積極穩妥推進碳達峰碳中和政策實施

⊙劉長松

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化”，要“加快發展方式綠色轉型”，“積極穩妥推進碳達峰碳中和”。①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022 年10 月26 日，第001 版。自2020 年9 月中國在聯合國大會上提出2030 年前實現碳達峰、2060 年前實現碳中和目標以來，各地區、各部門圍繞落實碳達峰碳中和目標，加快構建“1+N”政策體系，有序推進重點領域工作，相關工作取得良好開局。與此同時，中國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發生，碳達峰碳中和工作在政策落實過程中面臨一定挑戰。因此，迫切需要針對碳達峰碳中和政策的實施進展進行深入系統的評估，不斷完善政策體系與保障措施，從而確保綠色低碳的公正轉型，發揮碳達峰碳中和戰略對高質量發展的促進作用。

一、碳達峰碳中和“1+N”政策體系進展

自2021 年10 月《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》發布以來，碳達峰碳中和相關政策密集出臺，目前已基本構建了上下聯動、條塊結合、齊抓共管的工作格局，碳達峰碳中和“1+N”政策體系初步建立。

（一）“1+N”政策體系不斷完善

實現碳達峰碳中和是黨中央統籌兩個大局作出的重大戰略決策，是推動我國高質量發展的內在要求。2021 年5 月，中央層面成立了碳達峰碳中和工作領導小組，提出加快建立“1+N”政策體系。2021年10 月，《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱“意見”）、《2030 年前碳達峰行動方案》（以下簡稱“方案”）相繼發布，這兩個重要文件共同構成碳達峰碳中和“1+N”政策體系的頂層設計，明確了碳達峰碳中和工作的時間表、路線圖、施工圖。“意見”堅持系統觀念，提出了10 個方面31 項重點任務?！胺桨浮睂ν七M碳達峰工作作出總體部署，提出了碳達峰十大行動。此后，各相關部門相繼發布了能源、工業、交通運輸、城鄉建設、農業農村等分領域分行業碳達峰實施方案，以及科技支撐、能源保障、碳匯能力、財政支持政策、標準計量體系、統計核算、人才培養等保障方案，這一系列文件共同構成碳達峰碳中和“1+N”政策體系，如表1 所示。

表1 碳達峰碳中和“1+N”政策體系（已發布的文件）

（二）地方加快制定碳達峰碳中和實施意見

針對中央提出的碳達峰碳中和“1+N”政策體系，各地加快制定實施方案，對推動落實碳達峰碳中和工作發揮了重要作用。據不完全統計，自2021年7 月至2022 年10 月底，全國已有26 個省市自治區制定了落實碳達峰碳中和的實施意見，提出了到2025 年、2030 年、2060 年的主要目標與任務：確保到2030 年經濟社會綠色低碳轉型發展取得顯著成效，二氧化碳排放量達到峰值并實現穩中有降；確保到2060 年綠色低碳循環的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建成，實現非化石能源消費比重達到80%以上，碳中和目標順利實現。

從各地已發布的碳達峰碳中和實施意見來看，其共同點在于確保2030 年碳達峰、2060 年碳中和目標如期完成，區別在于實現碳達峰碳中和的路徑不同。由于能源資源稟賦、碳匯資源等差異較大，各地結合自身實際制定了差異化的非化石能源消費比重、森林覆蓋率、森林蓄積量等階段性目標。總體上看，實現碳達峰碳中和的關鍵是能源系統要進行顛覆性變革，非化石能源消費占比和化石能源消費占比要對調。

（三）“1+N”政策體系的主要特點

中央層面碳達峰碳中和“1+N”政策體系具有較強的宏觀性、戰略性和指導性。在“1+N”政策體系中，“1”是頂層設計指導意見，在政策體系中發揮統領作用，與《2030 年前碳達峰行動方案》共同構成碳達峰碳中和的頂層設計；“N”是各行業、各領域制定的政策措施，包括能源、工業、交通運輸、城鄉建設等分領域分行業碳達峰實施方案，以及科技支撐、能源保障、碳匯能力、財政金融價格政策、標準計量體系、統計核算等保障方案?！?+N”系列文件的相繼出臺，有助于構建目標明確、分工合理、措施有力、銜接有序的碳達峰碳中和政策體系，推動更好地落實碳達峰碳中和政策。

目前各地公布的碳達峰碳中和實施方案，普遍存在可實施性不強的特點，亟待解決兩大問題：一是如何兼顧一般性與特殊性，制定符合地方實際的碳達峰碳中和實施方案，更好地統籌各地的政策行動以形成合力，確保如期完成國家碳達峰碳中和目標；二是如何既防消極觀望，又防盲目冒進，克服各地區在推動落實碳達峰碳中和工作中存在的“齊步走”“一刀切”等現象，堅持全國一盤棋，扎扎實實推進碳達峰碳中和工作?？傮w上看，需要正確認識和把握碳達峰碳中和問題，加快提升政策實施的科學化、精準化與系統化水平。針對2021 年下半年部分地區出現的“一刀切”“運動式減碳”等問題，中央層面強調先立后破，統籌兼顧碳達峰碳中和工作與能源安全和經濟增長，確保安全降碳。2021 年12 月8—10 日召開的中央經濟工作會議強調，實現碳達峰碳中和是推動高質量發展的內在要求，要堅定不移推進，但不可能畢其功于一役。①《中央經濟工作會議在北京舉行 習近平李克強作重要講話 栗戰書汪洋王滬寧趙樂際韓正出席會議》，2021 年12 月10 日，http://www.news.cn/politics/leaders/2021-12/10/c_1128152219.htm，2022 年11 月15 日。2022 年1 月24日中共中央政治局舉行第三十六次集體學習，深入分析推進碳達峰碳中和工作面臨的形勢任務，強調要把系統觀念貫穿于碳達峰碳中和工作全過程，注重處理好四對關系：一是發展和減排的關系，二是整體和局部的關系，三是長遠目標和短期目標的關系，四是政府和市場的關系。②《深入分析推進碳達峰碳中和工作面臨的形勢任務 扎扎實實把黨中央決策部署落到實處》，2022 年1 月25 日，https://www.cntheory.com/zyzzjjtxx/dsjjzgzyzzjjtxx/202201/t20220125_48859.html，2022 年11 月15 日。2022 年3 月，韓正在碳達峰碳中和工作領導小組全體會議上強調，實現碳達峰碳中和，要統籌發展和安全，堅持穩中求進，先立后破、通盤謀劃，科學把握工作節奏，在降碳的同時確保能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全，確保群眾正常生活。③《韓正在碳達峰碳中和工作領導小組全體會議上強調 科學把握節奏 聚焦重點關鍵 扎扎實實推進碳達峰碳中和工作》，2022 年3 月2 日，https://www.chinanews.com.cn/gn/2022/03-02/9690118.shtml，2022 年11 月15 日。

二、碳達峰碳中和政策實施取得積極成效

實現碳達峰碳中和目標將帶來經濟社會系統性變革，有利于催生綠色低碳新技術、新產業、新業態，為中國經濟高質量發展塑造新動能。目前，中國碳達峰十大行動順利推進，能源轉型與產業結構調整加快推動碳排放強度持續下降，新能源汽車、光伏、風電等產業迅速發展，綠色金融與碳市場深入推進，碳達峰碳中和政策實施取得積極成效。

（一）碳達峰十大行動順利推進

在能源綠色低碳轉型行動方面，加快推動煤炭消費替代和轉型升級，加快構建以新能源為主體的新型電力系統?！?030 年前碳達峰行動方案》提出，到2030 年風電、太陽能發電總裝機容量達到12 億千瓦以上。①《國務院關于印發2030 年前碳達峰行動方案的通知》，2021 年10 月24 日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-10/26/content_5644984.htm，2022 年11 月15 日。國家能源局數據顯示：過去10 年，中國風電、光伏發電裝機規模增長約12 倍；截至2022年11 月，風電、太陽能發電總裝機容量達到7.07 億千瓦，占全球風電、光伏裝機總規模的三分之一以上，連續多年穩居世界第一。②《魯俊嶺：過去10 年中國風電、光伏發電裝機規模增長了12 倍左右》，2022 年11 月3 日，https://finance.ifeng.com/c/8KdpK1yH7F7，2022 年11 月15 日。

在節能降碳增效行動方面，全面提升節能管理能力，實施節能降碳重點工程，推進重點用能設備節能增效，加強新型基礎設施節能降碳。2022 年6月，生態環境部等部門印發了《減污降碳協同增效實施方案》，強調環境污染物和碳排放高度同根同源，提出到2030 年減污降碳協同能力顯著提升，助力實現碳達峰目標。③《關于印發〈減污降碳協同增效實施方案〉的通知》，2022 年6 月13 日，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202206/t20220617_985879.html，2022 年11 月15 日。

在工業領域碳達峰行動方面，加快制造業綠色低碳轉型和高質量發展，加快構建綠色制造體系，提高資源能源利用效率，推動數字化智能化綠色化融合，擴大綠色低碳產品供給。2022 年7 月，工信部等部門印發《工業領域碳達峰實施方案》，提出到2025 年，規模以上工業單位增加值能耗較2020 年下降13.5%，確保工業領域二氧化碳排放在2030 年前達峰；開展鋼鐵、建材、石化化工、有色金屬等重點行業達峰行動和綠色低碳產品供給提升行動。④《工業和信息化部 國家發展改革委 生態環境部關于印發工業領域碳達峰實施方案的通知》，2022 年7 月7 日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-08/01/content_5703910.htm，2022 年11 月15 日。

在城鄉建設碳達峰行動方面，推進城鄉建設方式實現綠色低碳轉型，穩步提升建筑能效水平，積極推廣綠色建筑，結合城市更新推進既有建筑綠色低碳升級。截至2020 年底，全國城鎮完成既有居住建筑節能改造面積超過15 億平方米，2021 年城鎮新建建筑中綠色建筑面積占比達到84%。⑤《“雙碳”工作取得良好開局》，《人民日報》 2022 年9 月23 日，第002 版。2022 年6 月，農業農村部、國家發展改革委印發《農業農村減排固碳實施方案》，提出實施稻田甲烷減排、化肥減量增效、畜禽低碳減排、漁業減排增匯、農機綠色節能、農田碳匯提升、秸稈綜合利用、可再生能源替代、科技創新支撐、監測體系建設等十大行動；⑥《農業農村部、國家發展改革委聯合印發〈農業農村減排固碳實施方案〉》，2022 年7 月1 日，http://www.gov.cn/xinwen/2022-07/01/content_5698717.htm，2022 年11 月15 日。住建部、國家發展改革委印發《城鄉建設領域碳達峰實施方案》，從建設綠色低碳城市與打造綠色低碳縣城和鄉村方面明確了實現碳達峰的路徑。⑦《住房和城鄉建設部 國家發展改革委關于印發城鄉建設領域碳達峰實施方案的通知》，2022 年6 月30 日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-07/13/content_5700752.htm，2022 年11 月15 日。

在交通運輸綠色低碳行動方面，構建綠色高效交通運輸體系。持續加大新能源汽車推廣應用力度，截至2021 年底全國新能源城市公交車比例突破66%。推動運輸結構持續優化，如深入實施鐵路運能提升、水運系統升級等“六大行動”，組織開展多式聯運示范工程，持續推進城市綠色貨運配送工作，以及開展國家公交都市建設示范工程等。⑧方海：《加快建設新時代綠色低碳交通運輸體系》，《中國交通報》2022 年6 月14 日。2022 年4 月，交通運輸部等部門制定貫徹落實中央關于碳達峰碳中和重大戰略布置的實施意見，從優化交通運輸結構、推廣節能低碳型交通工具、積極引導低碳出行、增強交通運輸綠色轉型新動能等方面落實。①《交通運輸部 國家鐵路局 中國民用航空局 國家郵政局貫徹落實〈中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見〉的實施意見》，2022 年7 月14 日，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/hjyzy/tdftzh/202207/t20220714_1330511.html？state=123& code=& state=123，2022 年11 月15 日。

在循環經濟助力降碳行動方面，推進產業園區循環化發展，加強大宗固廢綜合利用，健全資源循環利用體系，大力推進生活垃圾減量化資源化。2021 年7 月，國家發展改革委印發《“十四五”循環經濟發展規劃》。②《國家發展改革委關于印發“十四五”循環經濟發展規劃的通知》，2021 年7 月1 日，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/202107/t20210707_1285527.html？code=& state=123，2022 年11 月15 日。同年12 月，國家發展改革委、工信部發布做好“十四五”園區循環化改造工作有關事項的通知，要求到2025 年底具備條件的省級以上園區（包括經濟技術開發區、高新技術產業開發區、出口加工區等各類產業園區）全部實施循環化改造。③《國家發展改革委辦公廳 工業和信息化部辦公廳關于做好“十四五”園區循環化改造工作有關事項的通知》，2021 年12月15 日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-12/21/content_5663313.htm，2022 年11 月15 日。

在綠色低碳科技創新行動方面，完善創新體制機制，加強創新能力建設和人才培養，強化應用基礎研究，加快先進適用技術研發和推廣應用。2022年6 月，科技部等九部門印發《科技支撐碳達峰碳中和實施方案（2022—2030 年）》，提出科技支撐碳達峰碳中和的創新方向，統籌低碳科技示范和基地建設、人才培養、低碳科技企業培育及國際合作等措施，推動科技成果產出及其示范應用，為實現碳達峰碳中和目標提供科技支撐。④《科技部等九部門關于印發〈科技支撐碳達峰碳中和實施方案（2022—2030 年）〉的通知》，2022 年6 月24 日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-08/18/content_5705865.htm，2022 年11 月15 日。

在碳匯能力鞏固提升行動方面，強化國土空間規劃和用途管控，嚴守生態保護紅線，穩定現有森林等的固碳作用，提升生態系統碳匯增量。截至2021 年，全國森林覆蓋率已增長到24.02%，森林蓄積量達到194.93 億立方米，森林面積和森林蓄積量連續保持“雙增長”；林草總碳儲量達到114.43 億噸，居世界前列。⑤常欽：《黨的十八大以來，我國自然資源事業發展取得歷史性成就——繪就人與自然和諧共生的中國畫卷》，《人民日報》2022 年9 月20 日，第004 版。《2030 年前碳達峰行動方案》提出，到2030 年全國森林覆蓋率達到25%左右，森林蓄積量達到190 億立方米。⑥《國務院關于印發2030 年前碳達峰行動方案的通知》，2021 年10 月24 日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-10/26/content_5644984.htm，2022 年11 月15 日。

在綠色低碳全民行動方面，各地大力加強生態文明宣傳教育，強化領導干部培訓，引導企業履行社會責任，推廣綠色低碳生活方式和消費方式。借助全國節能宣傳周、低碳日活動、世界環境日、地球日等契機，開展形式多樣、內容豐富的宣傳教育活動，普及科學知識，強化全民行動，推動全社會廣泛參與。

在各地區梯次有序碳達峰行動方面，各地結合自身資源環境稟賦、產業布局、發展階段等，科學制定本地區碳達峰行動方案。結合低碳試點的基礎與取得的經驗，各地積極組織開展城市、園區、企業碳達峰試點建設，以及碳中和試點示范市（區）建設，多地正在編制試點實施方案，積極探索實現碳達峰碳中和的路徑與舉措。

（二）能源轉型與產業結構調整加快

圍繞落實碳達峰碳中和目標，中國采取一系列強有力的政策措施，加快構建以新能源為主體的新型電力系統，風能、太陽能、儲能、氫能等新能源產業實現跨越式發展，能源低碳轉型步伐加速。2021年，中國非化石能源發電裝機容量首次超過煤電。截至2021 年底，中國可再生能源發電裝機達到10.63 億千瓦，占總發電裝機容量的44.8%，其中水電、風電、太陽能發電裝機均超過3 億千瓦，生物質發電裝機3798 萬千瓦，①生態環境部：《中國應對氣候變化的政策與行動2022 年度報告》，2022 年10 月27 日，https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/syqhbh/202210/W020221027551216559294.pdf，2022 年11 月15 日。水電、風電、光伏發電、生物質發電裝機規模穩居世界第一。可再生能源成為中國發電新增裝機的主體。2022 年上半年，中國可再生能源發電新增裝機5475 萬千瓦，占全國新增發電裝機的80%。②《國家能源局2022 年三季度網上新聞發布會文字實錄》，2022 年8 月2 日，http://www.nea.gov.cn/2022-08/02/c_1310648934.htm，2022 年11 月15 日。近10 年來，中國能源結構與產業結構實現了“雙優化”，推動碳排放強度持續下降。產業結構調整“退二進三”效果顯著，第三產業增加值比重由2012 年的45.5%上升到2021 年的53.3%，受疫情影響服務業占比略有回落，與2018 年持平。能源結構加快向清潔低碳轉變。煤炭消費占比從2012 年的68.5%下降至2021 年的56.0%，仍處于主體地位。2021 年，中國單位國內生產總值（GDP）二氧化碳排放比2020 年降低3.8%，與2005 年相比累計下降50.8%。③生態環境部：《中國應對氣候變化的政策與行動2022 年度報告》，2022 年10 月27 日，https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/syqhbh/202210/W020221027551216559294.pdf，2022 年11 月15 日。

（三）綠色低碳新興產業快速發展

推動落實碳達峰碳中和目標，綠色低碳產業迎來了巨大的發展機遇。通過行業整合、并購重組、延伸產業鏈，加快布局多晶硅、光伏組件、風能、儲能、鋰電池等新能源關鍵原材料、關鍵技術及關鍵產業鏈，中國已形成了比較完備的新能源技術研發和裝備制造產業鏈，7 家風電整機制造企業位列全球前十，光伏產業產量占全球總量的70%以上。新能源汽車行業飛速發展，從上游的電池原材料，到中游的電池企業，再到下游的新能源汽車制造，都產生了全球領先的企業。2021 年新能源汽車銷量超過350 萬輛，市場占有率由2020 年的5.4%上升至13.4%，同比增長1.6 倍，連續7 年位居全球第一。④《2021 年我國新能源汽車銷售超過350 萬輛 連續7 年位居全球第一》，《中國電子報》2022 年1 月12 日，第1 版。2020 年10 月國務院辦公廳印發《新能源汽車產業發展規劃（2021—2035 年）》，各地也制定出臺新能源汽車消費的支持政策，預計未來新能源汽車行業仍將高速發展。“十四五”期間，數字經濟將成為主要的經濟形態和發展方向，5G、數據中心、人工智能、工業互聯網及物聯網等新型基礎設施將成為各地規劃投資建設的熱點，但新型基礎設施快速發展導致的高耗能問題日益凸顯。2021 年國內數據中心機架規模達到543.6 萬架，同比增長27%。據測算，到2030 年數據中心用電量將達到4000 億千瓦時，約占全社會用電量的3.7%。⑤《中國移動代表建議：數字新基建的能耗問題不容忽視》，2022 年3 月7 日，https://www.guancha.cn/ChanJing/2022_03_07_629166.shtml，2022 年11 月15 日。

（四）綠色金融與碳交易深入推進

隨著碳達峰碳中和戰略的深入實施，綠色金融與碳市場迎來了巨大的發展機遇。2016 年，中國人民銀行等七部委聯合發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》。2017 年，國務院決定在浙江、江西、廣東、貴州、新疆五省區建設綠色金融改革創新試驗區。2020 年，生態環境部等部委印發《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》。2021 年，中國人民銀行推出碳減排支持工具，生態環境部等部門聯合發布《關于開展氣候投融資試點工作的通知》。2022年，銀保監會制定發布《銀行業保險業綠色金融指引》，綠色金融政策體系逐步完善。

目前，中國已基本形成了多層次的綠色金融產品和市場體系，其中綠色信貸是最主要的融資渠道。中國人民銀行數據顯示：截至2022 年6 月，中國本外幣綠色貸款余額達19.55 萬億元，同比增長40.4%，綠色信貸存量規模位居世界第一，綠色信貸資金主要用于基礎設施升級、清潔能源和節能環保產業。①《6 月末我國本外幣綠色貸款余額達19.55 萬億元》，2022 年10 月6 日http://www.news.cn/fortune/2022-10/06/c_1129052588.htm，2022 年11 月15 日。中國綠色債券發行時間較晚，近年來發行規模保持穩定增長。中國銀行間交易商協會數據顯示：截至2021 年6 月，中國境內外綠色債券累計發行規模突破1.73 萬億元，位居世界第二位。②匯豐銀行、21 世紀資本研究院：《中國綠色金融發展報告——中國金融業推動碳達峰碳中和目標路線研究（2021）》，2021 年，https://www.business.hsbc.com.cn/-/media/media/china/pdf/campaigns/hsbc-21cbh-green-finance-report.pdf？download=1，2022 年11 月15 日。綠色保險迅速增長。中國保險業協會數據顯示：2020 年我國綠色保險保額達到18.33 萬億元，同比增長24.9%；綠色保險賠付金額213.57 億元，同比增長11.6%。保險資金也在加大綠色投資力度。③匯豐銀行、21 世紀資本研究院：《中國綠色金融發展報告——中國金融業推動碳達峰碳中和目標路線研究（2021）》，2021 年，https://www.business.hsbc.com.cn/-/media/media/china/pdf/campaigns/hsbc-21cbh-green-finance-report.pdf？download=1，2022 年11 月15 日。

碳金融成為綠色金融體系的重要組成部分。自2011 年起，北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳七省市先后啟動碳排放權交易試點工作。截至2021年9 月30 日，7 個試點碳市場累計配額成交量4.95億噸二氧化碳當量，成交額約119.78 億元。④《中國應對氣候變化的政策與行動》，2021 年10 月27 日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/27/content_5646697.htm，2022 年11 月15 日。2021年7 月16 日，全國碳排放權交易市場正式啟動，納入發電行業重點排放單位2162 家，覆蓋約45 億噸二氧化碳排放量，是全球規模最大的碳市場。⑤《中國應對氣候變化的政策與行動》，2021 年10 月27 日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/27/content_5646697.htm，2022 年11 月15 日。截至2022 年10 月21 日，全國碳市場配額累計成交量約1.96 億噸，累計成交額85.8 億元。⑥《中國應對氣候變化的政策與行動2022 年度報告》，2022 年10 月28 日，http://finance.people.com.cn/n1/2022/1028/c1004-32553424.html，2022 年11 月15 日?！笆奈濉逼陂g，預計將有更多重能耗行業納入，交易主體和需求更趨多元化，碳市場規模和流動性將大幅提高，碳金融具有廣闊的發展前景。

ESG（環境、社會與治理）投資與綠色基金蓬勃發展。在監管部門的政策推動下，銀行保險機構更加關注ESG 風險，機構投資者開展ESG 投資，綠色基金產品迅速發展。企業加快綠色發展轉型，通過加強負責任投資、ESG 風險管理與信息披露，實現ESG 績效與長期收益共贏。2020 年7 月，財政部、生態環境部和上海市政府共同發起設立國家綠色發展基金，首期資金規模885 億元，通過加大綠色產業投資，發揮國家對綠色投資的引導作用。⑦《國家綠色發展基金首期規模885 億元 重點聚焦長江經濟帶綠色發展》，2020 年7 月28 日，http://env.people.com.cn/n1/2020/0728/c1010-31801097.html，2022 年11 月15 日。在實現碳達峰碳中和目標以及經濟社會綠色低碳轉型的投資需求方面，綠色金融與碳交易具有巨大的發展潛力。

三、碳達峰碳中和政策實施過程中面臨的主要問題與挑戰

碳達峰碳中和政策的順利實施離不開良好的國際環境與國內形勢。當前，全球氣候治理體系持續變革，彌補排放差距已成為各國面臨的迫切問題，中國面臨的國際減排與發展轉型的壓力日益增大。國際能源形勢惡化及綠色貿易保護主義抬頭，給碳達峰碳中和政策實施造成了新的不確定性。受經濟、能源形勢與極端氣候事件等因素的影響，部分地區短期內面臨能源保供方面的問題，出現了限產限電現象，給政策實施帶來了挑戰。碳達峰碳中和政策的“碎片化”特征明顯，實現路徑不明晰，政策執行與評估機制不完善，缺乏完善的低碳產業體系，綠色低碳轉型融資缺口較大，也增加了碳達峰碳中和政策實施的難度。

（一）全球氣候治理體系持續變革，中國面臨的減排與轉型壓力增大

全球氣候治理由《京都議定書》“自上而下”的減排模式轉向《巴黎協定》“自下而上”的國家自主貢獻模式，這種減排方式的靈活性較高，優勢是可以提高參與率，劣勢是缺乏國際法律約束力，導致整體減排力度不足。聯合國環境規劃署《2022 年排放差距報告》指出，各國的最新承諾使2030 年的溫室氣體排放量減少不到1%，到21 世紀末全球氣溫可能升高2.8℃。而實現2℃目標需減排30%，實現1.5℃目標需減排45%。①United Nations Environment Programme，“ Emissions Gap Report 2022: The Closing Window—Climate Crisis Calls for Rapid Transformation of Societies，” October 27，2022，https://www.unep.org/emissions -gap -report -2022，November 15，2022.為提升全球減排力度，主要國家積極推動全球氣候治理體系持續變革。2021年，英國格拉斯哥COP26 通過《格拉斯哥氣候公約》，完成《巴黎協定》實施細則談判，通過了全球碳市場框架細則，作出逐步減少煤炭使用的全球承諾。2022 年6 月，七國集團峰會通過《七國集團氣候俱樂部聲明》，主要針對排放大國施加壓力，中國將面臨更大的減排壓力。歐盟為推動全球提高減排力度、避免“碳泄漏”制定了碳關稅方案。2022 年6 月，歐洲議會通過了最新的碳關稅草案，碳關稅將從2027 年起征，征稅產品范圍包括鋼鐵、鋁、電力、水泥、化肥、有機化學品、塑料、氫和氨等。排放核算范圍不僅包括直接排放，還包括電力間接排放。

與此同時，國際行業性減排行動加快，對中國相關行業發展構成硬約束。盡管受全球新冠疫情影響，國際民航組織仍按時啟動了國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）試點階段（2021—2023 年），第一階段（2024—2026 年）仍然是自愿參與，第二階段（2027—2035 年）CORSIA 對所有占全球航空活動0.5%以上的國際民航組織締約國具有約束力。截至2022 年10 月，已有118 個國家承諾參與CORSIA試點。②參見ICAO 網站：https://www.icao.int/environmental-protection/CORSIA/Pages/default.aspx.中國是民航大國，民航業處于快速發展階段，面臨的減排壓力很大，未來有可能為完成減排目標付出較高代價。2018 年，國際海事組織（IMO）發布了航運溫室氣體減排初步戰略，2023 將修訂減排戰略，很可能提出2050 年航運凈零排放的減排目標。中國是航運大國，2020 年海運進出口量占全球國際海運量的32.5%，③彭傳圣：《我國航運綠色發展現狀與趨勢》，《中國海事》2022 年第6 期。航運業實現零排放目標要付出更大的代價。2022 年10 月，歐盟就“2035 年起歐盟市場所有在售乘用車和輕型商用車二氧化碳排放量為零”的計劃達成一致，相當于從2035 年起禁售燃油車，很可能對中國汽車出口相關行業發展構成重大挑戰，抵消中國在新能源汽車領域的成本優勢。

在“自下而上”的全球氣候治理體系中，企業等非國家行為體的作用日益上升，跨國公司巨頭、各國企業積極開展碳中和行動。截至2022 年10 月，全球已有11309 家跨國公司、商業機構、投資銀行加入氣候雄心聯盟和零排放競賽（Race To Zero），提出在2030—2050 年實現凈零排放。④參見unfccc 網站：https://unfccc.int/climate-action/race-to-zero-campaign#Race-to-Zero-Partners.企業間的零排放競賽，為國內企業帶來了很大的減排壓力。中國面臨來自國家層面、行業層面、企業層面的多重減排壓力，需要更好發揮“以外促內”的作用，將國際氣候談判中的減排壓力切實轉化為國內綠色低碳發展轉型的動力。

（二）受國際能源形勢惡化與地緣政治因素等影響，碳達峰碳中和政策實施面臨的不確定性增加

從全球層面看，俄烏沖突極大地改變了全球能源格局與能源版圖，促使歐盟等國更加關注能源安全問題，能源轉型步伐放緩。在全球高通脹和俄烏沖突的影響下，為應對能源危機，德國、意大利、荷蘭等曾大力倡導環保的歐洲國家相繼宣布將重啟煤電項目，或導致化石能源消費反彈。歐盟能源供應嚴重依賴俄羅斯進口，2021 年歐盟約48.4%的天然氣、24.7%的石油、48.1%的煤炭進口來源于俄羅斯。①參見歐洲統計局官網：https://ec.europa.eu/eurostat/web/energy/data/database.目前，歐盟正在努力擺脫對俄羅斯油氣的依賴。歐盟委員會計劃到2027 年全面擺脫對俄羅斯油氣進口的依賴。歐盟在碳中和相關問題展現出一定的“靈活性”，把一度受爭議的天然氣和核能調整為綠色能源。歐盟國家短期的政策調整被國內少數觀察人士夸大其辭，錯誤認為歐盟要放棄2050 年碳中和目標，從而給國內碳達峰碳中和政策的實施造成了不利的輿論影響。國際政治經濟格局與能源安全形勢的風云變幻，給國內碳達峰碳中和政策的深入實施造成了不小的干擾。

（三）綠色貿易保護主義抬頭，中國出口貿易的外部環境惡化

全球產業鏈供應鏈受地緣沖突、疫情影響、大國博弈與逆全球化等不利因素的疊加影響，引發全球經濟通脹高企、增長疲軟、復蘇乏力，導致綠色貿易保護主義抬頭，國際綠色貿易壁壘增多，中國外向型經濟的發展不可避免會因此受到沖擊。美國在最近通過的《通脹削減法案》中對享受稅收抵免的電動車電池的關鍵原材料來源地和國產化率作出明確要求，如不能滿足相關要求，將不能享受財政部的稅收優惠措施。歐盟碳關稅以及國際行業性減排要求，將導致中國出口行業企業面臨的減排壓力日益加大，使傳統出口貿易受到較大沖擊，可能導致鋼鐵、水泥、化肥、鋁等相關科技含量低、成本敏感性高、可替代性強的出口行業發展空間受到擠壓。如果應對不及時、不充分，就會造成風險外溢，惡化就業形勢，影響社會穩定，危及部分地區、行業的發展。歐盟、美國等主要國家采取的綠色貿易政策、市場準入限制、行業減排要求、科技領域的脫鉤性措施等，也對中國綠色低碳產業的發展與綠色技術國際合作造成不利影響，導致國家整體發展面臨的外部環境惡化，甚至可能會阻礙中國式現代化的實現進程。

（四）受國內經濟能源形勢的影響，部分行業、地方落實碳達峰碳中和政策存在“搖擺”

作為世界上最大的發展中國家，中國碳達峰行動將完成碳排放強度全球最大降幅，從碳達峰到碳中和僅有30 年時間，遠遠低于發達國家平均50—60 年的時間跨度。用全球歷史上最短的時間實現從碳達峰到碳中和，難度相當大，需要付出艱苦卓絕的努力。碳排放受經濟形勢、能源結構調整與節能減碳政策等因素的影響較大。近年來國內大部分地區受疫情反復、經濟下滑、財政收入銳減的影響，為保增長、保就業，政府在財政支出方面提倡過“緊日子”，客觀上也限制了在碳達峰碳中和領域的資源投入。當前，全球能源危機導致化石能源價格高位運行，抑制了國內經濟復蘇，某些突發性事件給落實碳達峰碳中和工作帶來了不小的困難。2021 年下半年以來，廣東、安徽、浙江、江蘇、陜西、山東、云南等18 個省遭遇大規模的限電限產。2022 年8 月，四川、重慶等地出現了連續性極端高溫干旱天氣，降水大幅減少，導致水電出力減少。四川是電力輸出大省，卻出現電力短缺以及限制工業生產、生活用電等情況。重慶也遭受了大規模的限電，多地發生森林火災。這些突發事件引發的負面輿論，對碳達峰碳中和政策實施產生了不利影響。隨著保障能源安全與經濟穩增長的優先性提升，部分高耗能與煤電項目出現放松的苗頭，政策的“左右搖擺”會造成推遲減排的難度更大、成本更高。

（五）碳達峰碳中和政策的碎片化特征明顯，尚未形成合力

碳達峰碳中和政策體系雖已初步建立，但總體上碎片化特征明顯，政策之間的協調性與銜接度有待提高。政策措施的宏觀性較強、可操作性較差，會在很大程度上導致政策執行者難以采取有效的行動，從而削弱政策實施的有效性。從政策工具來看，主要是通過意見、方案、規劃等行政工具推動，市場機制、法律工具、社會治理等政策工具尚未得到充分合理的運用，制約了政策合力的形成。從政策的落實主體來看，政策執行機制尚不完善，各地制定的碳達峰碳中和方案千篇一律，缺乏有針對性的解決方案，企業缺乏有效的碳中和路徑和政策技術支撐體系，面臨經濟下滑、成本上漲以及碳關稅對產品出口的不利影響等，企業生產經營困難，抗風險能力較差，綠色低碳技術創新能力不足，導致推行碳達峰碳中和政策的阻力較大。

（六）理解認識不到位，碳達峰碳中和實現路徑不明晰

從各地推動碳達峰碳中和的工作實踐來看，普遍存在一些認識誤區。

一是曲解、誤解碳達峰碳中和目標。有些地方盲目割裂碳達峰與碳中和的內在聯系，存在將碳達峰變成“碳沖峰”的政策沖動，錯誤認為“十四五”是上馬“兩高”項目的最后時機，造成部分地區“兩高”項目投資反彈，不僅造成高位達峰，而且加大了后期實現碳中和的難度。還有一些地方在推進落實碳達峰碳中和目標的過程中，容易將其與經濟發展對立起來，為完成能源“雙控”目標采取拉閘限電等極端措施，嚴重干擾了正常的生產生活，付出了較高的社會經濟代價，不利于碳達峰碳中和工作的持續推進。

二是存在簡單化、片面化的認識。簡單認為實現碳達峰碳中和目標就是要求煤炭完全退出，快速淘汰煤電，跨越油氣時代，短期內實現高比例可再生能源，忽略了新型能源基礎設施的建設、能源安全的保障需要一定的轉型時間。片面夸大碳匯等碳吸收、負碳排放技術的作用，認為只要通過大力發展基于自然系統的碳匯和碳移除工程技術就能實現碳中和，現有的電力、鋼鐵、水泥、石化、化工等行業無須進行深度減排，忽視了中國土地資源有限、負碳技術成本高、工業碳排放體量大等現實國情。

三是避重就輕，缺乏核心減排行動。有些地方或企業在推動落實碳達峰碳中和目標方面力度不夠，多側重于某些容易實現的方面，缺乏核心減排行動。例如化石能源富集區域堅持強調化石能源的主體地位，發展可再生能源的積極性不高；可再生能源豐富的地區將實現碳達峰碳中和目標簡單理解為完全退出煤炭；碳匯資源豐富的地區片面地認為發展自然系統碳匯和碳移除工程技術就能實現碳中和。不少企業受到上下游產業鏈供應鏈的壓力，或出于投資炒作“碳中和”概念的考慮，作出的碳中和承諾避重就輕，缺乏核心減排行動。

針對中國的碳達峰碳中和目標，國際可再生能源署（IRENA）在報告中給予高度肯定。①IRENA,“China’s Route to Carbon Neutrality：Perspectives and the Role of Renewables，”International Renewable Energy Agency，Abu Dhabi，2022.煤炭仍是中國主要的一次能源，2021 年消費占比為56%。如何平衡經濟發展與減排的關系，推進鋼鐵、水泥和石化等高耗能行業減排，在不到40 年的時間里實現碳中和目標，極具挑戰性。盡管中國已制定了“1+N”政策體系，但實現能源轉型的政策細節仍不清晰。未來要進一步加強系統分析、整體規劃和協調努力，從根本上重新思考能源供應和能源安全概念，加快推動能源轉型的系統性創新；要加快構建高比例的可再生能源電力系統，提升電氣化水平以及工業、建筑、交通等終端部門的脫碳化進程。國際社會針對中國的碳達峰碳中和目標也提出了質疑，認為中國沒有給出碳中和的明確定義，也沒有提供明確的實現路線圖。歐盟商會在報告中指出，中國的碳達峰碳中和行動計劃缺乏緊迫性和透明度，盡管制定了碳達峰碳中和目標，但作為全球第二大LNG 進口國，LNG 進口并未受到影響。

（七）碳達峰碳中和政策的執行機制不完善

當前，中國碳達峰碳中和政策落實中存在的問題是由多方面因素造成的，既有政策本身存在的不足，也有政策執行中普遍存在的“上有政策，下有對策”的博弈問題，而缺乏完善的政策監督評價考核體系也會助長此現象，因此未來政策設計仍需持續完善。

一是“上有政策，下有對策”的政策博弈問題。政策執行主體的自身利益需求與行為傾向會影響到公共政策的有效執行?！吧嫌姓摺⑾掠袑Σ摺北举|上是一種消極的政策變通，是對原有政策的曲解與背離。盡管所有地方都有推動創新發展、綠色發展的主觀愿望，但并不都具備產業轉型升級的要素條件，不能夠在短時間內實現經濟增長向綠色低碳經濟發展新動能轉換。因此，一些在落實碳達峰碳中和目標方面存在實際困難的地方政府，就會千方百計尋求破解碳達峰碳中和約束的招數，通過政策博弈或消極落實等不同方式來維護自身利益，從而加大了實現碳達峰碳中和目標的難度。

二是對政策執行中遇到的問題預判與應對不足。碳達峰碳中和工作作為一項新生事物，其實現路徑、政策措施、支撐體系還不完善，需要在實踐中不斷探索。前期政策設計可能對各地的差異性、復雜性與現實性問題考慮不足，碳達峰碳中和政策體系與其他政策之間可能存在相互脫節、相互沖突的問題，加上政策配套體系不完善，以及相關政策主體的權利與義務界定不明確，這些均給政策實施增添了困難。

（八）缺乏完善的碳達峰碳中和政策評估機制

目前，針對碳達峰碳中和目標落實尚未建立完善的監督評價考核體系。為了不影響政績評價考核，地方官員會不惜一切代價完成能源“雙控”“雙碳”等一票否決性指標。當前的政策監督評價考核體系只關注目標完成情況，對如何完成以及政策完成效果關注不夠，落實碳達峰碳中和目標的各相關部門之間缺乏有效的溝通協調，尚未形成嚴密有序、分工合理、協調互動、運行高效的有機整體，客觀上不利于碳達峰碳中和政策的落實。

（九）清潔能源產業鏈供應鏈安全保障能力不足

加快構建自主可控、安全可靠的清潔能源產業鏈供應鏈，對于落實碳達峰碳中和目標、保障能源安全和國家安全非常重要。當前，新能源發展所需要的稀土、鈷、硅等關鍵稀缺材料日益成為地緣政治博弈的焦點。國際可持續發展研究所（IISD）對太陽能、風能、電動車及儲能使用的14 種關鍵稀缺原材料的全球分布進行評估，發現關鍵金屬礦產的地理集中度明顯高于石油，且供應能力非常有限，導致全球能源低碳轉型面臨嚴峻挑戰。①楊宇、夏四友、錢肖穎：《能源轉型的地緣政治研究》，《地理學報》2022 年第8 期。2022 年10月，國際能源署（IEA）在《保障清潔能源技術供應鏈》報告中進一步強調，實現碳中和將重新定義全球能源安全，清潔能源供應鏈很大程度上依賴于銅、鋰、鎳、鈷和稀土元素等關鍵礦物的供應，電動車電池和太陽能組件面臨的供應中斷風險較高。當前，全球清潔能源供應鏈高度集中，中國在電動汽車電池的下游供應鏈中占據主導地位，占全球約75%的電芯產能、70%的正極產能和85%的負極產能，以及全球50%以上的鋰、鈷和石墨原材料加工。②IEA，“Security of Clean Energy Transitions，”September，2022,https://www.iea.org/reports/security-of-clean-energy-transitions-2022，November 15，2022.主要國家圍繞新能源技術、新能源基礎設施和新能源關鍵稀缺原材料的博弈日益激烈，在構建綠色低碳產業鏈、供應鏈的戰略競爭已拉開序幕。鑒于當前緊張的地緣政治形勢、大宗商品價格上漲和供應瓶頸，需要擴大清潔能源領域的投資，加快技術創新，加強在清潔能源供應鏈產業鏈的合作，提高供應鏈的多樣化，降低清潔能源供應鏈的中斷風險和脆弱性。

（十）綠色低碳轉型融資缺口較大

2022 年10 月，世界銀行發布《中國國別氣候與發展報告》，強調氣候變化的不利影響導致海岸洪水、風暴潮、海岸侵蝕和海水倒灌等災害頻發，嚴重威脅著中國人口稠密、海拔較低、經濟發達的沿海城市，需要加快推動低碳發展轉型與氣候韌性發展。落實碳達峰碳中和目標，需加快電力、工業、交通、建筑等重點排放部門的脫碳化進程。電力部門需要擴大太陽能、風能和儲能投資，促進可再生能源消納。工業部門通過退出過剩產能、發展循環經濟、提高能源效率和電氣化水平，可在短期內降低排放，長期需要通過綠氫與碳捕集、使用和儲存（CCUS）等技術創新實現深度脫碳。交通部門需要針對大容量公共交通、電氣化以及低碳燃料等加大投資，持續提高燃料和能源效率，促進交通運輸結構轉變。建筑部門需要通過電氣化、清潔的區城供熱和提高能源效率以減少碳排放。同時，需要加大針對基于自然的解決方案（NbS）等碳吸收、碳封存、負排放技術的投資，抵消其他部門難以削減的排放實現碳中和，以利于抵御洪水、干旱和海平面上升的不利影響。實現經濟體系的脫碳化進程與碳中和目標，需要針對綠色基礎設施和技術擴散進行大規模投資。世界銀行的模型預測結果表明：中國為實現2060 年碳中和目標，僅電力和交通領域就需要14萬億—17 萬億美元的額外投資，主要用于綠色基礎設施建設和科技研發投資。①World Bank Group，“China Country Climate and Development Report，”2022，https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/38136，November 15，2022.目前，中國的綠色金融體系難以滿足綠色低碳發展轉型的資金需求，需加快金融創新，吸引社會資本充分參與，加大對重點行業減排和氣候韌性投資，進一步拓展全國碳市場，從電力行業逐步擴展到鋼鐵、水泥等其他高碳行業，發展碳抵消市場，建立完善的企業碳排放核算體系等，積極運用碳金融等市場機制來彌補綠色低碳發展轉型的融資缺口。

四、積極穩妥推進碳達峰碳中和政策實施的對策建議

黨的二十大報告指出，要“立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動”，②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022 年10 月26 日，第001 版。對未來進一步推進碳達峰碳中和工作提出了明確要求。我們要深入學習領會黨的二十大報告精神，積極穩妥推進碳達峰碳中和，從政策制定、政策實施、政策評估和政策優化等全過程建立系統有效的“1+N”政策體系，加快提升政策實施的科學化、精準化與系統化水平。一方面，要堅持系統觀念，統籌產業結構調整、污染治理、生態保護、應對氣候變化，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展。另一方面，要統籌發展與安全，持續完善碳達峰碳中和政策體系，加快建立完善的碳達峰碳中和監督評價考核體系，強化支撐碳達峰碳中和目標的科技創新和產業體系，積極參與應對氣候變化全球治理，加強國際合作以有效應對綠色低碳貿易壁壘，為實現中國式現代化提供氣候安全保障。

（一）在政策制定方面，兼顧高質量發展與能源安全，持續完善碳達峰碳中和政策體系

要統籌兼顧碳達峰碳中和目標、能源安全和高質量發展，提高政策措施的針對性、有效性與可實施性，加強相關部門、相關行業的政策銜接與統籌協調，推動形成政策合力。要最大限度發揮碳達峰碳中和政策與氣候適應、公正轉型等領域政策的協同作用，通過更廣泛的結構性和市場化改革為氣候政策行動提供助力。要撬動社會各界加大綠色低碳投資，加快推動低碳技術創新和示范應用，促進氣候適應基礎設施和社會安全網建設，增強城鄉地區的氣候韌性發展能力，有效應對實現碳達峰碳中和目標可能遇到的風險挑戰。

實現碳達峰碳中和目標與保障能源安全并行不悖，不同時期能源安全的內涵與實現路徑不同。近中期需要加快節能與化石能源替代，減少油氣對外依存度是保障能源安全的關鍵。長期隨著以新能源為主體的新型電力系統的逐步建立，風電、光伏在能源系統中所占的比例大幅提高，電動汽車保有量規模龐大，維護能源安全的關鍵在于確保能源系統的穩定供應，需要保留適當比例、清潔高效的煤電、氣電，為能源系統提供靈活的調峰服務，有效應對極端氣候事件等“黑天鵝”事件對能源系統造成的不利沖擊，為維護能源安全保駕護航，同時結合碳捕集、利用和封存（CCUS）、碳移除技術的發展實現能源部門的碳中和。

（二）在政策實施方面，因地制宜制定碳達峰碳中和實施方案

一是要提高認識，積極穩妥推進落實碳達峰碳中和目標。實現碳達峰碳中和目標急不得也慢不得，需要久久為功、持續發力，完整準確全面貫徹新發展理念，保持戰略定力；要立足中國能源資源稟賦，從富煤貧油少氣的能源現狀出發，有計劃分步驟實施碳達峰行動。

二是要兼顧地區發展不平衡的現實。根據區域發展階段、能源資源稟賦、科技創新能力、產業結構等方面的差異，因地制宜制定碳達峰碳中和實施方案，不搞“一刀切”“齊步走”。要推動地方層面更加精準施策，提高管理的科學化和精細化水平，完善能源消耗總量和強度調控，重點控制化石能源消費，逐步轉向碳排放總量和強度“雙控”制度，推進對煤炭的減量替代。

三是要堅持先立后破，統籌發展與安全。要合理設置目標，處理好發展和減排、整體和局部、長遠目標和短期目標、政府和市場的關系，確保糧食、能源、重要產業鏈供應鏈安全。推動碳達峰碳中和不是簡單退出化石能源，而是要構建多能互補的現代化新型能源體系。要持續優化產業結構，嚴格控制“兩高”項目，提高綠色低碳產業比重，大力發展新興產業，合理管控5G、數據中心等數字經濟新興產業的高耗能。

（三）在政策評估方面，加快建立完善的碳達峰碳中和監督評價考核體系

實現碳達峰碳中和目標需要建立完善的監督評價考核體系，加強針對目標完成進展、能源安全與產業發展形勢的分析評估，加強針對低碳轉型的風險監測預警，建立綜合應對機制，有效應對綠色低碳轉型中的各種風險挑戰。針對碳達峰碳中和政策的評估，不僅要關注目標完成進展，更要對政策效果、減排效果以及社會經濟成本進行跟蹤評估，同時總結政策實踐中好的做法以及政策實施過程中遇到的問題挑戰，針對形勢變化及意外情況及時進行政策調整，確保政策實施的有效性和社會可接受度。要針對各地區、各行業受到的不利影響與風險挑戰進行深入研判，做好應對預案和保障措施，最大限度降低政策執行的社會經濟代價。加快建立完善的碳達峰碳中和政策評估機制，需要明確評估主體、評估對象、評估內容、評估方法、評估程序等相關內容，并加強對評估結果的運用。

（四）在政策優化方面，強化支撐碳達峰碳中和目標的科技創新和產業體系

實現碳達峰碳中和目標是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，需要加快轉變發展方式，將經濟增長從投資主導轉向消費驅動，更多依靠創新驅動實現內涵型增長，減少短期經濟增長與長期氣候目標之間的沖突。

一是要強化創新驅動。當前，全球能源體系正在發生深刻變革，新一輪科技革命和產業變革方興未艾。要抓住當前的戰略機遇期，圍繞落實碳達峰碳中和目標，加快實施科技創新，針對風電、光伏等產業“大而不強”的發展現狀，加快推進關鍵技術和裝備攻關，統籌推進“補短板”和“鍛長板”，為建設新型電力系統和能源轉型提供有力支撐。要通過綠色低碳技術創新，延長清潔能源產業鏈條，推動制造業高端化、智能化、綠色化發展，打造一批具有國際競爭力的產業集群，深度融入國際產業鏈、供應鏈，推動中國制造業邁向全球價值鏈中高端。

二是完善低碳產業體系。堅持先立后破，大力推動發展綠色低碳產業，加快培育綠色低碳新增長點，推動實現后疫情時代經濟的綠色復蘇。加快打造自主可控、安全可靠的清潔能源產業鏈，把發展清潔能源產業與推進高質量發展有機結合起來，加快綠氫、儲能、智能電網、碳捕集、利用與封存（CCUS）等新技術的科技創新及商業化應用，解決新能源規模化發展面臨的瓶頸問題。大力發展數字經濟，促進數字經濟與綠色低碳發展的深度融合，推動工業、交通、建筑等部門的數字化、智能化和低碳化發展。加快構建綠色低碳交通體系，加大公共充電設施、加氫站等低碳交通基礎設施建設投資。推動構建低碳智慧農業，充分發揮自然生態系統的固碳效益，加快構建支撐實現碳達峰碳中和目標的產業體系。

（五）加強國際合作，積極應對綠色低碳貿易壁壘

一是要加強氣候外交與國際合作，彰顯大國引領作用。堅持《聯合國氣候變化框架公約》以及公平、“共同但有區別的責任”和各自能力原則，推動構建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。積極參與引領聯合國氣候變化多邊進程，以及國際航空、航海等行業性減排行動計劃的制定，并發揮積極建設性作用。加強國際合作交流，一方面加強與歐美等發達國家在市場準入、排放標準、政策制定等方面的合作交流，為碳達峰碳中和目標實施塑造良好的外部環境；另一方面加強同發展中國家的合作交流，以鞏固中國在國際氣候談判中的戰略依托。充分發揮龐大的國內市場、工業實力以及不斷增長的國際貿易，加快推進綠色“一帶一路”建設。積極開展應對氣候變化南南合作，幫助發展中國家提高氣候適應能力。

二是要不斷提升國內綠色低碳認證標準，積極推動與國際標準接軌。加快推進綠色低碳認證領域的國際合作，建立互認機制，引導國內相關行業企業開展碳中和國際權威認證，獲取進入世界市場的綠色通行證。積極推進國內碳市場與國際碳市場的鏈接，在制度體系、市場管理、配套設施等方面加強與國際碳市場接軌，不斷提升中國的國際碳定價能力。

三是要加強風險監測與預警，系統應對綠色低碳政策壁壘。加快建立綠色低碳貿易壁壘的風險監測與預警機制，跟蹤評估、及時應對歐盟碳關稅等對關鍵出口行業造成的風險與影響，推動國內發展方式、產業結構、產品結構和技術創新升級，加快構建碳中和產業鏈、供應鏈、價值鏈，最大限度降低對中國經濟社會發展產生的不利影響。推動制定更嚴格的對外投融資綠色標準，提升中國綠色低碳產業的國際競爭力，破解中國出口面臨的“碳壁壘”。