宅基地征收中的被征收農民訴求
——基于地方領導留言板的數據分析

朱永超 蔡俊 王雪兵

(安徽農業大學經濟管理學院，安徽 合肥 230036)

引言

隨著2021年6月1日《中華人民共和國鄉村振興促進法》的正式頒布，鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略協同發展的要求被提出，新型城鎮化的進程隨之加快[1]。但當前城鎮化實施卻面臨著城鎮建設用地緊缺[2]，而農村用地尤其是宅基地面臨著粗放利用、荒廢閑置和一宅多戶等現象嚴重的困境[3]。作為集體土地征收中的重要組成部分，宅基地征收對于緩解城鄉用地矛盾具有重要的作用[4]。了解被征收農民對宅基地征收的訴求，可以減少因宅基地征收而造成的矛盾和群體性事件，促進征收工作更好的開展，維護社會秩序的穩定和諧[5]，對推進新型城鎮化戰略的實施有著重要意義。

宅基地作為農民的安身立命之本，其重要性不言而喻[6]，所以其征收工作受到被征收農民以及相關社會群體高度關注。宅基地征收是指政府出于公共利益需求，在符合法定情形的前提下，依照法定程序，以行政權獲得財產，并通過實物或者金錢對被征收方進行補償的行為。其征收的對象往往包括農村宅基地及其地上附屬的房屋，征收的同時給予農民一定的經濟補償，并解決被征收之后的住房、生活等相關安置保障問題。

目前，學術界關于宅基地征收的研究主要集中在征收補償內容、征收增值收益分配、農民權益保護等方面[7]。補償內容方面，針對征地補償中補償涵蓋范圍不全面以及補償標準偏低等問題。梁亞榮等認為，宅基地征收會導致宅基地的所有權、使用權以及房屋附著物所有權的喪失，所以補償范圍應涵蓋這三者[8]。周亞娟等運用邊際成本理論重新對農村宅基地價值進行評估，為農民失去宅基地提供更加合理的補償標準[9]。征收增值收益分配方面存在的農民無法享受到土地用途轉變后的收益、土地補償款分配具有隨意性和分配不公的問題[10]。廖霞林等在借鑒國外立法經驗的基礎上，認為可以以土地經營權、使用權市場流轉價為參考，用市場方法將部分土地增值收益納入評估中[11]。魏子鯤等在結合現有土地增值收益分理論的基礎上，引入市場談判機制來保證村民能公平地享受到土地增值帶來的收益[12]。洪開榮等認為，可以通過平衡征地利益主體博弈力量格局來改變農民在利益分配中的弱勢地位[13]。如何更好地保護被征收宅基地的農民的權益方面，鄧辰輝指出應從規范土地征收前期工作程序和提供專業救濟方面來保障農民的權益[14]。而陳怡竹則認為，當前的征地模式為行政主導型模式，被征收人參與度有限，只有建立起以被征收人參與制度為核心的公眾參與型征地程序模式，才能全面保護被征地農民的權益[15]。

雖然現有對宅基地征收的研究取得了大量成果，但是仍存一些不足。目前大多數研究所用的數據來自于實地調研，但由于各省市的地理特性、經濟發展狀況和征地政策的不同，很難判定某一地區實地調研的樣本數據具有代表性，并且由于受到客觀條件的限制，很難開展大規模的實地調研來獲取數據；因為征地問題往往涉及當地政府或村集體利益，所以在實地調研中，被征收農民在接受訪問時往往會受到其干擾，很難保證得到數據的真實性和客觀性[16]。針對這些不足，本文以網絡問政平臺的留言數據文本為基礎，對其采用內容分析法、語義網絡分析法和情感分析法等方法進行總體分析，全面深入地識別宅基地征收過程中被征收農民的真實訴求。

1 數據來源與研究方法

1.1 數據來源與篩選

研究數據來源于全國性網絡問政平臺人民網“地方領導留言板”平臺，該平臺自2006年試運行以來，已有28個省市區出臺政策文件，建立起回復辦理留言的工作機制。該平臺由人民網牽頭，可以保證地方政府不能控制該平臺，排除了其對網民意見的進行篩選發布。留言可以選擇匿名發布，保證了網民的個人信息不被泄露，確保網民真實地表達自己的訴求。保證了數據的客觀性[17]。

由于“地方領導留言板”平臺的限制，本研究只能通過網頁采集軟件爬取2020—2022年的留言記錄。以“宅基地”為關鍵詞對2020年1月1日—2022年4月3日各省市接收的留言記錄進行采集，共采集到11354條留言記錄，通過預處理操作，去除69條不完整及重復留言，得到11285條有效留言。為保證留言的主題相關性，用與宅基地征收領域相關的關鍵詞對留言記錄進行篩選(篩選主題詞包括征遷拆除、舊房拆除、房屋拆除、拆遷、征地、土地征收、退出、征用和征收土地)，共得到3085條留言記錄。

1.2 研究方法

本研究首先運用內容分析法(Content Analysis)中的中文分詞、關鍵詞提取和詞頻統計對經過預處理得到的留言進行分析，使用Python環境中的“jieba”庫對留言中的句子進行分詞，在采用哈工大停用詞表的基礎上更新了與宅基地征收研究相關的詞語并去除了無實際內涵的詞語，以保證分詞的準確性。然后對關鍵詞進行提取，通過計算關鍵詞的TF值(term frequency，即詞頻)來提取關鍵詞。TF值計算方法如式(1)，其中ni為詞i在文本j中出現的頻次，但如果僅用頻次來表示詞nij的重要性，長文本中該詞出現頻次高的概率顯然會更大，從而影響不同文本間關鍵詞的重要性比較。所以本研究以文本的總詞數作為分母對詞頻進行歸一化處理。處理后得到的某關鍵詞頻越高，則表明農民對該關鍵詞所對應的訴求越強烈。在進行篩選提取得到排名前30的關鍵詞后，依據征收補償、征收增值收益分配、農民權益保護等方面內容對關鍵詞進行優化分類，如表1所示。

(1)

通過找出關鍵詞可以分析征收農民失地后訴求所反映的主題，但不能進一步探討主題中各關鍵詞之間的聯系以及各主題所包含的具體問題，而語義網絡分析法(sematic network analysis)則是注重詞與詞之間的關系模式，通過構建概念和語義關系的網絡圖來展現各個關鍵詞之間的聯系和所代表的意義。從而對留言文本進行深層次分析，了解宅基地征收過程中的被征收農民的具體訴求[18]。

對留言經過內容分析和語義網絡分析后，再對留言進行情感分析。情感分析法(sentiment analysis)是對文本、語句、短語所表達的情緒色彩進行檢測、提取和歸納，從而對被征收農民的情感色彩進行判斷(包含正面情感、中性情感和負面情感)的方法。本研究對默認情感詞典進行更新，在添加了與宅基地征收有關的情感詞的基礎上，運用機器學習算法對平臺留言進行情感分析并打分，依據留言分值進行分類。通過情感分析法來從總體上判斷被征收農民對宅基地征收工作的情感傾向。

表1 被征收農民訴求分類及關鍵詞

2 結果分析

2.1 訴求分析

通過內容分析后，運用Python對關鍵詞繪制了詞云圖，見圖1。詞云圖中詞語字號越大，則表明該詞在文本中詞頻越高。由圖1可知，在宅基地征收中，被征地農民最關心的內容為房屋和安置，這2個詞在文本中分別出現了2078次和1905次。其他被頻繁提及的關鍵詞有“補償”“政策”“戶口”和“生活”等。

圖1 被征收農民留言詞云圖

本研究通過表1的分類標準對關鍵詞分類，然后計算出各關鍵詞和各訴求的TF值，如表2所示。計算結果和詞云圖表示一致，頻次出現最高的“房屋”，也是TF值最高的詞，值為0.054。在訴求分類中，宅基地征收補償、社會保障與安置TF值較高，分別為0.131和0.129，征收的合法性、征地過程的公開性與合理性TF值較低。這一結果表明當前被征收農民對于失地后的經濟收入風險和社會保障風險感知程度更深，所以對宅基地征收給予的補償以及社會保障和安置這兩方面較為重視[19]。

表2 被征收農民訴求關鍵詞和TF值

基于ROST Content Mining方法以及對應的由武漢大學開發的 ROST Mining 6.0版內容挖掘軟件對留言文本中前200關鍵詞進行特征分析，生成被征收農民訴求的關鍵詞語義網絡圖，如圖2所示，來對被征收農民訴求的全面性探討和解讀。

圖2 被征收農民訴求的關鍵詞語義網絡圖

由圖2可知，網絡圖整體上呈現為“中心—邊緣”結構。整體分為4個層次。第1層為中心層，由“補償”“房屋”和“安置”這3個詞匯組成，反映了被征收農民對宅基地征收最關心的問題分別為土地征收給予的補償，宅基地上房屋被征收時的賠償標準和被征收后的安置問題，這些問題共同構成被征收農民心目中對宅基地征收最關注的部分。第2層為次中心層，即是對核心層問題的擴展，由“集體”“土地”“政策”和“標準”4個詞匯組成，這個層次涉及到宅基地征收中農村集體經濟組織的地位和應發揮的作用、補償標準、安置標準、相關的政策性文件和再申請土地建房等相關問題。第3層為過渡層，是對核心層和次核心層的進一步討論，包括了“村委會”“人員”“賠償”“項目”“文件”“戶口”“住房”和“面積”等詞，體現了被征收居民對征收的信息公開性、征收的補償和安置合理性的要求以及村委會在征收中所處地位和應發揮的作用。第4層為邊緣層，主要由“申請房屋”“范圍”“通知”“父母”和“規劃”等詞組成，反映了被征收農民對征收的更細化的要求，想要了解關于征收的更多信息。綜上所述，通過關鍵詞語義網絡的“核心—次核心—過度—邊緣”4層結構分析，被征收農民關心的核心是征地補償和房屋補償標準和安置問題。征地信息的公開性和制度的合理性也要受到重視，要對被征收農民對征收的合法性、征收過程的公開性與合理性的重視度日漸提升的現象加以重視。同時，也要注意村集體經組織和村委會在征收中的職責和作用，要注意二者是否在征收過程有越位和錯位的問題。

2.2 情感分析

為了對訴求進一步探析，了解被征收農民的情感傾向程度，本研究對前文清晰后的留言進行情感傾向分析。依據更新后的情感詞典，運用機器學習算法對留言進行情感傾向打分，在對留言進行賦值打分后，其留言類型占比如圖3所示，負面留言占比最高，為45%。中性留言為38%，而正面留言只有17%。表明被征收農民對目前宅基地征收工作存在很多疑問和不滿意的地方亟待解決。

圖3 被征收農民情感傾向類別占比圖

3 總結與討論

3.1 總結

基于問政平臺的留言數據，運用中文分詞、關鍵詞提取、詞頻統計、語義網絡分析和情感分析等方法對宅基地被征收的農民的訴求分析進行了系統性的研究。從總體角度來看，通過對留言中的高頻詞進行篩選分類，反映了宅基地征收補償、社會保障與安置、征收的合法性、征地過程的公開性與合理性這4大類訴求是被征收農民所關心的4個主題。為了探析主題關鍵詞所表達的具體問題，運用語義網絡圖對前200關鍵詞進行特征分析，發現被征收農民對宅基地征收所關注問題包括征地補償、房屋補償標準、社會保障安置、征地信息的公開性、征地制度的合理性和村集體經組織和村委會在征收中的地位和作用等問題。通過情感分析發現，負面留言占比最高，為45%，而正面留言只有17%。說明當前宅基地征收工作中還存在著許多問題，將近50%的被征收人對征收工作不滿意。宅基地征收是關系到廣大農民切身利益的民生問題，稍處理不善就可能引起沖突和群體性事件，對社會的和諧穩定產生重大影響。應及時采取措施對宅基地征收工作進行改進，更好地推動新型城鎮化戰略的實施。

3.2 討論

結合主要研究成果，提出以下宅基地征收工作改進建議。

合理制定補償標準，將土地增值收益納入區片綜合地價考慮范圍。目前《土地管理法》制訂的征地補償標準是以區片綜合地價為準，雖然該補償標準高于之前的年產值補償標準，但依然忽略了土地被征收后，其用途改變而帶來的增值收益。農民在土地被征收后無法享受到該增值收益，損害了其權益，所以區片綜合地價制定時應將土地增值收益納入制定標準，提高補償標準。

依照市場化原則，提高房屋補償標準。由于房地一體的原因，征收宅基地時，其地上的房屋也會被一同征收。而當前法律雖然要求對房屋進行單獨補償，但卻未制定統一的補償標準，使得全國各地的標準不一。并且宅基地上房屋的補償標準相比國有土地上房屋的補償標準要低許多，產生同房不同價的情況，會讓被征收農民產生強烈的心理落差。所以要依照拆遷之日的市場房價，來對房屋進行補償。

做好征地信息公開，提高農民在征地過程中的話語權。通過語義網絡分析發現，被征收農民對征收的合法性、過程的公開性與合理性的重視度日漸提升，并且在征收過程中，由于信息不對稱等原因，政府往往處于強勢地位，導致農民對征地有質疑但也無可奈何。針對這種情況，政府應在征收全過程中保持信息的公開透明，在前期土地調查階段應讓當地農民也參與調查，提高調查結果的真實性和可接受性，然后將調查結果公布得到農民同意后，再申請征地。在后面制定補償方案時應舉行聽證會，吸收被征收農民的意見，讓補償方案更加完善。

規范村集體經組織和村委會在征地中的職責。依照《村民委員會組織法》規定，村民委員會為基層群眾性自治組織。而2021年實施的《民法典》則規定了農村集體經濟組織的法人資格，其是代表村集體從事各種經營活動的組織，有著管理和運營好集體資產的職責。所以土地征收補償費理應由村集體經濟組織來進行分配和使用。然而在征地過程中，村委會往往會因為征地所帶來的利益而過度干涉村集體經濟組織的決策，限制集體經濟組織成員的參與，使得被征收農民的意愿得不到實現。而法律規定村委會只有在當地沒有集體經組織的情況下，才能代行集體經濟組織的權利和職能。所以應明確農村集體經濟組織為宅基地補償款的分配和管理主體的地位，保障其法人資格。同時也要制定科學合理的補償款分配方式，形成對補償款分配和使用的有效監督制度。