徐州市排污許可管理效能的提升路徑分析

張 燦，陳自艷

（1.徐州市環境監測中心；2.徐州市生態環境局，江蘇 徐州 221009）

排污許可制度是依法規范企事業等排污單位排污行為的基礎性環境管理制度，生態環境部門依法對排污單位發放排污許可證并依證進行監管。從20 世紀80 年代后期開始，國內各地陸續試點實施排污許可制度，共計向約20 萬家排污單位發放了排污許可證，排污許可管理取得初步成效[1]。但總體來看，排污許可制度定位不明確，排污單位治污主體責任難落實，生態環境部門依證監管不到位，使得排污許可難以發揮管理效能。徐州市從20 世紀80 年代開展排污許可證試點工作，受當時的政策、技術限制，排污許可證控制的污染物種類很少。1994 年，徐州市政府發布《徐州市排放污染物許可證管理辦法》，對排污許可證的形式、申請流程等做出詳細規定，但當時副本只許可主要污染物的排放限值，企業的生產設施、污染治理設施以及管理要求等內容未要求在副本中記載，排污許可流于形式，未能切實起到環境管理的作用。

黨的十八大以來，國家把生態文明建設和生態環境保護放到更加重要的戰略位置，著眼于落實地方黨委政府環境保護責任和排位單位污染治理主體責任兩條主線，全面深化改革，明確提出要改革環境治理基礎制度，建立和完善覆蓋所有固定污染源的排污單位控制污染物排放許可制度。2017 年，原環境保護部加大力度推動排污許可制度改革，要求分年度、分行業逐步核發排污許可證，到2020 年底，全國已基本實現固定污染源排污許可的全覆蓋。

1 徐州市排污許可管理現狀

從2017 年開始，徐州市按照《國務院辦公廳關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發〔2016〕81 號）要求，積極開展排污許可制度改革相關工作。一是充分調動排污單位申領排污許可證的主動性和積極性，通過面對面指導幫扶，組織現場培訓和視頻培訓，制作排污許可證申請指南和排污登記指南等，提高排污許可覆蓋率；二是引入第三方技術評估機構，統一標準、統一尺度，確保排污許可證核發質量；三是開展固定污染源清理整頓工作，通過摸、排、分、清等步驟排查未申領排污許可證或未登記排污單位清單，逐個突破，做到固定污染源應發盡發、應登盡登。2020 年底，徐州市實現全覆蓋目標，初步建立了排污許可管理體系。

為全面落實排污許可制度，強化排污許可證后管理，夯實排污單位主體責任，2021 年，徐州市開展“雙百行動”，督促指導排污單位提交2020 年度執行報告，并對執行報告開展規范性審核，同時對煉鋼、電力等十大行業開展質量審核，不斷提高排污許可證質量，確保排污單位持證排污、按證排污、依證監管。據統計，截至2022 年2 月底，徐州市排污許可持證單位共計1 381 家，排污登記單位共計12 137 家。

2 徐州市排污許可管理存在的問題

隨著排污許可制度改革的深入，上層制度不斷完善，以排污許可制度為核心的固定污染源監管制度體系已基本建立。但是，徐州市在落實過程中還存在一些問題。

2.1 排污許可與環評等管理制度銜接不暢

排污許可制度改革的目的是將其打造成環境管理的核心制度，但環境影響評價、總量控制等環境管理制度的實施早于排污許可制度，幾項制度的具體要求有不一致的內容，排污許可制度與之銜接、融合的過程中存在一定障礙。特別是與環評進行銜接時，建設內容變動的認定經常出現脫鉤[2]。建設項目取得環評批復后，建設或生產過程中經常會出現改變生產工藝、生產設施、排放口等的情形，排污許可證申報時會出現環評、現場、排污許可證三者不一致的現象。2021 年，江蘇省生態環境廳出臺《關于加強涉變動項目環評與排污許可管理銜接的通知》（蘇環辦〔2021〕122 號），旨在解決項目變動的銜接問題，但對照已發布的部分行業建設項目重大變動清單，具體在判定項目實際變動屬于重大變動還是一般變動時經常存在疑義，特別項目通過環保驗收后的變動是按改擴建項目辦理環評手續還是納入排污許可證的變更管理，爭議更大，很難給出準確定論。在排污許可證核發時，不少項目都存在實際建設與環評審批要求不一致的情況，判定項目變動需要重新辦理環評手續還是納入排污許可證管理，是核發人員面臨的技術難題。

2.2 排污單位按證排污責任意識不強

企事業單位是依證排污的責任主體，排污許可證副本明確規定排污主體需要定期提交執行報告并開展自行監測。但從徐州市2020 年、2021 年兩年的執行報告提交情況來看，超過80%的排污單位不能按時提交執行報告，部分排污單位僅提交執行報告但未開展自行監測，執行報告存在填報內容不完整、缺少監測數據、填寫質量較差等問題。此外，不少排污單位沒有配備專業的環保管理人員，依靠第三方申請取得排污許可證后往往束之高閣，沒有真正了解排污許可證要求，而排污許可證后管理專業性強（包括臺賬記錄、自行監測、執行報告），需要排污單位投入一定的精力和人力，但是由于排污單位的環境管理能力較弱，管理要求難以落實到位[3]。

2.3 證后執法監管還需要進一步加強

排污許可制度要切實發揮作用，關鍵是證后監管。目前，排污許可基本實現全覆蓋，《排污許可管理條例》的發布實施也為執法監管奠定基礎。排污許可證記載了排污單位生產設施、治理設施、排放口位置和數量、執行標準和許可排放量、管理要求等詳細內容，對執法人員的業務水平要求較高。雖然徐州市生態環境部門已經開展了多次針對排污許可證的專項執法行動，但現階段沒有專門針對排污許可執法監管的指導意見或工作規程，在罰與不罰、如何處罰等問題上經常有異議，依證監管仍然處在探索前進階段，以排污許可證為核心的日常執法監管工作體系尚未形成。

3 完善排污許可管理的建議

3.1 推動環評與排污許可的銜接改革

要以排污許可制度為核心，推動環評制度改革和優化，強化兩者的協調銜接，使其相輔相成。一方面，在環評文件編制階段，根據項目的實際情況，參照相關行業的排污許可證核發技術規范識別項目的產排污環節和排放因子，合理計算污染物排放量，科學設定排放口類型、數量和位置，為企事業單位后續申領排污許可證做好前期準備。另一方面，要進一步細化項目通過環評審批后發生變動的判定標準，除了目前生態環境部和江蘇省生態環境廳已發布的相關政策文件，徐州市可探索和完善重新辦理環評手續的項目變動類型以及直接納入排污許可證變更管理的項目變動類型，理順環評與排污許可證的關系，構建“環評管準入、排污許可管運營”的協調統一的環境管理體系[4]。

3.2 強化證后監管，完善監管機制

排污許可證既是排污單位的守法文書，也是生態環境部門的執法依據。目前，排污許可證后監管亟待進一步強化。一方面，要轉變監管思路，出臺排污許可證后監管的技術指南，明確依證監管的重點內容、規范流程、技術手段和處罰依據等，保證目標明確、操作簡便，以提高證后監管的有效性[5]。另一方面，要完善監管機制，建立排污許可證核發、監管、監測的聯動機制，實時互動、形成合力，實現排污許可證常態化執法檢查，倒逼排污單位提高持證排污、按證排污、自證守法的意識，真正落實排污單位的環境保護主體責任，發揮排污許可證環境管理的作用[6]。

3.3 加強排污許可證質量把控

利用專業第三方機構協助對排污許可證進行質量審核、技術復核，同時完善相關部門的會審機制。排污許可證包含水、大氣、土壤、固廢、噪聲等環境要素，也涉及監測、執法等業務，相關職能部門參與排污許可證的審核，既可以從部門管理角度發現問題并提出針對性要求，改變核發部門“單打獨斗”的現狀，保證排污許可證核發的科學性和合理性，又能提高排污許可證的核發質量，為排污單位守法、管理部門執法提供準確依據。

3.4 繼續加強排污許可指導幫扶

排污許可制度實施過程中，管理要求變化快，政策文件多，排污單位難免應接不暇。生態環境部門應切實履行指導和幫扶的責任，繼續加強排污許可政策的宣貫培訓，幫助排污單位學習新要求、適應新形勢，提高對排污許可的認知度，同時強化對排污單位排污許可證申領和后續執行的引導，提升排污單位按證排污的能力。

4 結論

排污許可制度的改革不是一蹴而就的，目前，徐州市在排污許可證核發、監管工作中遇到的問題并不是個性問題。排污許可證要真正發揮環境管理效能，落實排污單位的污染治理主體責任，主要落腳點在于依證排污和依證監管，這需要循序漸進、逐步完善。下一步，徐州市要進一步鞏固排污許可制度在固定污染源監管制度體系中的核心地位，通過排污許可制度改革推進生態文明體制改革，促進環境質量改善，建設美麗徐州。