俄羅斯警察社會保障制度

俄羅斯警察社會保障制度建設的歷史背景

現行俄羅斯警察社會保障制度建設始于2011年的《俄羅斯聯邦警察法》（以下簡稱《警察法》）頒布之后，是在內務部改革的大背景之下啟動的。

2009年，俄羅斯發生了以葉夫休科夫為代表的一系列警察違法犯罪事件，引起了社會對內務部警察前所未有的關注。加之此前的數次社會民意調查結果也表明：俄羅斯民眾對內務機關及警察的印象在一定程度上是負面的，“腐敗”“不稱職”和“不能服務于民眾”是其中較為常見的幾種評價。迫于社會輿論壓力和內務機關警務活動實踐中的困境，時任總統梅德韋杰夫親自發起了政府對內務部的深層次改革。該項改革也被列入了俄羅斯政府的工作重點之一。

法律先行是俄羅斯歷次政府改革的傳統做法。警察立法——被俄羅斯政府視為推動內務部改革的首要措施和重要手段，因而成為改革最初階段的主要任務。歷時一年多，先后經歷了專家研討、草案推出、廣征民意等幾個階段后，俄羅斯政府于2011年適時推出了一部新法，即《警察法》?！毒旆ā分腥谌肓嗽S多新的警務理念和對新時期俄羅斯警務活動的理解與認識，是對俄羅斯警察法規的一次重新構建。與《俄羅斯聯邦民警法》（以下簡稱《民警法》）相比，《警察法》廢舊推新，變化極大。新法總計56條，其中的第55條是有關警察法規失去效力條款，明確宣布了包括《民警法》及其系列修訂案在內的共計45個法規（或法規的條文）失去法律效力。這些失效法規的頒布時間跨度長、范圍涉及廣、數量多，幾乎涉及了整個俄羅斯警察法規體系，其中也包括有關警察社會保障制度的法規。俄羅斯政府以此表明了對內務部改革的決心和強力推進的力度。

現行俄羅斯警察社會保障制度建設的歷程

依據《警察法》和新的警務理念，俄羅斯立即啟動了有關警察社會保障制度的立法工作，著手構建更為科學合理的社會保障制度體系。

2011年7月19日，俄羅斯杜馬通過了聯邦法第247-ФЗ號，即《關于俄羅斯聯邦內務機關工作人員社會保障和對一些俄羅斯聯邦立法進行修訂》（以下簡稱《內務機關工作人員社會保障法》）。這是一部專項立法，是《警察法》生效之后推出的首個涉及警察社會保障的法律文件。關于該法，俄羅斯政府非常明確地表示，其立法的目的在于為所有警察提供體面的社會福利待遇，這也被視為內務部改革的目標之一。同年11月8日，俄羅斯政府宣布廢除與新社會保障法不相適應的多部法規（或法規條文）；廢舊推新，進一步做好新舊制度之間的有效銜接。在隨后的一段時間內，內務部相繼頒布了一系列的內務部令，對社會保障法中所涉及的每一項津貼的內容予以進一步地具體化、規范化，相當于從具體操作層面完成了《內務機關工作人員社會保障法》的實施解釋工作。

在立法理念、法條內容和立法技術等諸多方面，《警察法》均有明顯突破?；谠摲ㄋ_立的新制度——有別于俄羅斯既往的警察制度，俄羅斯政府所采取的策略是不斷地進行調整與修訂，因此，對新警察法規的完善進程也一直沒有停止。

自頒布之后，《警察法》和《內務機關工作人員社會保障法》均經過了數次修訂，而一些重要條款更是如此。以《內務機關工作人員社會保障法》為例，該法的第11條是有關警察的醫療保障和療養治療，第12條涉及對因公犧牲（死亡）和失蹤警察家庭成員的社會援助。因其涉及事項的特殊性和重要性，上述兩條被修訂的次數也最多，分別于2013年、2014年、2016年進行了部分內容的修訂；其中，2016年還分別于4月和11月進行了兩次修訂。需要特別注意的是，俄羅斯政府于2015年2月12日頒布了聯邦法第15-ФЗ號，對《警察法》第43條的內容進行了修訂，增補了內容，即對于從內務機關離職的公民——如因其執行公務而致使身體受損的，可以獲得相關的政府補償?？梢哉f，新補充條款進一步強化了俄羅斯的國家義務，明確國家和政府須對內務機關離職人員進行保護及補償。

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2016年4月，俄羅斯對強力部門進行了重大機構改革。內務部機構因此發生了較大變化，移民局和藥品管制局被重新劃入內務部系統，而內衛部隊則被更名為國民近衛軍，且不再隸屬于內務部。針對此調整，俄羅斯于2016年7月3日通過了聯邦法第227-ФЗ號，特別修訂了社會保障的對象條款，擴大了其保障對象的范圍。在私人保安、對外安保、國民近衛軍等聯邦執行機構中，肩負國家政策和監管法規的制定與執行職責且擁有警銜的相關人員——被納入了《內務機關工作人員社會保障法》的保障范圍之內。

由上可見，俄羅斯始終在不斷推進有關警察保障的立法和完善進程。現階段，俄羅斯已基本形成了較為完備的警察社會保障法規體系，它主要是由聯邦法律、政府決議和內務部令等組成的。其中，《警察法》是具有最高法律效力的聯邦立法，主要明確了俄羅斯警察社會保障制度的架構；《內務機關工作人員社會保障法》是專項立法，它依據《警察法》的原則，規定了享受警察社會保障的人員范圍和具體保障事項，主要包括以下內容：警察社會保障的調整對象和范圍、工資津貼制度、福利和其他現金補貼（包括警察和離職人員）、退休金、住房補貼和保障標準、對因公犧牲（死亡）和失蹤警察的家庭成員的社會幫助措施，以及其他社會保障形式等；《關于法官、護法機關和監督機關的人員的國家保護》則是強調了國家保護義務，即國家須為有關人員及其近親屬提供生命、健康和財產方面的國家保護措施。

在20世紀90年代，俄羅斯就已建立了國家強制保險制度，以確保國家對特定身份人員依法履行國家保護的義務。1998 年3月28日，俄羅斯政府頒布了聯邦法第52-ФЗ號令，即《軍人、應召參加軍事集訓的公民、內務機關工作人員、稅務警察機關工作人員生命與健康國家強制保險法》。該法從法律上明確，對上述特定身份人員實施生命和健康的國家強制保險——是俄羅斯聯邦的國家義務。為了避免腐敗和濫用職權現象的發生，俄羅斯還規定，保險公司的選擇須通過集中招標的方式；在對保險公司進行相關考察時，還須充分考慮實施國家強制性保險的特殊程序、保險對象的具體特點等基本要素。2003年，俄羅斯再次修訂了法律，進一步擴大了國家保險所涉及的保障人員范圍?！毒旆ā贰月摪盍⒎ǖ母叨?，再次確認了國家強制保險制度。2022年7月，聯邦法第315-ФЗ號令進一步擴大了國家強制保險的受益人名單?？梢?，對于內務機關的工作人員及其家庭成員，減輕阻止、妨礙或報復執法活動而給其生命與健康財產所造成的損害程度—始終是俄羅斯政府高度重視的問題，這也被視為警察社會保障的重要內容之一。

此外，還有一些法規，如《關于對俄羅斯聯邦內務機關服務和俄羅斯聯邦一些法規進行修訂》《為因履行職責而給內務機關工作人員或其近親屬導致的傷害進行補償的程序規定》，以及若干個涉及警察津貼和補貼細則的內務部令等法律文件，也從不同的層面和角度規定了警察社會保障的實施程序與相關內容。

通過《警察法》及其之后的系列法規，極具俄羅斯特色的警察社會保障制度被確立起來。

新社會保障制度的突出特點

（一）愈加強調“警察行業”的理念

在俄羅斯，內務機關既是國家的行政機關，又是重要的護法機關，其所擔負的職責和地位不同于其他國家機關。通過《警察法》《內務機關工作人員社會保障法》及其配套法規，俄羅斯所建立的保障制度著力突出了警察的職業特點。一方面，它獨立于其他政府部門的社會保障體系，保障水平高，較為客觀地反映了警察的職業風險；同時，保障全面，形式多樣，包括工資津貼與養老金、各類經濟補償金、住房保障、醫療保障和療養保障等事項。另一方面，保障對象的范圍也極其廣泛。它對在內務機關長期工作的人員、離職人員、警察的家庭成員均給予了特別的關注，且把對警察的社會保障延伸到其離職之后，擴展到其家庭成員，在體現人文關懷的同時又強化了“警察行業”的理念，有利于激發內務機關人員對自己職業的認同。

（二）采用了新的立法技術

《警察法》的立法過程比較特殊，是俄羅斯立法史上首次采取了聽取民意、公開討論的立法技術。民眾的參與度也極高，累計提出的立法建議數量高達二萬余條。而有關警察社會保障正是《警察法》的重要內容之一。通過公開討論，不僅吸引了民眾熱切關注內務部的改革，也增進了社會對警察職業的理解，這也使俄羅斯政府提高警察保障水平的初衷和做法贏得了社會的廣泛共識。

同時，《警察法》還突破了《民警法》的框架，做了重新設計。在《民警法》中，沒有集中規定社會保障內容，而是將其于多章之中分別表述，且內容也過于原則和概括?！毒旆ā穼Υ俗髁溯^大調整。首先，它集中規定，單設一章，即第八章《警察的社會保障》，以示對此問題的高度重視。其次，第八章下設了五個獨立的法條，包括警察的工資、保險保障和因執行公務而受到損害的補償、住房保障、警察及其家庭成員的醫療服務權利、警察執行公務的保障等內容。在每條之下，又包括若干個條款，基本涵蓋了有關社會保障的方方面面，規定詳細、具體，可操作性強。第三，新增補了許多內容，特別是充實了警察因執行公務而受到損害的補償、警察及其家庭成員的醫療服務權利等規定。在強調對警察本人實施國家保護的同時，又重視對其家庭成員的保障，以此來解除（或是緩解）警察對自己或其家庭成員的后顧之憂。

（三）體現了警務保障理念的變化

《警察法》把對警務活動提供財政保障視作是俄羅斯聯邦政府的義務，對經費制度作了較大的改變，明確規定警務活動保障（包括財政保障和物質技術保障）——均由聯邦預算資金負責。為了平穩有序地過渡，俄羅斯沒有采取一刀切的做法，而是由《警察法》特別設置了一個經費保障制度轉變的過渡期。盡管《警察法》自2011年3月1日起就生效，但在2012年1月1日之前，俄羅斯仍然繼續執行《民警法》的相關規定，經費來源仍然保持多渠道，包括聯邦撥款、地方撥款和其他來源，以此來保證內務機關不受制度轉變的影響。待過渡期滿之后，則必須執行《警察法》中有關經費保障的相關規定。

為了執行新法，俄羅斯還于2011年通過了聯邦法令，明確由政府撥付資金，自2012年1月起大幅上調警察的工資待遇標準。與此同時，對于原屬于各地區的財產，為保障警務活動所必需的，警察所使用的土地、建筑物、設施、設備和其他財產，須依照聯邦法律所規定的程序，將其轉變為聯邦財產。在上述財產被轉讓之前，各級內務機關和其下設的機構與組織，有權為履行其法定職責而繼續無償地使用這些財產。

向紀念碑獻花

經《警察法》所確立的新經費保障制度的成效已得到實踐的證實。與之前相比，警務保障不再承受各聯邦主體經濟實力差異的不利影響。新保障制度有力地推動了內務部改革的順利進行，大幅提高了警察的待遇水平，提升了內務系統的工作效率；同時，也進一步強化了俄羅斯聯邦政府的主導作用，適時加強了內務系統的統一管理體制。

（四）警務活動保障和警察個體保障兼重

《警察法》細分了保障類別，采取了警務活動保障和警察個體保障兼重的做法，將其分設為兩章，即第八章《警察的社會保障》和第九章《警務活動的財政與物質技術保障》。從具體內容來看，《警察的社會保障》主要是針對警察個體，具體規定了有關福利和撫恤制度；而《警務活動的財政與物質技術保障》則是針對警察組織和警務活動，詳細規定了為保障警務活動順暢有序進行所必需的經費制度、物質條件和技術條件。較之以往，分類更為科學、合理。

綜上所述，俄羅斯采取了國家立法、專門立法和開門立法的形式，并融入了較多的理念創新，力求將保障制度設計得更為科學和合理。從其實踐效果來看，俄羅斯改變了之前的經費保障制度，更加強調國家的主體責任，顯然是更利于提供充分保障，從而為內務機關的護法活動創造了更為有利的發展空間?！?/p>