企業新型學徒制主要執行主體的行動困境及對策建議

王淑娟

一、研究背景

在我國經濟和產業轉型升級的重要時期，產業工人技能形成體制是國家產業強盛的動力源，技能人才是國家經濟競爭力的根基所在。但是，當前“技工荒”情況普遍存在，部分技能人才求人倍率達到2.0以上。構建新時期工人技能培養體系已經成為產業轉型、勞動環境優化的迫切需求。作為技能學習主要渠道的職業教育，與產業需求的匹配問題一直是理論界和實踐中關注的熱點問題。技能的形成需要持續的知識學習和技能經驗積累，前者需要在學校學習，后者則通過各種崗位實踐來獲得。在工人技能提升過程中，產教融合是破解產業和職業教育的主要矛盾、解決經濟社會發展不平衡不充分問題的戰略抉擇。近年來，國家及地方出臺了一系列推動職業教育的文件，校企合作成為人才培養的重要方式。作為校企合作的一種形式，企業新型學徒制是政府推動下形成的內、外兩種技能形成路徑相結合的新型教育模式，是國家提升職工素質、推進企業轉型的一項中國特色技能人才培養模式。具體來說，就是按照“校企雙制、工學一體”的方式來推進人才培養，由企業、職業院校或技校等多種機構聯合培養新入職人員及轉崗員工。2015年以來，人力資源和社會保障部等部門出臺了一系列文件，推動“企業新型學徒制”從試點到全面推行。從實施效果來看，成效顯著，“從2019年全面推行到2021年年底，全國共培養企業新型學徒121.8萬人次”①。

學術界關于企業新型學徒制的研究尚處于起步階段，學者們主要對傳統學徒制、現代學徒制和企業新型學徒制進行了概念的界定和比較，并對企業新型學徒制在試點和推廣中出現的問題進行了分析。一方面，2015年才提出企業新型學徒制，從試點到推廣只有幾年時間，相關研究要隨著政策的持續推行而逐步深入。另一方面，企業新型學徒制主要以企業為主體，在實踐層面開展，學術界參與較少。因此，本研究嘗試基于組織新制度主義視角，分析政策主要執行主體包括政府、企業與培訓機構在實施中面臨的行動困境并提出相應的解決之策，以期推動企業新型學徒制的持續實施。需要特別說明的是，本文中的培訓機構包括職業院校、技工院校、職業培訓機構等。

二、主要執行主體的行動困境

企業新型學徒制實施以來，雖然成績顯著，但在執行過程中還存在一些偏差，各主體在執行中的具體行動和效果與預期目標尚有差距。因此，本研究基于實踐調研，試圖探究政策推廣實施中主要執行主體面臨的行動困境。

（一）地方政府考核壓力下的行動困境：關注數量、相對忽視質量

在國家關于企業新型學徒制政策指導下，地方政府部門制定具體的實施細則并負責實施，主要借助行政權制定針對性的政策來進行方向引領、權力協調和資源配置，在宏觀層面提供方向和保障。根據目前的制度內容和實施流程，企業新型學徒制模式基本是自上而下的多層級模式：一方面，中央與地方之間建立了一種“委托—代理”式管理體制，減輕了中央的管理負擔，并在一定程度上提升了政策的靈活性和有效性；另一方面，由于地方政府部門需要承擔學徒數量等硬性考核指標，努力在體現自身公共服務職能與迫于壓力完成任務之間尋求平衡狀態，形成了地方政府部門獨特的適應性行動策略。這種適應性行動策略既賦予地方政府部門以靈活性和韌性，在一定程度上緩解了困境，也導致部分執行主體為完成一定數量的考核指標而在具體內容和質量等方面進行一定程度的妥協。

政策本質上是一種利益分配制度，政策的執行過程也是利益博弈的過程。因此，在政策執行過程中，有的地方政府部門可能會出于自身利益考慮而采取行動，使政策制定與政策執行之間出現“鴻溝”，形成偏差。調研顯示，在自上而下的政策執行模式下，地方政府部門普遍人手不足，卻面臨各種硬性的數字考核指標壓力。政府對于每年培養多少學徒都列有考核指標，并帶有相應的預算，如何用完預算經費成為主要行動壓力。在考核壓力機制下，地方政府部門會采取適應性的行動策略，積極進行學徒制政策的宣傳、指導和服務，努力完成相關指標，但在認為不能完成目標的情況下，有的會考慮利用行政權力，要求某些企業完成一定數量的學徒申報。為了應付上級政府部門的督導和檢查，有的地方政府部門雖盡力完成了學徒和預算方面的數量性考核指標卻無暇顧及太多質量層面的要求，在一定程度上影響了政策實施效果，致使政策執行偏離了初衷。

（二）企業短期實用主義下的行動困境：關注經濟效益而投資動力不足

1.主動選擇。不同規模和效益的企業背后的動機也存在差異。部分大型企業由于轉型升級，存在批量員工轉崗或新員工上崗的問題。針對這部分有技能培訓需求的員工，企業能夠主動選擇新型學徒制來獲得政策補貼以降低部分成本。這些企業之所以選擇新型學徒制，是認為這一政策與自身的需求比較符合。也有部分中小型企業有培訓員工的意愿又比較看重補貼資金，因此也會主動與政府聯系，希望能夠了解相關政策并及時按照政策規定進行申請，這些企業更多關注政策背后的財政補貼。還有企業并不以提升員工技能的培訓為目標，主要為了與相關機構合謀非法獲取培訓補貼。

2.被動遵從。除上述主動選擇的企業外，有的企業因生產任務非常緊張而無暇顧及員工培訓；還有企業認為這一政策所帶的經費較少且在實施時還受到諸多限制和約束，因此主觀上對參與企業新型學徒制沒有太大的積極性。根據地方政府部門考核導向下的行動策略分析，有的企業選擇參加企業新型學徒制屬于被動按照政府要求完成任務。因為企業不僅要考慮成本收益，也要考慮與政府的關系、企業的品牌聲譽等方面。經濟效益之外的考慮弱化了企業的選擇與其營利目標之間的直接關聯。調研發現，參與企業新型學徒制試點的企業基本都是國有企業，它們本身就承擔了一部分社會職能，在試點中做示范和引導，有利于在后續全面實施階段擴大企業主體。

3.回避與猶豫。貝克爾的人力資本理論認為，企業中存在通用性人力資本和專用性人力資本，在考慮投資成本收益的情況下，企業不愿意進行通用性技能的投資而僅愿意進行企業專業技能培訓。企業新型學徒制的主要目標是培養中、高級技術工人，在培訓內容方面通常會要求以操作技能與實踐為主，涉及小部分的通用性技能培訓。由于企業與學徒只是在組織內部構建了契約關系，沒有在外部構建契約關系以實現對勞動力流動的限制，即使是通用性不高的專業技能培訓也會帶來風險，因此，在這種不完全契約條件下，員工培訓后一旦離職，就會讓企業的培訓投資變成沉沒成本。員工流動率越高，這種不確定性越大，企業參與的投資風險就越大，企業的投資動力就會逐漸消退。因此，部分企業雖然有培訓員工的需求，但考慮存在的不確定性和風險，也會采取回避與猶豫的策略。

對大部分市場化的企業來說，是否選擇參加企業新型學徒制，其基本動機在于對經濟利益的追逐，這是由企業的性質決定的。以北京市為例，一個學徒的工資加上五險，每月實際用工成本達到了7000～8000元。企業除支付學徒工資外，還要支付導師津貼和其他培訓費用。企業新型學徒制純粹從經濟角度考量是得不償失的，這就導致第一批試點的大部分單位是國有企業。私有企業要看成本和收益，他們認為培養的學員越多，花費越大，因此報名的積極性不高。另外，企業認為給予補貼的要求條件較高，要獲得中級以上職業資格證書才能取得全部補貼。如果員工培訓結束后沒有獲得職業資格證書，只能獲得一半的補貼，一旦員工流失，前期的投資對企業來說就是沉沒成本。

企業的行動策略雖然具有多樣性和動態性，但大部分企業考慮成本和短期的生產情況，加之勞動力市場較高的流動率，參與企業新型學徒制的積極性不高。

（三）培訓機構在社會效益和經濟效益平衡中的行動困境：默從居多而主動性不足

企業新型學徒制前期試點中的培訓機構主要包括技工學校，后續有市場性培訓機構和部分職業院校加入。企業新型學徒制與現代學徒制雖然都是校企合作的主要方式，但兩者的不同在于，前者以企業為主導，后者以學校為主導。因此，在企業新型學徒制中，培訓機構在具體培訓實施過程中認為自己承擔配合企業的角色而對制度持默從態度，缺乏主動性。

企業新型學徒制要求培訓機構為學徒培訓提供師資等方面的支持，不但要實現學校與企業之間的物質資源整合，還要借助校企聯合培養實現“校企雙制、工學一體”的目標。技工學校和職業院校是以提高人才培養質量為己任的公益性事業單位組織，不是按照市場機制運作、追求利潤的營利性組織。調研發現，培訓學校在新型學徒制實施中面臨的問題主要有以下幾方面。一是工學時間的沖突。企業新型學徒制以企業為主，學校要配合企業實施，但由于企業的培訓時間經常根據生產計劃的調整而變化，導致學校非常被動。二是培訓與評價難以兼顧，即學徒培訓質量如何評價和保障的問題。學校對校內學生經常采取考試、點名等方式進行評價，但企業新型學徒制以企業為主，學徒也是企業員工，這就導致學校認為自己只是輔助機構因而難以控制培訓質量。三是潛在的風險增加。合作院校實施培訓也要投入大量的設備，包括遠程教育設備、相應的培訓實訓室以及教師配置等。如果學員數量不穩定，后續沒有保障，合作院校的設備和老師就無法安置，合作院校的積極性也會受到影響。四是參與培訓的教師工作量大幅增加，收入卻沒有明顯提升，其工作積極性受到影響。企業新型學徒制是國家政策，雖然培訓學校從成本、效益角度獲益不大，但考慮到社會效益仍會選擇參與。培訓學校既要接受行政部門的內部考核，又要接受社會對教學質量和水平的評價，因此往往對國家政策采取默從執行的態度。

對添加10%碳酸鈉后液相渣中各相的含量進行分析，如圖5所示。由圖可知，在1 000 ℃之前，液相渣中主要為CaO和MgO，在1 000 ℃時，MgO的百分含量接近100%，在1 200 ℃時，CaO的百分含量接近100%。溫度在1 100 ℃后，SiO2的百分含量急劇增加，Al2O3的百分含量開始增加。相對于其他兩種添加劑，Al2O3的百分含量在1 100 ℃后才開始緩慢增加。

與學校更多考慮在社會培訓和社會服務方面的社會效益不同，一部分市場性培訓機構參與新型學徒制更看重培訓產生的經濟效益。雖然這些機構是主動選擇參與的，但在具體培訓實施過程中仍以企業為主體，學徒作為企業員工存在，這導致培訓機構在面臨企業的工學矛盾等問題時更多采取被動配合的態度而缺乏主動性。更有甚者，有的機構與企業合謀騙取培訓補貼，這無疑對培訓的質量和效果產生負面影響。

三、各主體行動困境的原因分析

通過對上述各主體行動困境的分析可以看出，不同主體從自身利益出發，對政策安排選擇性地遵循，導致不同的行動邏輯，使得制度實施過程中不可避免地遇到阻力與障礙。各組織基于自身發展的理性考量與制度層面的規范性要求，在恪守制度規范的前提下，尋求符合組織最大利益的行動策略。如何理解各主體不同行動困境背后的機制，是進一步完善新型學徒制的關鍵。

（一）行政性與市場性的矛盾

企業新型學徒制的一個特征是過度依賴從上到下的行政推動而非源自市場機制的自發實施。政策執行中，基層政府和企業的利益導向并不完全一致。基層政府關注學徒數量和資金預算完成的考核指標，企業關注自己的投資收益，各自基于自身利益的考量采取行動，導致政策在執行過程中存在行政性與市場性之間的矛盾。

1.政策的行政性。一方面，企業新型學徒制在補貼金額和要求、實施資格和流程等方面對企業有一些限制；另一方面，企業新型學徒制項目本身的周期長和不確定性也導致對企業的吸引力不足。尤其是新冠肺炎疫情發生后，國家出臺了一系列促進就業的培訓措施，且規定企業同一年度享受同類優惠政策不能超過三次。部分企業會優先選擇一些周期短、兌現快的培訓項目，參加一些課程后很快就能拿到補貼，這就導致其不能參與企業新型學徒制，一定程度上加大了地方政府部門完成學徒制數量指標的困難。

2.企業的市場性。企業作為市場運行的主體，在成本收益機制下不愿意在職工培訓方面進行投資。對企業來說，培養學徒需要支付學徒的工資、社保、導師津貼和其他培訓費用等，短期來看，申請到的資金補貼并不足以支付一系列費用。有的企業認為培訓影響正常生產，因為不僅需要學徒進行學習，還需要自身在生產管理方面耗費精力。同時，目前員工流動率較高，一旦學徒在實施過程中流失，企業申請的資金補貼還要被追回。此外，還有一些中小企業在場地、培訓學校和機構等方面需要支持。

（二）工學矛盾

企業新型學徒制中的學徒首先是企業員工，由于培訓課時量較大，會存在工學矛盾。對企業和學徒來說，工學矛盾導致沒有時間安排培訓；對培訓學校來說，由于工學矛盾，要根據企業的生產情況調整培訓時間，也影響學校的安排。如果學徒數量不穩定，培訓機構在教學設施如遠程教學設備、培訓實驗室、師資方面的投資也面臨不確定性和風險。另外，由于企業新型學徒制是以企業為主的培訓，學校無法像對校內學生一樣考核評價學徒以保證學習效果和培訓質量。因此，校企合作在工學矛盾下并沒有達到深度融合，學校獲取的經濟效益不明顯、主動性差，沒有達到“工學一體、企校雙師”的預期效果。

（三）合法性機制與效率機制的矛盾

在制度環境概念基礎上，組織新制度主義闡述了“合法性機制”和“效率機制”的概念。根據組織新制度主義的理論，各主體的行動邏輯主要基于效率機制和合法性機制的考慮。

1.基于效率的行動策略。各相關主體通過評價行為的期望值來預測和選擇行為。無論如何強調企業社會責任等因素，都無法忽略企業追求成本最小化與收益最大化的現實。在企業新型學徒制中，企業更在意效率，并基于效率對企業行為進行成本收益分析。這導致企業根據不同的投資收益計算結果選擇不同的行動策略，包括是否實施新型學徒制、如何實施以及實施到何種程度等。

2.基于合法性的行動策略。基于組織新制度主義理論框架，組織基于效率的行為強調的是技術環境，而組織基于合法性的行為則強調組織的社會情境。這些制度機制形成強大的約束力，迫使組織在外部環境中采取具備合法性行為。在企業新型學徒制中，培訓機構如技工學校、職業學校由于其組織的性質會更在意合法性機制。同時，部分企業也會受到內部凝聚力、社會責任的履行等其他相關因素的約束，會在效率機制之外考慮合法性機制。不同主體的行動策略不同，單一主體的行動策略也具有多樣性。

3.合法性機制與效率機制的沖突導致脫藕策略。根據新制度主義理論，由于合法性機制和效率機制的側重點不同，它們之間的沖突是不可避免的。為了消除這種沖突造成的影響，組織往往采取關注組織的正式結構與關注效率的行動之間脫藕（decoupling）的應對策略（將組織的正式制度與技術活動隔離開）。在企業新型學徒制實施過程中，對政府來說，合法性機制是基礎，但在合法性機制的基礎上又要考慮效率，導致他們在考核壓力下往往關注數量而忽視質量。對企業來說，雖然合法性機制在一定程度上可以帶來良好的社會形象，增強內部凝聚力，提高社會地位，但效率機制仍然是基礎，因此往往采取短期實用主義。他們雖然形式上選擇參與了企業新型學徒制，但在具體師傅的選擇、培訓的內容和質量方面與學徒制的預期目標仍有所差異。對培訓機構尤其是學校來說，基于合規性考慮的制度環境壓力則是重要動因，在保證合法性機制的前提下被動配合企業參與新型學徒制的實施過程，在教學效果等方面不盡如人意。由于各主體所追求的利益不同，在制度實施中面臨不同的行動困境。

四、進一步推動政策落實的建議

企業新型學徒制的實施需要全方位的體制機制建設予以保障，綜合動員政府、培訓機構、企業等各方力量，通過建立科學、順暢、高效的運行體系來確保實施效果。要規范政府主導的多元協調機制，在政府主導下尊重各主體不同的利益訴求，通過政策引導和激勵激發各主體在學徒制實施中各司其職并加強合作，使各主體在制度實施過程中能夠找到符合自身利益的空間。要繼續完善企業成本分擔和激勵機制，提升企業和學徒參加培訓的意愿。強化制度機制的約束作用，嚴格按照企業新型學徒制的程序和要求行動，通過過程和結果評價保障學徒培養質量。

（一）組織機制：加強政府主導下的多元協同

1.政府充分發揮主導作用。技能并非僅僅指個體意義上的私有技能，更是一種宏觀的、整體意義上的公益物品，是一種集體意義上的社會能力，是將個人具有的私有技能看成一個整體、一種社會的財富。在這個層面上，“技能形成”就是指國家各部門（教育部門、產業部門等）以集體的方式培育社會經濟發展所需技能的體系及活動。因此，企業新型學徒制作為一種員工技能形成的新型方式，需要政府發揮統籌規劃和資源配置的主導作用，利用政策供給與資金支持推動制度的實踐與發展，企業和培訓機構等各類組織則扮演執行者角色。在政策中需要明確各主體在實施中的具體責、權、利，明確社會各主體在政府主導下協同參與的具體方式和目標，形成利益平衡，從而在具體實施中密切合作并形成合力。

2.校企積極協同。技能形成既包括學校中的知識也包括生產實踐中的經驗，因此，實施企業新型學徒制最重要的是企業與培訓機構通力合作。近年來，學徒制相關政策均把校企協同作為重要內容，地方政府也在行動上積極支持企業與培訓機構開展合作，取得了一定效果。盡管如此，學校與企業基于各自利益選擇的行動策略之間仍存在一定的沖突，需要在合作中進一步規范相關流程，平衡雙方的利益，破解校企合作形式化、表面化的問題。在不斷完善政策的基礎上，推動企業和培訓機構形成命運共同體，基于企業和學徒的培訓需求制訂培訓計劃，合作開發課程，確定機構老師和企業師傅，優化課程內容和課時設計，及時對學徒的學習及實踐進行跟蹤評估，以保障培訓質量。面臨工學矛盾，一方面，企業要盡量合理安排生產，給員工留出合理的培訓時間；另一方面，培訓機構也應理解企業的生產現狀，盡量結合企業的生產計劃安排，制訂靈活的課程安排計劃。

3.其他主體參與形成合力。行業協會、工會等主體目前的參與積極性不高，參與度較弱，需要國家進一步主導各部門積極協同參與。企業新型學徒制大規模推廣以后，基層政府部門審核與評價相關企業和培訓機構的工作量和考核壓力加大，一定程度上形成管理“真空”，相關行業協會和工會等組織的參與正當其時。工會組織在維護職工受教育權方面已積累了豐富經驗，可以充分利用勞模工匠工作室的平臺開展“師傅帶徒弟”的行動，根據實際情況制訂具體行動計劃，發動先進模范和學徒合作，簽訂師徒協議。同時，還可以充分發揮勞模工匠精神的引領和示范作用，在傳授技術的過程中傳遞勞模精神和工匠精神。工會有成熟的勞動競賽平臺，可以將技能大賽融入企業學徒制中，并設定獎勵機制，采取將比賽獲獎成績折算到學分中或取得一定比賽層級的獎項可以直接獲得相應的職業技能等級等方式，以賽促學。

技能資格認證制度只有與行業標準、要求相匹配，才能滿足企業的需求，這就要求政府通過放權和部分職能社會化的方式充分發揮行業組織的職能，為企業提供相關技能標準和服務。行業協會在建立校企深度合作方面有得天獨厚的優勢，可以作為培訓機構和企業之間的橋梁，充分發揮自身在職業資格標準制定、課程和專業設置等方面的作用。目前江蘇等地越來越多的制造企業以集聚的方式開展校企合作，同一行業內的企業與職業院校聯合培養學生，企業針對技能人才流動制定了規范，這樣既擴大了企業和學生的選擇空間，又有效抑制了企業間互相挖角員工的負面效果。

（二）激勵機制：改善成本分擔和激勵

對制度執行各主體的激勵是政策得以穩定并長久實施的基礎。完善對企業等各主體的激勵機制，最重要的是讓企業和學徒愿意且能提升技能。一方面，需要設計企業培訓成本的分擔機制，積極支持企業的培訓投資；另一方面，制定一系列鼓勵勞動者接受培訓的優惠政策。

1.企業的成本分擔機制。根據前面所述，企業的培訓投資動機不足是目前存在的主要問題之一。企業新型學徒制的成本目前主要由企業承擔，政府通過培訓補貼的方式分擔一部分，但是，政府的補貼吸引力不大且有嚴格的領取流程和限制條件。制度實施的關鍵是要充分發揮企業在制度實施中的主體作用，既需要企業轉變觀念，將培訓看成一種長期的投資，也需要政府為企業發展營造良好的外部環境，并通過完善和推動制度參與，分擔企業提供技能培訓的成本，簡化培訓補貼的科學測算、人才培養補貼手續和流程，在稅收優惠和其他產業升級政策、金融政策等方面協同推進，積極探索出臺更有吸引力的激勵政策細則并及時落地，打消企業的顧慮與觀望情緒。

2.對學徒的激勵機制。企業新型學徒制的培養對象以年輕人為主，主要是新聘和轉崗員工，目標是中、高級技術工人，員工在學徒期間也會通過獲得較低的工資來承擔部分培訓成本。企業新型學徒制需要1～2年甚至更長時間，因此，學徒對培訓的預期會影響其是否愿意堅持參加培訓。對勞動者的雇傭保護和就業保護，有利于建立公平的技能使用制度，讓勞動者沒有后顧之憂去學習技能，形成勞動者技能提升與經濟社會發展的良性循環。針對員工流動率較高的問題，一方面要完善企業內部制度，通過提高薪酬、提供晉升途徑等措施鼓勵員工提升技能，為學徒培訓提供時間、指導師傅、場所等方面的便利。另一方面，要制定一系列鼓勵勞動者愿意和能夠接受培訓的優惠政策。要盡快完善學分累積與轉換制度，讓學徒可以按照一定比例將在企業實訓的成績與在培訓機構學習取得的學分進行相互轉換。要進一步加大宣傳教育力度，營造崇尚技能、尊重技能人才的社會氛圍。

（三）評價機制：緊抓閉環質量監督體系

要在確定國家頂層戰略方向和政策框架的情況下，由地方政府和相關部門將頂層設計層層落實并轉化為具體的實踐。企業新型學徒制的實施是一項系統工程，需要各主體根據共同的目標，在事前的培訓計劃設計、事中的培訓計劃實施和事后的培訓效果評價這一閉環體系中積極協同，緊抓過程和結果的質量評價和監督。評價具體包括事前的技能標準、培訓課程設置、教材設置、老師和師傅的選拔等評價，事中的課程教學和實踐教學評價，以及事后對制度實施效果的整體評估。可以將評價機制與上述激勵機制掛鉤，將評價體系作為各主體行動的指揮棒，通過過程和結果的評價監督引導各主體積極行動，避免執行形式化，完善培訓質量保障體系。當然，評估也要結合各主體的特征靈活把握，一方面保證評估的客觀準確；另一方面也不能過于僵化，避免行政管理成本增加和制度實施流程更加煩瑣，增加企業等主體的負擔。由于各地的資源稟賦、意愿和能力差異很大，實施時應該根據各地實際情況靈活調整，這也是實踐中政策創新的空間所在。

五、結語

企業新型學徒制中各主體是受利益驅動的。由于各主體追求的利益不同，實施中采取不同的行動策略，因此需要理性評判各主體面臨的行動困境，采取強有力的措施以保障目標實現。當然，企業新型學徒制的實施主體還包括行業協會、工會等，由于這些主體的力量目前相對薄弱，故本研究尚未涉及。另外，本研究只是基于部分地方的調研形成的結論，今后還需要更多的數據驗證。

［注釋］

①張璇.建強人才隊伍激發創新活力——2021年人社工作盤點 人才篇［N］.中國組織人事報，2022-01-19（4）.