寧夏開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展面臨的困境及對策

強 妮，黃 茜，溫 潤，侯 琴，蘇慧哲

（1.寧夏自然資源勘測調(diào)查院；2.寧夏回族自治區(qū)自然資源廳，銀川 750002）

開發(fā)區(qū)是工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場，是改革開放的排頭兵，是推動高質(zhì)量發(fā)展的主引擎，為地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展做出了積極貢獻。同時，開發(fā)區(qū)在推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。目前，部分突出問題制約了寧夏開發(fā)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，有必要加強相關(guān)研究，提出有效對策。

1 開發(fā)區(qū)用地管理的主要做法

近年來，寧夏在開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)集聚、改革創(chuàng)新、節(jié)約集約用地等方面進行了積極探索，取得一定成就，形成了可復制、可推廣的經(jīng)驗。

1.1 強化制度管控，推進高質(zhì)量發(fā)展

2018 年，為進一步促進開發(fā)區(qū)形成新的集聚效應(yīng)和增長動能，促進開發(fā)區(qū)持續(xù)健康發(fā)展，寧夏出臺《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》，制定一系列開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新、促進節(jié)約集約用地的措施；2019 年，針對開發(fā)區(qū)土地利用粗放、利用率不高等問題，寧夏出臺《寧夏回族自治區(qū)開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地管理辦法》《關(guān)于建立完善開發(fā)區(qū)土地集約利用評價制度的通知》，修訂《寧夏工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》，從29 個大類、81 個中類和116 個小類健全傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)用地指標，從4 大行業(yè)和14 個產(chǎn)業(yè)類型建立新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)建設(shè)用地控制指標，限定用地面積上限，明確投資強度、容積率、畝均產(chǎn)值等控制性指標；2021 年，寧夏出臺《寧夏回族自治區(qū)工業(yè)用地彈性供應(yīng)實施辦法（試行）》《關(guān)于強化開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地導向助推先行區(qū)建設(shè)的若干措施》，從堅持規(guī)劃引領(lǐng)、優(yōu)化土地資源配置、制定畝均綜合效益激勵評價和獎懲措施等方面，進一步強化開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地導向，構(gòu)建共同責任機制，全面提升開發(fā)區(qū)用地管理水平。

1.2 持續(xù)開展畝均效益考核評價，提高開發(fā)區(qū)集約化水平

寧夏持續(xù)多年開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作，獲取了長時間序列、高覆蓋度的評價數(shù)據(jù)及相關(guān)指標。建立了以畝均投資強度、產(chǎn)出強度、稅收為主要指標，土地開發(fā)率、供應(yīng)率、建成率等為配套指標的“3+10”開發(fā)區(qū)畝均效益綜合評價指標體系，全面掌握了開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況、動態(tài)變化趨勢、管理績效及存在的問題等，為針對性制定節(jié)約集約政策奠定堅實基礎(chǔ)。同時，將評價成果與開發(fā)區(qū)效能考核掛鉤，對排名前3 位、排名前進3 位以上的開發(fā)區(qū)分別給予上年度下達用地計劃指標10%的指標獎勵；對排名后3 位的開發(fā)區(qū)予以通報；對連續(xù)3 年排名前3位的開發(fā)區(qū)在擴區(qū)、調(diào)位、升級等方面給予優(yōu)先支持。

1.3 建立信息化平臺，實現(xiàn)精準化監(jiān)管

針對土地利用管理中存在的問題，以建設(shè)用地批、供、用全生命周期為主線，以建設(shè)用地批后監(jiān)管為重點，以考核評價為抓手，融入土地價格，建成寧夏建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價監(jiān)管平臺。平臺聚焦開發(fā)區(qū)用地、重點項目用地保障和開發(fā)區(qū)節(jié)約集約等領(lǐng)域應(yīng)用，利用互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)，依托年度航拍高分辨率遙感影像，對項目全生命周期進行跟蹤管理，加強對開發(fā)區(qū)用地情況的全流程監(jiān)管，實時掌握園區(qū)土地利用情況，實現(xiàn)對土地利用情況的快速、高效、精準監(jiān)管，為園區(qū)用地管理和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力的支撐保障。

2 開發(fā)區(qū)存在的主要問題

從近年來開發(fā)區(qū)建設(shè)與發(fā)展狀況看，寧夏開發(fā)區(qū)在改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型發(fā)展、用地管理等方面取得一定成效，但仍存在一些問題，主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低、缺乏核心競爭力、土地利用效率不高等，開發(fā)區(qū)整體發(fā)展水平及競爭力與全國平均水平相比還存在一定的差距。

2.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低，缺乏核心競爭力

從產(chǎn)業(yè)層次上看，開發(fā)區(qū)總體上倚重倚能明顯，大多集中在煤化工、電力、紡織、能源、材料等領(lǐng)域。煤炭、電力、原材料等高耗能產(chǎn)業(yè)居主導地位；簡單加工企業(yè)與勞動密集型企業(yè)數(shù)量占園區(qū)企業(yè)數(shù)量的60%以上；產(chǎn)品主要是初級產(chǎn)品，多數(shù)處于產(chǎn)業(yè)鏈前端和價值鏈低端，附加值低，科技含量不高，沒有形成富有特色的主導產(chǎn)業(yè)，未形成真正意義上的產(chǎn)業(yè)集群。從自然資源部對全國430 個工業(yè)主導型國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用綜合水平的通報來看，寧夏4 個國家級開發(fā)區(qū)（銀川高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、石嘴山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、銀川經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、銀川綜合保稅區(qū)）均排名在300 名以后，與國內(nèi)發(fā)達地區(qū)的開發(fā)區(qū)相比，寧夏開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟總量、區(qū)域帶動、用地效益、節(jié)約集約水平等方面仍然存在較大差距，缺乏核心競爭力，迫切需要轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.2 園區(qū)功能定位重合，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)競爭嚴重

開發(fā)區(qū)功能重合導致的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)必然引起開發(fā)區(qū)間的競爭[1-2]。寧夏開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化后，主導產(chǎn)業(yè)涉及采礦業(yè)、制造業(yè)等的6 個門類、28 個大類、100余個小類。主導產(chǎn)業(yè)是裝備制造、化工、冶金、紡織和農(nóng)副產(chǎn)品加工等制造業(yè)，裝備制造、紡織、農(nóng)副產(chǎn)品加工等類型的第二產(chǎn)業(yè)在多個園區(qū)均有分布，第三產(chǎn)業(yè)雖有所發(fā)展，但結(jié)構(gòu)不優(yōu)、發(fā)展滯后。從產(chǎn)業(yè)布局看，寧夏23 個開發(fā)區(qū)中，涉及裝備制造、輕工、智能制造的有19 個，涉及農(nóng)副產(chǎn)品加工的有10 個，涉及化工的有9個，涉及紡織、冶金和新材料的有7個，涉及醫(yī)藥健康和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的有4 個，涉及新能源和物流倉儲的有3 個，涉及大數(shù)據(jù)和再生資源循環(huán)利用的有2 個。產(chǎn)業(yè)定位趨同，同質(zhì)化競爭嚴重，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，區(qū)域競爭優(yōu)勢不明顯，嚴重制約了產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和資源集約利用。

2.3 區(qū)域協(xié)同發(fā)展不協(xié)調(diào)，輻射帶動作用不明顯

開發(fā)區(qū)是產(chǎn)業(yè)的集群地，產(chǎn)業(yè)的集群必然會產(chǎn)生一系列效應(yīng)[3-5]。設(shè)立開發(fā)區(qū)的重要目的是通過園區(qū)的快速發(fā)展帶動周邊城市和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，使其成為推動地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的增長極。但從實際情況看，寧夏開發(fā)區(qū)中，僅寧夏寧東能源化工基地、銀川經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)在沿黃城市帶發(fā)展中發(fā)揮了一定輻射帶動作用，其他園區(qū)的輻射帶動作用不明顯。從工業(yè)企業(yè)總收入來看，僅寧夏寧東能源化工基地就接近千億元（999 億元），其次是銀川經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（373億元），排名靠后的14 個開發(fā)區(qū)均低于100 億元。從畝均投入產(chǎn)出效益來看，普遍達不到全國平均水平。寧夏開發(fā)區(qū)平均固定資產(chǎn)投資強度為213 萬元/畝，分別為全國平均值的36%、西部平均值的40%。銀川高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、寧夏寧東能源化工基地等7 個開發(fā)區(qū)投資強度超過寧夏平均水平，其余16 個開發(fā)區(qū)未達到寧夏平均水平。寧夏開發(fā)區(qū)地均產(chǎn)出強度為102 萬元/畝，為全國平均值的11%、西部平均值的15%。寧夏寧東能源化工基地、吳忠市太陽山開發(fā)區(qū)等9 個開發(fā)區(qū)產(chǎn)出強度超過寧夏平均水平，其余14個開發(fā)區(qū)未達到寧夏平均水平。各開發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)協(xié)同、資源共享、經(jīng)濟合作等方面的聯(lián)系還不夠緊密，開發(fā)區(qū)自身發(fā)展動能不足制約了其對周邊城市的輻射帶動效應(yīng)，沒有形成沿黃城市群在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的整體聯(lián)動效應(yīng)。

3 以開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新推動經(jīng)濟高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議

3.1 加快提升產(chǎn)業(yè)層次，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

一是淘汰落后產(chǎn)能，促進高質(zhì)量用地。集中清理“僵尸企業(yè)”，提高產(chǎn)業(yè)效益和資源配置效率，支持鼓勵傳統(tǒng)工業(yè)向先進制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。二是以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展推動產(chǎn)業(yè)升級。鼓勵企業(yè)通過自主研發(fā)或技術(shù)并購等方式引進新技術(shù)，向高附加值產(chǎn)品技術(shù)轉(zhuǎn)型升級，從而推動其創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新孵化，走出一條產(chǎn)業(yè)集群、創(chuàng)新驅(qū)動、綠色安全的高質(zhì)量發(fā)展新路子。

3.2 堅持規(guī)劃引領(lǐng)，引導產(chǎn)業(yè)集群集聚發(fā)展

開發(fā)區(qū)要做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，充分銜接國土空間規(guī)劃，嚴格落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，留足發(fā)展空間。在集群發(fā)展上，嚴格落實開發(fā)區(qū)名錄及主導產(chǎn)業(yè)指導目錄，發(fā)展以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶的多層次、多樣化產(chǎn)業(yè)空間載體，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚度和土地投入產(chǎn)出率。緊緊圍繞寧夏九大重點產(chǎn)業(yè)，鼓勵引導電子信息、新型材料、綠色食品、清潔能源等重點產(chǎn)業(yè)按照開發(fā)區(qū)發(fā)展定位入園落地，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平。

3.3 加強項目用地管控，提升用地監(jiān)管水平

開發(fā)區(qū)要建立項目入園聯(lián)席審查制度，重點對項目產(chǎn)業(yè)政策用地標準、固定資產(chǎn)投資、能耗等進行充分論證，明確項目履約監(jiān)管主體、監(jiān)管措施、違約處理方式，確保入園項目符合國家和寧夏產(chǎn)業(yè)政策、開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)定位和建設(shè)用地控制標準，從源頭上保證質(zhì)量，堅持把項目建設(shè)作為提升經(jīng)濟質(zhì)量效益和核心競爭力的重要載體。同時，要完善“制度+科技”監(jiān)管模式，運用信息化手段，加強用地監(jiān)管。建立開發(fā)區(qū)建設(shè)用地批、供、用信息共享共管機制，將開發(fā)區(qū)畝均綜合效益履約情況納入監(jiān)管范圍，實行宗地管理，摸清并掌握各開發(fā)區(qū)內(nèi)批而未供情況與閑置土地底數(shù)，積極總結(jié)經(jīng)驗，加強對園區(qū)內(nèi)土地批準、供應(yīng)、用地、閑置等的全程監(jiān)督，有效提升開發(fā)區(qū)監(jiān)管水平。

4 結(jié)論

近年來，為了推動經(jīng)濟高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展，寧夏積極推進開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新，取得一定成就，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，但依然存在部分突出問題。未來，要加快提升產(chǎn)業(yè)層次，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；堅持規(guī)劃引領(lǐng)，引導產(chǎn)業(yè)集群集聚發(fā)展；加強項目用地管控，提升用地監(jiān)管水平。