國家機構改革后整合建立的五級三類國土空間規劃體系也對村莊規劃的編制內容和管理規則等提出了新的要求?？傮w而言，新時期村莊規劃的法定地位和戰略作用得到了顯著強化，既是指導鄉村各類建設活動的法定依據，更被賦予引領鄉村振興戰略實施的綱領性文件功能。

與此相對應的是，長期以來國內以城市為中心的發展導向，導致學術界和規劃界對鄉村發展的理論研究和村莊規劃的技術探索相對不足，村莊規劃實施管理缺乏有效抓手，配置各類資源要素的能力和效率較低，通常處于編制審批后掛在墻上的尷尬境地。鄉村振興戰略背景下，村莊規劃需要更加準確深入地把握鄉村的社會、經濟、文化和生態屬性，客觀認識鄉村發展的一般規律和不同鄉村的差異性與特色，找準鄉村現狀與振興發展目標的差距，構建包括產業、社會、文化、生態、組織等多維度的鄉村振興發展路徑，形成科學合理、實用管用的規劃方案，才能更好地發揮規劃配置各類發展資源、匯聚鄉村發展合力的作用[1]。要求村莊規劃更加注重城鄉統籌，建立鄉村內部及城鄉之間要素資源有序流動的協調機制；更加注重產業融合，滿足鄉村土地功能多元化以及農業與二三產業融合發展的需求；更加注重鄉村風貌管控和提升，保護鄉村自然生態系統，優化提升鄉村建設風貌，使鄉村留住鄉愁；更加注重鄉村治理，在村莊規劃編制、實施、管理各環節完善村民參與機制，營造共建共治共享的現代鄉村治理環境，激發基層發展活力。

從廣東村莊規劃實踐看，廣東省緊跟中央要求，2018年4月，廣東省委、省政府召開全省鄉村振興工作會議，對實施鄉村振興戰略進行了全面動員部署，同時出臺《中共廣東省委、廣東省人民政府關于推進鄉村振興戰略的實施意見》；2018年5月，廣東省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于全域推進農村人居環境整治建設生態宜居美麗鄉村的實施方案》，提出以縣為主體，以行政村為基礎，以自然村為基本單元，力爭用3年時間完成全省農村人居環境整治，用10年時間將全省農村全面建設成為生態宜居美麗鄉村；2019年廣東省出臺《農業農村部廣東省人民政府共同推進廣東鄉村振興戰略實施2019年度工作要點》，提出將從農村人居環境整治、基礎設施和公共服務建設、鄉村文明治理、發展綠色生態農業、發展富民興村產業等5個方面來著力開展新農村建設工作[2]。

2、廣東省當前村莊規劃存在的主要問題

2.1 規劃基礎工作不扎實

（1）底圖不清晰、不準確。由于建設用地審批制度未落實，農民建房往往不報建，亂建房現象普遍，造成底數摸查困難。目前全省三調工作、房地一體化登記工作基本完成，但仍然存在較多問題。

（2）規劃打架問題仍然存在。由于多規合一機制不健全，村莊規劃中存在突破土規建設用地規模、未滿足耕地保有量等約束性指標等情況，部分村莊規劃建設用地位于現行土規建設用地范圍外，甚至占用永久基本農田，導致鄉村建設項目落地難。近年來鄉村振興產業項目的用地需求激增，但很多地方對項目的用地規模、選址布局、建設時序等沒有形成實施方案，新增用地需求不清晰，造成新建項目難以落地。

2.2 對鄉村振興戰略的支撐性不強

在規劃體系上，根據《廣東省村莊規劃編制指引（試行）》，廣東省村莊規劃按層級分為《縣域鄉村規劃》和包含多個行政村的包組類《村莊規劃》兩級?！犊h域鄉村規劃》內容過于空泛，缺乏對下一層級規劃的實際指導；而《村莊規劃》編制過于注重標準化，未能對處于不同發展階段、不同區位條件的村莊做出差異化考慮，標準化的村莊規劃對不同類型鄉村的振興發展缺乏實際指導意義，并且由于是包組式的方式編制，通常存在不精細的問題[3]。

在規劃內容上，村莊規劃應為鄉村發展提供針對性的方向和藍圖，但部分純農業發展型鄉村的特色和差異性挖掘不夠，導致規劃缺乏針對性。村莊規劃因缺乏對現實情況的考量，按照理想化對村莊進行規劃，導致部分規劃項目因缺乏資金無法落地，部分項目建設后無人使用而形成浪費。

2.3 規劃存在較多薄弱環節

（1）對生態文明理念理解和落實不到位。目前編制的村莊規劃，還停留在發展導向型規劃階段，對鄉村發展和自然生態保護的關系協調不夠，特別是對鄉村自然生態系統研究、鄉村生態保護修復的規劃內容較少，同時在產業上片面追求二三產業發展，還有導致耕地和永久基本農田非農化的傾向。

（2）對鄉村振興系列政策掌握和應用不足。為支持鄉村振興戰略實施，近年來國家和廣東省出臺了多項用地保障和支持政策，如不占用永久基本農田且不超過8m的農村道路按農用地管理、單位面積200m2以下的分散建設用地按照原地類管理等[4]。規劃未能利用好政策進行規劃安排，在浪費新增建設用地指標的同時，也間接導致了規劃新建項目落地難。

（3）規劃深度未能達到詳細規劃要求。部分村莊規劃只明確了各類建設用地的用途，缺乏開發強度等建設指標以及各類設施的規模、位置的控制，達不到詳細規劃的內容要求。同時，村莊規劃往往由于實施鄉村振興的部門差異、關注點的不同，大部分還沒有按照新時代國土空間治理思維，建立全域全要素思維，落實全要素管控。

（4）未能體現村莊發展差異和地域特色。大部分規劃編制過程中缺乏深入調查、缺乏尊重村民的主體地位、缺乏開門編規劃、缺乏對村莊發展定位的科學研判，未做到因地制宜、分類編制，甚至出現規劃內容雷同的現象，對傳統建筑特色挖掘不夠，導致村居風貌失去傳統嶺南鄉村的獨特韻味。

3、鄉村振興戰略導向的廣東省村莊規劃編制實施重點

結合廣東省不同發展水平和不同類型村莊，圍繞其實現鄉村振興的主要方向，針對性提出村莊規劃編制實施的要點，以科學實用的規劃更好地促進鄉村振興戰略實施。

3.1 建立村莊規劃與鄉村振興的互動機制

圍繞鄉村振興戰略總體要求和鄉村振興發展的階段性，細化鄉村振興目標體系，對應構建村莊規劃內容體系，形成村莊規劃支撐、落實、引領鄉村振興的機制。

（1）優化現代農業產業園用地供給，支持現代農業發展。用足現代農業園產業用地指標和產業用地存量挖潛等政策。一方面，強化省級現代農業園建設用地規模和指標保障，按照市縣各級每年安排10%以上建設用地指標、所在地級以上市按照不低于50畝/園的標準一次性安排農業產業園用地指標優先保障省級現代農業產業園項目建設用地需求等要求，對現代農業產業園、農業園區、農業農村重點項目用地指標做到應保盡保。另一方面，鼓勵利用三舊改造政策現代農業產業園，支持各地開展村級工業園、舊村莊等改造工作，積極利用存量建設用地建設農副產品加工、食品飲料制造、農產品冷鏈物流、產地批發市場和小微企業、休閑農業、農村電商等產業園重點項目。

（2）利用好農村建設用地拆舊復墾后指標，優先保障農業農村發展需求。在村莊規劃中加強全域土地綜合整治理念應用，推進建設空間、生態空間和農業空間的用地整理和優化布局，加快拆舊復墾，騰退建設用地指標優先保障鄉村振興項目、村莊建設項目和村民新增宅基地需求，創新思路破解鄉村振興發展需要與建設用地指標供給不足的問題。

（3）鼓勵農村土地復合利用，提倡農業休閑功能利用。順應觀光休閑農業及共享農業等發展趨勢，鼓勵結合農村土地綜合整治、農村宅基地整理、村莊拆改等方式，鼓勵利用農村集體用地發展農家樂、民宿、餐飲、停車場、農產品加工、倉儲物流、非營利性養老產業、旅游驛站等功能，鼓勵利用農村宅基地發展文化保護與活化利用相關產業[5]。

3.2 探索共謀共建共管共評共享規劃方式

（1）在規劃階段，村莊規劃的目的是指導村莊的建設，是為村民服務，要做到村民能看懂規劃，才能判斷是否滿足自己的需求，從而參與到村莊的規劃和建設中。可多利用航拍圖紙，具體示意項目落地情況；論本要簡易通俗，以圖表形式為主；村莊規劃過程中要將公眾參與放在首要位置，走訪座談、實地踏勘、問卷調查、駐村體驗、資料收集等顯得更為重要。

（2）在規劃的實施建設階段，需要規劃師與村民共同參與，才能保障規劃成果可操作，可落地。在建設過程中，由規劃師與村委會對施工隊的建設進行全面的監督，既能滿足規劃的要求，又能實現原汁原味村莊建設特色，讓村民產生認同感和歸屬感。

（3）在村莊管理的后續階段，要做到落實村規民約，創新村莊治理模式，實現建設共管、成果共護。把村規民約融入村民生活，約束村民行為，讓村民共同維護建設成果；建立長期有效的維護機制，例如，保潔機制，綠化管理辦法等；吸引人才返鄉，建立可持續發展的三農工作隊伍；政府引導并監管運營，對污水處理等PPP項目持續運營。

3.3 優化村域整體空間格局

（1）延續村莊自然生態格局。村域整體空間格局不僅僅指村莊聚落，更應包含農田果園、山地林地、濕地灘涂、坑塘河渠等大地景觀的整體格局。優化村域整體空間格局，應尊重自然，樹立系統觀念，將村莊全域空間作為整體，進行格局保護與鄉村風貌塑造，加強村莊與自然山水的融合與協調性，不隨意破壞現有的地形地貌、河湖水系以及農田園地。充分重視和發揮農業景觀在美麗鄉村建設中的重要作用，積極統籌生態修復、林相改造，優化鄉村水系、林網和農田等空間，突出整體性，營造大地景觀山水格局。保護生態格局，延續山水田園的傳統風貌，保護和修復鄉村生態自然景觀，統籌考慮山水林田湖草，整體塑造大地景觀，不宜照搬城市型景觀營造手法。借助全域土地綜合整治，整體推進農用地整理和鄉村生態保護修復，形成連線成片的大地景觀格局。

（2）結合地形地貌、山水田園合理布局建設用地。結合村莊本體的地形地貌、山水田園合理布局村莊建設用地，促進村莊形態與自然環境融合，充分體現平地、坡地、水鄉、濱海等不同村莊聚落形態（農村居民點）的場地特征，因地制宜地優化完善村莊空間格局，從整體格局、用地布局、交通路網、新建建筑肌理等方面進行分類引導，實現山水、田園、林地和村莊有機融合。尊重農村居民點的空間肌理，新建片區應處理好與現狀片區之間的銜接關系，延續農村居民點的肌理形態，形成新老片區有機共生的關系。開展村域土地綜合整治，促進村莊用地布局集約高效，不以集約用地為由進行大拆大建。

3.4 合理保障農房、產業和設施布局

3.4.1 保障村民住宅建設需求。

（1）村莊規劃要以村民為中心，認真開展鄉村調研和入戶調查，要把新增建設用地空間有多少，生態保護紅線、永久基本農田控制線在哪，地質災害點在哪等基本的約束性要素告訴村民。怎樣建房子、在哪里修設施，要充分聽取村民訴求和意見，共同形成規劃方案。

（2）保障村民合理住宅建設需求。原則上要按照應保盡保落實建設用地規模，合理劃定宅基地建設范圍，確保農村建設用地規模落實落地。在落實三調現狀建設用地的基礎上，鼓勵優先利用存量規模安排宅基地，分類引導農村宅基地減量和歸并，對農村宅基地面積超標、一戶多宅等問題加強治理。

3.4.2 保障一二三產業融合發展用地。

（1）做好鄉村產業發展謀劃。針對不同類型鄉村的區位條件、資源稟賦、產業基礎等加強研究，結合駐鎮幫鎮扶村隊伍推動鄉村振興發展的總體思路和幫扶資源，按照一二三產業融合發展思路，科學構建鄉村產業體系，延伸農村產業鏈，做好產業空間布局安排，為鄉村產業振興制定總體發展框架。在謀劃鄉村發展時，還要加強對鄉村產業培育和成長路徑的設計，可以邀請農業科研院所、現代農業龍頭企業等共同參與優勢產品開發和規模化發展，為鄉村產業項目落地提供一體化的技術服務支撐。

（2）保障一二三產業融合發展合理用地需求。圍繞鄉村產業振興項目落地，在村莊規劃中分類劃定空間安排。

3.4.3 科學安排各項基礎設施和公共服務設施精準落地。

村莊規劃堅持以補短板為導向，針對農村突出環境問題實施農村人居環境整治，完善農村生產生活設施，在建設風貌、生態環境、生活品質等方面有力支撐鄉村振興發展。

（1）加強統籌保障，對接省有關部門生態宜居美麗鄉村、千村示范萬村整治等各項政策和建設計劃，在村莊規劃中合理保障各項農口政策資金、項目落地的空間需求。

（2）補齊民生短板，以安全、經濟、方便村民使用為原則，依據人口規模、服務半徑等實際需要，合理優化教育文化、衛生、養老等公共服務設施的選址、規模。

（3）通過規劃引導村民利用宅前屋后閑置土地，因地制宜打造農村四小園等小生態板塊，提升農村人居環境。

3.5 盤活村莊低效存量建設用地

（1）開展全域土地綜合整治盤活農村存量建設用地。以鄉鎮或鄉村集中連片地區為單位，統籌考慮生態保護修復、耕地和基本農田保護以及農村產業發展、鄉村建設等需要，綜合推進單元范圍內的土地綜合整治，優化生產、生活、生態空間布局，并將土地綜合整治確定的各項指標向行政村傳導。對低效的農村集體存量建設用地或廢棄房屋占用的宅基地等進行盤活騰退，騰挪空間重點用于農村基本公共服務設施補短板、支持農村產業振興項目建設等，鼓勵結余指標按照農村集體經營性建設用地入市。

（2）堅持鎮村聯動連片統籌開展存量建設用地的盤活。以鎮為單位、統籌連線成片的幾個行政村，探索開展存量建設用地的盤活、農用地歸并整合，因地施策解決鄉村耕地分布碎片化、建設用地利用低效化、生態用地退化以及空間布局無序化等多重問題。積極探索市、縣（區）、鎮、村多級聯動，充分利用好自然資源管理各種利好政策，通過建設用地復墾和低效用的挖潛為村內建設發展騰挪空間。通過統籌連片村莊資源為規劃重點，系統性構建鄉村功能分區，統籌分配新增建設用地指標，盤活和優化建設用地空間布局，提出特色化、差異化鄉村發展指引。

（3）識別劃定一定規模的連片區域作為舊村改造區域。充分利用廣東省三舊改造政策，鼓勵劃定一定規模的連片區域作為舊村改造區域，按照存量規劃思維，在規劃中提出推進農村舊住宅、廢棄宅基地、空心村等低效建設用地盤活的多種策略，為村莊未來發展騰挪建設空間，作為未來村莊鄉村休閑旅游項目以及其他農村一二三產融合項目用地。

3.6 文化為核，強調特色

村莊規劃應以民族文化為核心，聯動生態、業態和形態，厚植民族特色于生產生活生態空間內，構建特色鮮明的高質量發展。把握自身的發展規律，結合地域特征、民族特點、歷史背景和發展水平，合理規劃空間布局，做到綜合考慮、因地制宜、突出特色。廣東省開展嶺南古驛道的規劃，在村莊規劃的同時可利用線性歷史游徑串聯鄉村文明，既復興古驛道文化，又帶動鄉村發展，讓農村環境整治和傳統村落的活化得到了有效的推動，讓鄉村的脫貧致富和全面奔康有了更堅實的抓手。具體規劃時，應注重落實文化建設的空間載體，使其喚起鄉愁，實現文化回歸。

結語：

鄉村振興戰略背景下的村莊規劃，在性質上不同于管控型規劃和發展導向型規劃，強點綜合協調、公平導向和公眾參與。規劃重點在于建立鄉村內部及城鄉之間資源統籌協調機制，促進城鄉要素資源有序流動；建立以公平為導向的城市支持鄉村、工業反哺農業的規劃決策機制，支撐農業農村優先發展；完善全社會參與的過程鄉村規劃機制，充分尊重村民意愿，保障規劃落地實施。