鏈長制政策擴散與優化

□文/王 莉

（西安財經大學 陜西·西安）

［提要］ 在“雙循環”新發展格局背景下，我國地方政府提出并推行鏈長制的目的是為了更好地協調市場和完善產業鏈運行機制。通過實施鏈長制，鼓勵和引導企業進入本地產業鏈，從而促進產業鏈供應體系實現穩定、有序發展。本文以中央和地方政府實施鏈長制政策情況為研究對象，基于政策擴散理論，分別從時間和空間角度分析該政策的擴散特征和內在規律，旨在為政策的推廣提出建議。

一、概述

（一）誕生背景。我國工業體系在建國以來的不斷探索革新中，實現了極為可觀的躍進式發展。迄今為止，我國已建構形成系統化、完善化的工業體系，制造領域在世界大國之中也位居前列，產業集群成為助力經濟發展的關鍵推手。不僅如此，以高新科技為引領的市場企業崛起背景下，供應鏈與產業鏈亦實現了高效安全發展。中國科技由最初的模仿、學習，發展至現今的創新、引領，直至在世界創新版圖中占據至關重要的地位，可謂已經實現里程碑式的進步。在深化改革進程中，日趨現代化、開放化的產業鏈已然成為全球產業體系的重要構成部分，日后我國產業鏈于國際市場中的合作發展前景極為可觀。然而，新冠肺炎疫情的蔓延嚴重影響了我國產業鏈有序運行，外貿交易更是受到極大沖擊，出口物流阻滯，境內外企業運轉失衡，供應鏈與運輸鏈難以正常銜接。政府需要重新梳理產業鏈，找尋新的經濟增長點。

目前，我國產業處于創新引領發展的新時期，推行鏈長制是契合發展需求的有效手段。尤其在新冠肺炎疫情沖擊背景下，穩定、安全成為產業鏈發展的核心訴求，同時也是構建國際國內雙向循環協同共進發展局勢的前提條件。發展至今，世界競爭格局已不同以往，全球化進程已從高速發展期邁至調整階段，與此同時全球產業鏈也將隨之調整不斷完善。在新冠肺炎疫情與國際形勢等多元要素綜合作用下，穩定性與安全性成為跨國企業供應鏈決策的重要考量要素。歷經生產要素聚集時期、產業主導時期發展，我國產業已經處于以創新為引領的突破階段。

（二）現有研究。鏈長制政策并不是從無到有的政策發明，其政策的提出、施行和規范化與“河長制”有一定相似之處。浙江省長興縣于2003年成為國內首個推行河長制的地區。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年末出臺了一系列有關河長制的指導條例，經過為期18個月的試點與實踐，河長制已在我國31個省市自治區全面推行，河長制適應了生態文明建設的需要，也切實發揮了政府在生態文明建設領域所應起到的引領價值，在近些年來的實踐中產生了積極效果。此后，大致比照河長制，又出現了“街長制”“河湖長制”，究其根本，都是以專人專責制度為基礎，拓展管理覆蓋范圍，促進城市高質量發展。

現存文獻中，有關鏈長制的學術研究極為少見，相關內容多圍繞其核心內涵及研究背景展開。鏈長制最早誕生于2017年，就制度背景而言，可從國內與國際兩個層面予以梳理。從國內層面而言，可從“開發區發展模式的轉型與優化”層面來解釋，這也是為何由浙江省開發區于2018年末推行此制度的合理闡釋；從國際層面而言，主要為疫情沖擊與貿易戰沖擊所造成的“雙沖擊”背景下，產業鏈與供應鏈的穩定有序運作受到嚴重影響。精確界定鏈長和鏈主的功能是鏈長制的關鍵內涵。通常而言，鏈主即指產業鏈中的特定龍頭企業，其誕生于產業鏈市場且可靈活協調產業鏈的不同項目鏈接點，并負責協調各生產區段及工序環節。然而此項艱巨任務在無法由“鏈主”獨自承擔時，則有必要形成以政府為主體統籌協調產業鏈的“鏈長”。

具體來說，政府與企業分別擔任“鏈長”與“鏈主”的角色，兩者之間存在政府與市場的調控與被調控關系。綜上所述，所謂鏈長制，即是“鏈主”在市場發展過程中承擔引領、決策產業鏈的職權，而其領導過程需由政府所擔任的“鏈長”角色進行協調與維護，從而共同推進產業鏈的穩定發展。

迄今為止，既有“鏈長制”相關研究成果可概述為下述兩個方面：首先，缺乏同其他“長制”模式的對比分析。在自然資源及公共管理相關研究領域早已出現“湖長制”“林長制”“河長制”等“長制”模式，而“鏈長制”正是此類模式于經濟領域的衍生與實踐。但是，目前相關經濟學術領域僅針對“鏈長制”予以研究，并未對其他相關“長制”模式展開橫向關聯研究。其次，鮮見地方主導產業與“鏈長制”的融合研究。該模式的核心在于，由地區行政負責人作為“鏈長”，選擇區域經濟的支柱產業，以實現產業鏈穩定、加固、強化、延長為宗旨展開合理制度調整。區域主導產業與新興產業皆為地區核心產業的重要構成，而實現新興產業向主導產業的轉變亦是地方產業鏈發展的重要目標。所以，立足于地方主導產業開展有關鏈長制的融合研究，對于促進區域經濟產業鏈發展具有極大意義。

二、政策擴散過程

擴散前期階段，地方政府往往會先選擇自主擴散模式，經過一段時間的經驗積累后逐漸形成政策規范。在中期階段，省級政府之間績效競爭機制和政府之間學習機制作用顯現，一般地方政府傾向于向與自身區域位置鄰近的地區學習，學習其政策采納后的經驗，總結政策實施過程中遇到的問題和困難，揚長避短，讓政策效用最大化。在后期階段，各地逐漸形成系統化、規范化的縱向擴散模式，分別是自下而上擴散的試點模式和自上而下擴散的壓力模式。這兩種模式共同建立高效、協同的政策擴散機制。

（一）時間演進

1、第一階段（2017～2018年）。首個產業鏈推進辦公室設于湖南省長沙市，長沙政府于2017年11月組織長沙市產業鏈工作動員部署會議，會中明確該市將下設22個產業鏈推進機構，同時成立產業鏈推進團隊，“鏈長”職位擇定市級領導20位，下設88位由各園區所推舉選派的業務骨干、單位干部以及負責人作為團隊成員，共同促進產業鏈實現優化轉型發展。此次部署會相關報道中，首次提到“鏈長”一詞。

2、第二階段（2019年）。“鏈長制”于浙江省首次實現全面實施。浙江省商務廳于2019年8月出臺有關推進“鏈長制”試點工作的系列決議，該項政策中明確強調，浙江省各開發區應明確試點產業鏈相關內容，保證產業鏈配套體系完善、產業特色顯著、國際競爭力優異，同時應當擇定開發區所屬市（縣、區）負責人作為“鏈長”。

3、第三階段（2020年至今）。產業鏈鏈長制在全國各地迅速推行，除上海、西藏兩地尚未明確實施產業鏈“鏈長制”外，其余省市皆在相關報告以及戰略規劃政策中，將產業鏈“鏈長制”作為階段發展建設重點。截至2021年8月31日，共有18個省份在省級政策/規劃文件中明確提出建立產業鏈“鏈長制”制度。疫情在全球的蔓延對各國社會發展、經濟穩定造成了極大消極影響。據WTO預測，全球貿易將于2022年有30個百分點的下降幅度。而IMF預測世界經濟將于2022年萎縮3個百分點。迄今為止，歐美諸多國家的疫情依然難以有效控制。而在疫情防控常態化政策落實背景下，推行“鏈長制”將顯著提升產業鏈風險抵御能力。同時，各地也陸續引入產業鏈鏈長制作為制度革新切入點，各省市政府通過鏈長制，針對各省市自身發展特點，確立產業鏈運轉規劃，從而有序、高效地助力地方產業經濟逐漸恢復正常運轉。

（二）空間演進

1、縱向分析

（1）自下而上的垂直吸納。湖南長沙是鏈長制的誕生之地，湖南政府于2018年7月出臺了有關工業新興優勢產業鏈分工的系列指導規劃，自此省級領導成為鏈長制的主要參與責任人。經過階段發展，該項制度逐步健全，此時該政策核心在于促進產業鏈競爭力增長。就政策創新層面而言，鏈長制政策可作為有效切入點來促進產業鏈轉型優化。

（2）自上而下的垂直輻射。政策擴散最早的定義是指一項新政策被地區政府采納，在不同地區間傳播的過程。也可以解釋成地方政府面對新政策時態度改變和選擇的過程，即某一地區對于一項新政策的采納意愿會受到多重因素影響，受到某種或者某些因素的影響后，一項政策擴散的時間、空間特征會受到影響，且在不同階段呈現不同的特征的過程。特定政策的頂層設計與總體部署，往往始于中央政府。這一特點決定了我國政策擴散路徑以行政強制力推動政策垂直方向上的擴散為主，由此也表明，中央層級至地方行政主體的落實機制暢通且高效。就該項政策推廣狀態而言，國務院在2020年9月第一次于正式文件中提出“鏈長制”后，便實現了由上至下的全面擴散，其主要原因在于，此項政策是以行政命令形式向下落實的。到2021年8月底，國內于省級文件、政策中明確推行產業鏈“鏈長制”制度的省份達到18個。

2、橫向分析：學習競爭。我國的政策實踐表明，僅依靠垂直層級方向的政策擴散不足以應對問題形勢的變化與演進。在考察鏈長制政策擴散的過程中，還需要重點關注橫向維度的擴散路徑。當一個地級市開始采納鏈長制政策時，往往都會借鑒其他鄰近地級市的政策辦法來學習政策先行地級市的先進經驗。譬如，浙江省的政策推行經驗為同級政府起到良好借鑒價值，浙江省推行鏈長制時實現內驅動力轉變，既實現了鏈長制擴散流程精簡化，又可提升政策推行實效，為鏈長制政策在全國范圍內的廣泛推廣做好了鋪墊。

三、優化路徑選擇

（一）明確職責，完善立法。政府要在產業鏈發展中起到協同市場的調節作用，就必須合理把控干預力度，在起到引導調節作用的同時規避市場非良性競爭現象。“鏈主”應起到主導與協調作用，統籌促進產業鏈各節點活動有序開展，積極引領相關產業的發展。同時，“鏈主”也應積極承擔支持、倡導產業鏈發展的主要功能，其主要責任是維護和發展產業鏈，應當轉變政府職能，嚴守中立角色，起到銜接市場與政府溝通協調的媒介功能，維護市場秩序，讓市場充滿活力，讓產業鏈在競爭與合作中發展升級。

（二）促進合作，加強創新。首先，應促進對外開放與合作機制建設，提升外資吸引力，彌補產業鏈發展不足。其次，應以創新為引領，加強產業鏈轉型發展內驅力。縱觀傳統產業發展現狀，消費潛能釋放受阻、中高端需求供給失衡、產業升級阻滯、產能冗余嚴重等問題顯著。因此，政府有必要在推行“鏈長制”時，加強創新引領作用，促進產業鏈同高新技術的協同發展，實現產業鏈的現代化、高端化轉型。

（三）建立激勵機制，發揮主觀能動性。建立健全激勵制度，拓展政策施行渠道。就鏈長制政策擴散過程特征而言，可分為橫向與縱向兩個層面。橫向擴散特征體現于各地政府橫向競爭、學習方面，而縱向擴散特征體現于中央決策層至地區執政機構的協同過程。所以，可在地方政府績效考核體系中納入政策再創新成果評價指標，進一步健全激勵體系與獎懲機制，由此促使地方政府發揮主觀能動性，積極探索政策創新擴散路徑。

綜上，鏈長制政策的擴散實施并非是地方政府應付中央的權宜之計，而是具有長遠戰略意義的動態化政策創新，并在產業鏈現代化的進程中發揮出了重要的作用。本文從時間和空間兩個維度分析政策擴散的路徑，在時間維度上，鏈長制政策的擴散可以分為三個階段；在空間維度上，本文從縱向和橫向方面進行分析，得知鏈長制政策的擴散不僅受中央政府的影響，還取決于地方政府橫向之間的學習與競爭。

鏈長制政策的擴散整體呈現出一種縱向層級輻射與橫向平行交錯的網絡格局，這是由于我國行政體制決定了政策推動以自上而下為主，但由于各省的經濟發展水平與產業結構差異，從而導致鏈長制政策具體實施情況不同。我國行政主體實施政策傾向于選擇學習創新的擴展路徑，地方政府間形成了一種良好的競爭學習機制。鏈長制是強化產業鏈責任的一種制度創新，要想其具有可持續性和長遠的生命力，則必須正確調整產業鏈發展過程中市場與政府的協同關系，不斷加強開放合作，加強自主創新，完善激勵機制，構建以政府為引導主體的穩定發展格局。