廢棄礦山生態修復存在的問題及路徑

肖文魁

（陜西省土地工程建設集團有限責任公司，陜西 西安 710075）

礦產資源是推動國民經濟快速發展的重要物質基礎，對于保障工農業現代化進程和國家能源安全具有重要作用[1-2]。由于歷史原因，我國部分地區為最大限度地追求經濟效益，采用不合理的礦產資源開發利用方式，造成了大量廢棄礦山，也遺留了眾多的礦山生態問題，嚴重制約了土地經濟和生態效益的提高和改善[3-5]。廢棄礦山長期閑置，會造成大量土地資源的浪費，部分地區甚至出現嚴重的水土流失和土地塌陷等問題。此外，廢棄礦山中存在大量的重金屬污染物和有毒害氣體，通過生態循環可進入土壤、河流和人體中，嚴重危害生態環境[6-7]。2015年，《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（中發〔2015〕12號）明確規定，要加快治理突出生態環境問題，開展礦山地質環境恢復和綜合治理。原國土資源部、工業和信息化部、財政部等《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》（國土資發〔2016〕63號）提出，要盡快形成在建、生產礦山和歷史遺留等“新老問題”統籌解決的恢復和綜合治理新局面。2016年9月，財政部、原國土資源部以及原環境保護部印發《關于推進山水林田湖生態保護修復工作的通知》（財建〔2016〕725號）中明確提出要實施礦山環境治理恢復工作，實施廢棄礦山生態修復工作已成為適應新時期生態文明建設的必然要求。

1 廢棄礦山生態修復進展

廢棄礦山造成的危害主要有礦區地質災害、礦區土地資源損毀、水土流失、水體污染、土壤重金屬污染以及大氣污染等，而廢棄礦山長期得不到治理會引發滑坡、泥石流、地面塌陷等災害，嚴重危害人類生命安全。部分礦區礦產資源的開發利用過程中會產生大量的煤矸石等礦產廢棄物，長期露天堆放也會造成土地資源壓占浪費，引起有害物質進入土體和水體危害生態的現象。我國因礦山開采占用或損毀土地約360萬hm2，礦山生態修復面臨的形勢非常嚴峻。

國務院于2016年印發的《土壤污染防治行動計劃》（國發〔2016〕31號），2018年《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》（中發〔2018〕17號）等眾多政策規劃制定了生態保護紅線并提出“綠水青山就是金山銀山”的生態戰略思想，自然資源部發布《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（自然資規〔2019〕6號）等一系列文件，有力推進了礦山生態修復工作的步伐。基于此，我國開展了大量的廢棄礦區修復工作，取得了顯著成效。李麗等[8]研究了長江經濟帶江蘇段廢棄露天礦山分布狀況，2018—2020年，雖然修復的礦山占地面積持續增加，但其修復措施較為單一，主要依靠自然修復和土地復墾等，生態修復技術手段不足。王耀華等[9]對河南安陽石灰石礦山生態修復工作開展了一些研究，創新性地提出了先進行危巖體清理，之后開展高危邊坡和地形地貌整治，再結合人工修復和自然修復對礦區進行植被恢復，以此來達到生態恢復的效果。王鵬等[10]以甘肅隴南市西和縣廢棄礦山為研究對象，在調查和測繪的基礎上分析了廢棄礦山存在的問題，提出了以削坡和地形整飾為基礎，以擋墻工程、截排水工程以及綠化工程技術為輔助的綠色生態修復措施。

我國礦產資源開發活動由來已久，長期高強度、大規模的礦產開采遺留下來的礦山地質環境問題幾乎遍及全國，嚴重影響了區域生態系統。近年來，中央生態環境保護督察多次集中通報典型案例，公開點名批評部分地區認識不到位，違規審批礦山開采，導致生態破壞嚴重、環境問題突出，部分地區綠色礦山創建有名無實、生態修復嚴重滯后。綠色礦山淪為“問題礦山”，亟待高度關注并解決。廢棄礦山修復后不僅起到了涵養水源、保持水土、美化環境的作用，還改善了生產條件，調整了農業產業結構，提高了農民收入，同時消除了礦山地質災害對群眾生命財產的威脅，增強了群眾守護綠水青山、共同構建生態文明社會的自覺性[11]。生態修復在一定程度上會改變耕作區地形地貌，影響地方和群眾利益收入，部分群眾難免有怨言。對此，要廣泛宣傳生態修復的重要意義，讓群眾明確修復對于增加土地面積、提高林地質量、增強產業發展后勁等方面的作用，力爭取得群眾的理解和支持。

2 廢棄礦山生態修復存在的問題

2.1 主體責任不清晰，法律法規不完善

國外關于礦產資源安全領域的研究著力點在于通過制定國家政策解決礦產資源供應，以提高資源綜合開發水平為目標，同時又注重礦產資源綜合利用過程中與環境的協調發展[12-13]。與發達國家在礦產資源領域取得的成就相比，我國礦產資源開發、利用及廢棄礦山生態修復等一系列活動均處于邊發展邊探索階段，隨著時代發展，相關政策和法律法規也在根據市場環境、發展形勢以及技術水平的變化不斷完善。但總體來看，由于歷史遺留等原因，仍然缺乏礦山環境保護修復制度。首先，承包礦山開發和運營的企業沒有在礦山生態修復工作上預留足夠的資金，尤其在礦山產權主體滅失、注銷、轉讓、變更、延續時對于主體責任義務的條款不明確或不完善，更加大了礦山生態修復工作的難度。其次，廢棄礦山生態修復工作牽涉多個政府職能部門，很多地區沒有形成統一的監管體系，沒有真正落實礦山地質相關工作的主體責任，礦山生態環境保護的重點首先在于防，其次為治。礦山企業基于對礦產開發成本的考慮，對于防治工作的投入較低，而治理工作又將耗費更多的資金成本。再次，在經濟利益驅使和長期以來形成的礦山企業生產運營模式影響下，礦區地質環境保護和生態環境修復工作尚未納入礦山企業工作范圍內，對于礦區周邊土地的影響治理責任也尚未明確，且由于政府主管部門和礦山企業負責人環保意識淡薄，大部分廢棄礦山仍依靠環境自凈和自然演替作用進行生態恢復。最后，礦山生態修復的相關法規標準不健全，監管審批制度不夠完善，對于廢棄礦山生態修復并未形成系統、獨立、針對性強的法治體系，大多散見于其他法規中，政府職能部門的監管和懲處力度不夠，各項工作的推進和落實力度仍有不足。

2.2 財稅扶持力度不夠，長效機制尚未建成

當前我國廢棄礦山生態修復的主要資金來源為中央財政專項資金，用于礦區生態修復的資金來源非常單一，可用于生態修復的資金總量也較小，在面對復雜多樣且覆蓋范圍巨大的廢棄礦區所引發的生態環境問題時顯得捉襟見肘，部分地區甚至出現將此專項資金進行挪用的情況，給礦區生態修復工作帶來了更大的阻礙。截至2017年底，主要將礦產資源補償費和礦權使用費與價款作為中央礦山環境治理的專項資金來源，但中央下達的用于廢棄礦區生態修復的專項資金尚不足上述資金的20%，總體資金投入量與費用缺口差距過大，僅僅依靠中央專項資金投入遠遠不能滿足廢棄礦區生態環境修復的實際資金需求[14]。另外，我國礦山環境治理和生態恢復資金籌措的良性運行機制仍然欠缺，由于礦產資源開發、利用過程中牽扯政府職能部門較多，各部門之間的協調難度很大，在追求經濟利益最大化的同時，往往忽略了礦山生態環境保護的重要性，用于生態修復的投資力度也大打折扣。此外，由于缺少必要的監督或監督力度不夠，財政撥付專項資金監督管理和績效評價體系尚未健全，礦山生態修復長效機制亟待完善。

2.3 科技投入不足，礦山生態修復水平較低

科技支撐是保障礦山修復效果和效率的重要因素之一，而系統、復雜的礦山生態修復工作也并非簡單的單項工程疊加，僅僅依靠“土地整治+礦山復綠”等措施已難以滿足新時代發展要求，尤其是“碳中和”背景下，對土壤碳庫、森林碳庫等的固碳增匯要求更高，礦山生態修復工作必須重視科技投入的關鍵性作用。礦山修復的重點首先在于采空塌陷區造成的土地沉降、滑坡等災害；其次為礦山開采過程中產生的大量固體廢棄物、殘渣等；最后，還包含礦山生產和運輸過程中產生的大量粉塵、重金屬污染以及其他有害物質。如果僅依靠工程措施進行簡單的覆土回填、掩埋等，不僅會導致礦山生態污染，造成土壤、水資源循環系統的破壞，若在此復墾土地上進行作物種植，還可能會因土壤中殘留的大量重金屬污染物通過生物系統進入人體，嚴重危害人類身體健康。日本等發達國家已通過采用纖維土綠化法等對礦山進行噴混植生，美國在高濃度的金屬積累污染土壤上覆蓋40 cm~50 cm厚的干凈土壤，并在其上種植綠植，還安裝了排水系統等，在其他地區只覆蓋未污染的土壤，最大可能地保持原貌。由此可見，適合我國礦區生態修復的技術尚需要進一步的完善和研發。

3 對策及建議

3.1 建立礦山生態修復的市場化運行機制

在歷史遺留問題的背景下，我國礦山環境保護制度仍處于相對落后階段，缺乏足夠的資金來進行生態修復工作。部分地區對于礦山產權和主體責任的劃分也不清晰，對于礦區周邊土地的影響治理責任也尚未明確，這對礦山生態修復工作的進一步推進增加了難度。因此，要逐步完善法律法規，明晰各政府部門間的職能劃分，充分整合政府部門工作，形成統一的監管體系，進一步明確礦山生態修復的主體責任。此外，鑒于我國礦山生態修復的主要資金來源于中央財政資金，資金壓力較大。2019年，自然資源部印發的《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（自然資規〔2019〕6號）中明確提出，鼓勵社會資本投入助力礦山生態修復，對歷史遺留礦山廢棄國有建設用地，可通過賦予礦山生態修復投資主體后續土地使用權的方式進行鼓勵。因此，在將來較長時間內，要進一步鼓勵社會資本參與生態修復工作，重點培育一批具有專業修復資質的大型企業，在建立財稅扶持長效機制的同時，引進礦山生態修復市場化機制，將修復后的土地政策紅利反饋給相關企業，以“誰修復、誰受益”的原則優化資源配置，建立礦山生態修復的市場化運行機制。

3.2 礦山生態修復應以鄉村振興戰略為主體

礦山生態修復積極以鄉村振興戰略為主體，以“提升農業發展質量、推進鄉村綠色發展、繁榮興盛鄉村文化、構建鄉村治理體系”為目標，聚力精準施策，鞏固拓展脫貧攻堅成果。開展城鄉建設用地增減掛鉤工作，活用增減掛鉤政策，對廢棄、歷史遺留礦山進行復墾，增減掛鉤指標收益用于回收生態修復投資成本和扶貧開發工作。礦山生態修復工作有利于統籌城鄉發展，優化鄉村建設用地布局，促進土地集約利用。全面推動新農村建設，最終實現增加有效耕地面積，提高耕地質量，提高農民收入水平，改善農業生產條件和農村生活條件，助推鄉村振興發展。同時，通過生態修復，改變區域的生態環境，增加動植物數量，從而慢慢影響復墾區局部生物鏈的變化，增加生物多樣性，進而提升當地生態系統的穩定性和自我恢復能力，達到社會效益、經濟效益、生態效益的統一。

3.3 礦山生態修復要提高科技修復水平

礦山生態修復是實現我國“碳中和”的一項有效措施，也是推進我國生態文明建設的主要內容。廢棄礦山的污染形式主要為土壤重金屬污染和粉塵污染，廢棄礦山的修復不能僅僅只是進行簡單的土地復墾、填埋，而要圍繞生態修復和污染治理開展。由于廢棄礦山的地形條件、氣候特征、水文特征和土壤理化性質等因素都會影響修復質量，因而有必要在土地綜合整治技術和廢棄礦山生態修復技術等方面進行深入研究，不斷提高科技修復水平[15]。在習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念的引領下，持續加大綠色生態科技水平投入力度，重點在廢棄礦山污染土體、水體以及生態的修復上進行科研攻關，研制具有切實可操作性的生態修復新裝備和新技術，充分結合現行的仿自然地貌修復技術、露天采礦邊采邊復技術以及高潛水位井工礦區邊采邊復技術，最大限度地開展礦山生態修復工作。

3.4 礦山生態修復要多方協作合力推進

礦山生態修復項目涉及農業、水務、環保、財政等多個部門，統籌協調難度大，容易出現自然資源部門唱獨角戲現象。要積極協調相關部門按照職責分工，全力形成“項目鄉鎮黨委政府負責、自然資源部門牽頭、有關部門配合、基層廣泛參與”的“黨政統籌、齊抓共治”良好局面。綠色礦山建設不僅是多主體參與的過程，而且是一個長期性、周期性的問題，存在很大的隨機性與變動性。因此，僅靠礦山企業的自覺遠遠不夠，尚需建立標準體系與獎懲機制，擴大相關政策覆蓋范圍，通過稅收減免、以獎代補等多種方式，對不同級別礦山特別是開展綠色礦山建設企業給予相應政策扶持。同時，加強對政策的宣傳，雙管齊下，充分調動礦企參與綠色礦山建設的積極性，將“綠色”理念真正植入到每一個企業中，貫穿規劃、設計、建設、運營管理乃至閉坑的全過程。按照“政府主導、企業主體、協會支撐、政策保障、市場運作”的發展模式，借鑒利益相關者管理理論，健全利益調配機制，將綠色礦山創建規劃布局納入當地產業經濟發展整體布局中，構建包括各級政府、礦業企業、社區、資源消費者等多方參與的多層次運行體系，形成全民參與綠色礦山建設、支持綠色礦山發展的良好氛圍格局。

3 結語

新形勢下，針對廢棄礦山引發的一系列土地資源損毀和環境污染等問題，進行長期、有效的生態修復工作勢在必行，也是未來很長一段時間內必將實施的重要政策方針。本文分析了目前廢棄礦山生態修復工作存在主體責任不清晰、法律法規不完善、科技投入不足、財稅扶持力度不夠以及長效機制尚未建成等問題，并就存在的問題提出了深化政策引領、明確政府主體責任、重視科技投入、提高礦山生態修復水平以及構建市場化機制、鼓勵社會資本投入等必要的建議，以期為我國礦山生態修復工作進一步完善提供一定的借鑒。