中國—東盟公共衛生安全合作的機制、特點及挑戰

馮羿凱 王宗斌 石珺怡 高立群 金音子,2

1.北京大學公共衛生學院 北京 100191

2.北京大學全球健康發展研究院 北京 100871

東南亞國家聯盟(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN，以下簡稱“東盟”)是中國對外交流與合作最緊密的地區之一，也是中國輸入性傳染病的主要來源地。[1]包括傳染病防控在內的公共衛生安全問題成為中國與東盟國家共同關注的戰略重點。[2]多年來，中國與東盟在公共衛生安全領域的合作不斷深入，發起“中國—東盟公共衛生合作倡議”“中國東盟健康之盾”合作倡議，強調在傳染病防控和突發公共衛生事件應急、疫苗和關鍵藥物研發生產和技術轉讓、疫情監測以及公共衛生體系建設和人才培養等方面全方位合作。在全面建設中國—東盟戰略伙伴關系的新起點上，如何與東盟開展公共衛生安全合作，提高中國區域及全球公共衛生安全治理水平是亟待探索的問題。

本文基于中國與東盟各層次合作會議紀要、聯合聲明等文件中公共衛生安全相關內容，通過敘述性整合的方式，梳理東盟組織架構及衛生合作狀況、中國—東盟公共衛生安全合作機制及工作重點，分析中國—東盟公共衛生安全合作特點及面臨的挑戰，針對未來中國加強與東盟的公共衛生安全合作提供戰略建議。

1 東盟組織架構及衛生合作狀況

1.1 東盟組織架構

東盟共同體是一個區域性政府間組織，成員國包括文萊、柬埔寨、印度尼西亞、老撾、馬來西亞、緬甸、菲律賓、新加坡、泰國、越南。共同體以東盟領導人會議、東盟秘書處、東盟行政協調理事為中樞，以東盟政治安全共同體、東盟經濟共同體、東盟社會文化共同體為支柱(圖1)。

圖1 東盟組織架構

東盟領導人會議是東盟共同體的最高決策機構，由各成員國元首或政府首腦組成，各國輪流擔任主席國。東盟秘書處的基本職能是提高東盟機構間協調效率，促進高效實施項目活動，秘書長由各成員國輪流擇優提名部長級人選擔任，向東盟領導人會議負責。東盟領導人會議下設協調理事會、及分管各領域共同體的三個理事會(政治安全、經濟、社會文化)。各理事會設有不同領域的部長級會議機制，其中，與公共衛生安全關系最為密切的衛生部長級會議屬于社會文化共同體理事會管理范疇。

1.2 東盟內部公共衛生安全合作機制

東盟內部的公共衛生安全合作機制以東盟領導人會議、東盟衛生部長級會議、東盟衛生發展高官會議和一系列技術合作網絡為主要構件。

宏觀層面，領導人會議是公共衛生安全合作的最高級別政治承諾，在公共衛生安全方面，領導人會議曾發表過11份宣言(表1)，加強了各成員國對于艾滋病防控、大流行應對的關注。

表1 與公共衛生安全相關的東盟領導人宣言

中觀層面，東盟衛生部長級會議與東盟衛生發展高官會議通過細化公共衛生安全合作政策、制定行動框架等方式落實領導人會議關于公共衛生安全合作的承諾。其中,衛生部長級會議是最重要的衛生合作機制，每兩年召開一次，負責制定東盟共同體衛生發展規劃。衛生發展高級官員會議每年召開一次，為衛生發展規劃的實施提供指導，其報告由衛生部長級會議審議。2021年10月舉辦的第16屆東盟衛生發展高官會議制定的《東盟2015年后衛生發展議程(2021—2025)》(APHDA 2021—2025)是目前東盟衛生部門最新的核心制度，與前一版本相比，《議程》繼續將促進健康生活方式、應對所有危險和新出現的威脅、加強衛生體系及衛生服務可及性、保障糧食安全作為2021—2025年東盟的四個主要衛生戰略方向。在公共衛生安全方面以建立有適應性的衛生體系以應對傳統及新興突發傳染病和被忽視的熱帶病、加強區域突發公共衛生事件的準備和響應能力等作為階段性目標，以防控傳染病/新發傳染病/被忽視的熱帶病和人畜共患病、加強實驗室能力、抗擊抗菌素耐藥性等為優先事項。[3]

微觀層面，東盟建立起一系列公共衛生安全技術合作網絡以加強成員國疾控部門的聯系、提升公共衛生安全相關信息的透明度。東盟公共衛生應急行動中心網絡(ASEAN Emergency Operation Center Network, EOC-NET)與東盟生物離散虛擬中心(ASEAN BioDiaspora Virtual Center, ABVC)是其中的代表，前者根據國際衛生條例要求建立，旨在連接各國疾控部門，進行信息分享，向東盟衛生發展高級官員會議傳遞突發公共衛生事件最新情況[3]，后者由菲律賓領導，致力于大數據分析和可視化，分析疾病跨國傳播的潛在風險，研判在出入境點位采取防控措施的必要性[4]。

2 中國—東盟公共衛生安全合作及工作重點

東盟將公共衛生安全合作納入其最高層次會議討論議程，發展出以社會文化共同體為基本框架的合作機制，同時以重大疫情為契機發展出中日韓—東盟、中國—東盟等“東盟+”的協調方式，加強與東亞地區主要國家的公共衛生安全合作伙伴關系。在以東盟為基礎建立的衛生合作機制中，形成了一系列聯合宣言、聲明和行動計劃，帶動區域公共衛生安全領域信息交流和能力建設合作。中國作為東盟周邊地區的重要國家之一，一直以來都與東盟保持著各方面的密切往來與合作，下文對各層次中國—東盟公共衛生安全合作及工作重點進行梳理。

2.1 中國—東盟領導人會議

中國與東盟在公共衛生安全領域的合作始于2003年中國—東盟領導人關于非典疫情展開的特別會議，會議通過了《中國—東盟領導人特別會議關于嚴重急性呼吸綜合征(SARS)的聯合聲明》，標志著中國與東盟公共衛生安全合作進入高層政治領域。聲明達成共識包括：建立中國—東盟疫情信息交流網絡、開展流行病學/病理學及臨床護理和治療等合作研究和培訓、設立專項資金以支持中國—東盟疫情防控及消除多重影響的合作計劃。[5]此后對傳染病防控的重視度不斷提高，逐步將艾滋病、登革熱、瘧疾、新發傳染病等納入領導人會議議程，要求相關部長機制制定具體行動計劃。截至2022年9月，中國—東盟領導人會議已召開28次，在公共衛生安全領域獲得成果如表2所示。

表2 中國—東盟領導人會議公共衛生安全領域相關成果

2.2 中國—東盟衛生部長會議

應第九屆中國—東盟領導人會議要求，第一屆中國—東盟衛生部長會議于2006年6月在緬甸仰光舉行，中國—東盟衛生部長會議迄今為止一共召開了8屆，形成了東盟與中國“10+1”衛生合作框架。中國與東盟聯合聲明將利用中國經驗和知識加強應對人、動物和環境相互作用造成的潛在威脅的能力，促進同一健康，應對邊境傳染病防控，通過信息交流共享探索應對突發公共衛生事件的最佳方法等作為優先合作領域，并支持以信息與經驗共享、組織會議論壇、衛生人力培訓、專家與衛生人員互訪、聯合研究項目等方式促成合作。[6]截至2022年9月，中國—東盟衛生部長會議已召開8次，在公共衛生安全領域獲得成果如表3所示(第3和第6屆未提及公共安全相關內容)。

表3 中國—東盟衛生部長會議公共衛生安全領域相關成果

2.3 中國—東盟衛生合作論壇

2016年，原國家衛生計生委、中醫藥管理局和廣西壯族自治區人民政府在廣西南寧舉辦了首屆中國—東盟衛生合作論壇，通過了《中國—東盟衛生合作與發展南寧宣言》，將瘧疾、登革熱、艾滋病、結核等傳染病作為本區域重大的公共衛生問題，達成了促進中國與東盟國家在重大傳染性疾病的信息共享、監測、聯防聯控和應對，突發事件衛生應急的協調和合作、加強衛生人力資源互動、加強中國與東盟成員國在世界衛生組織等國際組織中的溝通與協調等方面的共識。[7]

中國—東盟衛生合作論壇每兩年召開一次，首期論壇即設“疾病防控分論壇”，在2020年舉辦的第三屆中國—東盟衛生合作論壇又圍繞公共衛生安全問題增設了“衛生應急合作”分論壇。第四屆中國—東盟衛生合作論壇于2022年9月15日舉辦，論壇以“共建健康安寧家園，合作加強后疫情時代衛生體系韌性”為主題，發布了《“健康絲綢之路”建設暨第四屆中國—東盟衛生合作論壇聯合聲明》。中國—東盟衛生合作論壇推動了中國與東盟各國包括湄公河流域青蒿素類瘧疾治療藥物抗藥性聯防項目、中緬邊境瘧疾消除戰略行動、湄公河流域血吸蟲病消除與控制項目等在內的傳染病防控合作，實現了公共衛生人才更加頻繁的交流。

2.4 公共衛生安全技術合作網絡

在公共衛生安全技術合作方面，東盟與中、日、韓三國攜手建立了“東盟+3”疾病監測網絡、“東盟+3”現場流行病學培訓網絡，致力于實現區域伙伴國家在疾病監測和防控領域的信息共享、推動培養人才和智庫建設、促進區域公共衛生安全合作。2020年第三屆中國—東盟衛生合作論壇通過了《中國—東盟衛生合作倡議》，中國與東盟已開始著手籌備中國—東盟公共衛生應急防范能力項目。

2.4.1 中日韓—東盟流行病學培訓網絡

2011年1月，“東盟+3”現場流行病學培訓網絡(ASEAN Plus Three Field Epidemiology Training Network)正式在泰國曼谷建立。該網絡致力于促進“東盟+3”成員國現場流行病學培訓的能力建設，通過監測、調查和研究等方面的合作共同防控突發公共衛生事件。成立以來，該網絡除舉辦多次現場流行病學培訓活動外，還在歷次突發衛生事件中發揮了重要作用，包括通過視頻會議進行疫情流行情況和應對策略的分享，派出專家小組建立衛生事件監測系統并及時進行干預。[10]

2.4.2 中國—東盟公共衛生應急準備能力項目

在2020年9月的中國—東盟外長會上，中方提出“中國—東盟公共衛生合作倡議”，提議建立中國—東盟公共衛生應急聯絡機制，東盟成員國表示支持與肯定。隨后由菲律賓牽頭著手建設中國—東盟公共衛生應急準備能力項目(Program on Public Health Emergency Preparedness Capacity，PROMPT)，旨在提高區域應對疫情大流行和未來突發公共衛生事件的準備能力。[11]為達成項目目標，中國與東盟將開展能力建設活動，實現信息和數據交換，助力疫苗研發，并為東盟機構提供應對突發公共衛生事件的技術支持。該項目將支持東盟成員國和中國的衛生政策目標，有助于東盟與中國之間更密切的機構間聯系與合作。目前，該項目正面向東盟成員國的政府機構或附屬機構、衛生或研究機構及大學征集提案。

2.4.3 中、日、韓—東盟傳染病信息通報網

在東盟10+3領導人會議和衛生部長會議的多次提議與敦促下，經中國衛生部與東盟秘書處研討敲定、東盟各國衛生部和中、日、韓—東盟高官會議批準通過，中、日、韓—東盟傳染病信息通報網站于2008年正式開通。[8]按照原本的項目方案，中、日、韓與東盟應利用此網站定期報告登革熱、瘧疾、艾滋病、結核和狂犬病疫情信息[9]，但受運行經費缺乏等因素影響，該網絡未能按照預期發揮作用，目前該網站域名已停止使用。

3 中國—東盟公共衛生安全合作的主要特點及面臨的挑戰

3.1 中國—東盟公共衛生安全合作的主要特點

3.1.1 公共衛生安全理念契合保障合作前景

近年來，中國與東盟愈發重視公共衛生安全問題。2012年，東盟領導人會議簽署的《中國—東盟衛生合作諒解備忘錄》將傳染病防控和衛生應急能力建設放在首要位置。2021年中國—東盟建立對話關系30周年紀念峰會上特別建議“共建安寧家園”，要“幫助東盟加強基層公共衛生體系建設和人才培養，提高應對重大突發公共衛生事件能力”。作為東盟衛生部門最新的核心制度《東盟2015年后衛生發展議程》與我國《“健康中國2030”規劃綱要》《健康中國行動(2019—2030年)》等文件在公共衛生安全方面均提出要求，在提高突發公共衛生事件應急能力、健全口岸公共衛生體系、培養公共衛生人才等方面理念契合、價值貼近，合作潛力巨大。

3.1.2 合作機制不斷完善促進合作發展

中國與東盟的公共衛生安全合作歷程已近20年，在宏觀、中觀層面建立了較為成熟的合作機制，中國—東盟領導人會議對于傳染病防控等公共衛生安全議題的重視程度不斷提升；中國—東盟衛生部長會議機制在歷次突發公共衛生事件中逐漸建立完善，形成了包括《中華人民共和國政府和東南亞國家聯盟成員國政府關于衛生合作的諒解備忘錄》等在內的一系列合作方案和框架；中國與東盟成員國的公共衛生安全合作從經驗分享、技術交流逐步拓展至疾病監測、信息共享等領域，中國—東盟衛生合作論壇進一步推進了中國與東盟公共衛生安全技術共享，為社會各界的參與提供了平臺。不斷完善的合作機制促進了中國—東盟公共衛生安全合作的發展。

3.1.3 多技術網絡發力促使合作落地

東盟重視公共衛生安全技術網絡的建設與應用，目前已建立東盟公共衛生應急行動中心網絡、東盟生物離散虛擬中心等多個平臺，并由實力較強的成員國發揮領頭和協調作用，如泰國具有建立實驗室和快速反應小組等疾病監測實驗資源的能力，東盟10+3現場流行病學培訓項目由泰國負責。[12]東盟與中、日、韓三國攜手建立的技術網絡平臺有利于疫情監測、能力建設等工作的有序開展，中國也將在未來與東盟攜手推動各類技術合作，促進公共衛生安全合作政策的最終落地。

3.2 中國—東盟公共衛生安全合作面臨的挑戰

3.2.1 雙方互信不足阻礙合作深化

中國與東盟各國缺乏互信的根源是多方面的，雙方在國家體量、政治制度、地貌環境、文化傳統等方面有著較大差異，如有學者提到，相較于東盟國家，中國文化更推崇長遠打算、追求長期發展，倡導強強聯合、共同進步。而在面臨社會發展時，東盟國家人民更愿意遵循傳統，較為守舊。[13]疫情期間，雖然東盟多國領導人已在公開場合多次聲援中國，但東盟民眾對中國物資、中國疫苗的信任仍然經受挑戰，這種信任危機對中國—東盟的公共衛生安全戰略伙伴關系構成了損害，也將阻礙雙方公共衛生安全合作的進一步深化。

3.2.2 “東盟模式”結構松散阻礙合作推進

東盟成員國貧富差距較大，民族宗教問題紛繁復雜，社會制度迥異。[14]東盟區域間治理所采用的“東盟模式”結構較為松散，雖建立起一套以東盟領導人會議、東盟秘書處、東盟行政協調理事會為中樞，不同領域共同體為支柱的組織結構，但東盟以各國共識為決策的主要推動力，有意弱化制度性約束。[15]這一模式有助于實現各國權力平衡，提高區域認同感，但回避了各成員國核心理念、利益與訴求不一致導致的各行其是等問題。如在需要各國集中資源協同合作的問題上，東盟很難保證各成員國的支持與參與。在未來中國與東盟進一步深化公共公共衛生安全合作的進程中，對于東盟成員國特征與東盟治理特點、發展阻礙等因素的忽視容易導致雙方共識流于形式而無法最終真正推動具體工作進程。

3.2.3 實質性技術合作推進乏力阻礙合作落實

東盟各項公共公共衛生安全合作議題受事件驅動產生，常采取應急性合作舉措以應對時下具體的公共衛生事件，危機過后合作成果難以為繼。[16]如在實踐層面，以中、日、韓—東盟傳染病信息通報網為代表的部分技術性合作網絡在疫情期間確實起到了信息交流的作用，但由于疫情過后缺乏后續資金與技術支持，業已建立的信息通報機制荒廢，無法在常態下起到監測作用，更無力預測新疫情的出現。目前，中國與東盟公共衛生安全合作成果主要以各類聲明、備忘錄、宣言等軟性制度呈現，內容常包含缺乏強制性與可操作性的原則性條款，尚缺少實質性公共衛生安全技術合作項目，而技術合作恰恰是進一步深化公共衛生安全合作的關鍵。宏觀與中觀層面公共衛生安全合作構想的落地亟需微觀層面技術性合作的實質性推動，如何建立長效、實質、有效的公共衛生安全技術合作平臺是推進合作的挑戰之一。

4 中國與東盟開展公共衛生安全合作的建議

4.1 進一步加強與東盟的交流并深化政治互信

堅實的政治互信是進一步深化中國與東盟公共衛生安全合作的基礎，深化“10+1”“10+3”體系內的政治互信將助力公共衛生安全合作的進一步發展。目前，中國與東盟在瘧疾、血吸蟲、艾滋病等疾病的聯防聯控方面取得了實質性成果。在未來與東盟的公共衛生安全合作中，中國一方面應在履行承諾的同時，充分與東盟成員國進行溝通交流，宣傳人類命運共同體理念；另一方面，我國應加強針對東盟國家的區域國別研究，在充分認識各國政治、文化、經濟等方面差異的情況下，與東盟各國求同存異，進一步培育并弘揚地區安全觀念。

4.2 根據東盟不同成員國特點定制合作方案

東盟各成員國國情迥異，中國在東盟框架下開展公共衛生安全合作應將多邊合作與雙邊合作相結合，制定精細化的區域合作方案。一方面，中國應對東盟各成員國衛生管理體制、衛生合作需求及國際衛生合作情況有準確的掌握，根據不同成員國特點商討合作優先事項以及雙方可接受的衛生合作形式；另一方面，為卓有成效地推進公共衛生安全合作實質化工作，中國應優先選擇有意愿、有能力在公共衛生安全議題中發揮領導力的國家作為合作伙伴開展公共衛生安全工作，包括有能力主導公共衛生安全技術網絡運營的泰國、馬來西亞、印度尼西亞等。

4.3 建立傳染病防控等專門領域的正式合作機制

當前，中國與東盟缺乏實質性的公共衛生安全技術合作，如為了抵御未來可能出現的公共衛生突發事件，各國應維持信息通報網、醫療物資儲備系統等重點預防性項目的長期運行，需要加大資源投入。因此，中國與東盟雙方急需設計面向實踐的合作方案實施路徑，并為持續而穩定的項目資源支持做好準備。在傳染病防控領域，應組織切實的聯防聯控平臺，包括組建專門的中國—東盟公共衛生安全合作機制、建立長期穩定的突發傳染病防控特別工作組、建立危機防控機制、加強口岸檢疫檢驗基礎設施建設等。東盟也亟需加強公共衛生人才培養，中國可在當前建立的多個合作網絡基礎上強化科技賦能工作，更主動地向東盟派遣流行病專家組，聯合舉辦技術培訓班，針對與傳染病有關的實驗室管理、診斷與檢測、突發疫情應急處理措施等進行培訓，分享中國突發傳染病應對經驗，提高中國在東盟公共衛生安全治理領域的參與度和領導力。

5 結語

自2003年中國與東盟正式開展公共衛生安全合作以來，雙方已建立起涵蓋各層面的合作機制，并提出了一系列議題，為未來的合作提供了良好基礎，但雙方仍面臨著因互信不足、東盟成員國國情迥異、實質性技術合作推進乏力等問題帶來的一系列挑戰。中國與東盟公共衛生安全合作即將20年，為進一步深化雙方公共衛生安全合作，中國應進一步加強與東盟的交流并深化政治互信、根據東盟不同成員國特點定制合作方案并著力建設傳染病防控等專門領域的正式合作機制。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。