對深圳市光明區耕地保護利用模式的思考

◎ 邱曉佳

耕地是人類賴以生存的基本資源,也是國家的重要戰略資源。隨著城市化進程的不斷加速,高度城市化地區耕地數量逐漸減少,且受工業化發展、農業投入品濫用等因素影響,耕地質量總體偏低,耕地保護面臨前所未有的壓力。為了保護和利用好耕地這一重要資源,高度城市化地區應在優化耕地空間布局的基礎上,創新耕地保護利用模式,實施耕地多功能管理,充分發揮耕地的生態功能,多措并舉拓寬補充耕地途徑。筆者在分析總結深圳市光明區耕地保護利用經驗的基礎上,對高度城市化地區的耕地保護利用工作進行初探。

一、研究區概況

光明區是深圳市北部的科技創新中心,是一個生態型高新技術產業新城。光明區總面積15 538 公頃,約占深圳市總面積的8%,是深圳市耕地占比最高的區（不含深汕特別合作區）,但耕地保護目標卻占深圳市的近一半。

在第三次全國國土調查時,光明區耕地面積973.33 公頃,略低于《深圳市土地利用總體規劃（2006—2020 年）》調整完善方案規定的1 013.33 公頃耕地保有量。為完成耕地保有量任務,從2019 年起,光明區陸續開墾了200多公頃耕地,在2021 年度國土變更調查中被認定為新增耕地。目前現有耕地1 166.67 公頃,其中以水澆地為主,占96.00%,水田和旱地分別為40 公頃和6.67 公頃。

根據光明區2018 年耕地質量等別數據可知,光明區耕地的質量等別集中在4 等,占耕地總面積的77.53%；耕地坡度級別主要為1 級,占耕地總面積的67.86%,其次是2 級和3 級,共占31.46%。總體而言,光明區的耕地質量分布較均勻,轄區內無1 等、2 等級別的優質耕地,耕地坡度較為平緩,普遍適合糧食作物的生長發育。

近年來,光明區建設用地需求急劇增加,土地資源十分緊缺,耕地資源拓展空間有限,耕地保護壓力巨大。

二、創新做法與成效

（一）提前部署,量質并重,集中開墾連片耕地

2019 年以來,光明區結合耕地空間布局和發展需求,提前部署了永久基本農田優化工作,統籌考慮城鎮開發邊界、生態保護紅線布局,研判未來5～10 年的重大項目用地需求,提前開墾部分集中連片耕地,以國土空間規劃“三區三線”劃定為契機,將開墾的新增耕地和優質耕地劃入新一輪永久基本農田中,將部分零散的、不適宜穩定利用以及需生態退耕的耕地調出現有永久基本農田,優化全域耕地和永久基本農田的布局。這樣的做法既提升了耕地管理的便利性,又為重點建設項目用地落地提供了堅實的保障。

（二）夯實智慧查違模式,建立多元化聯動管理機制

近年來,光明區夯實智慧查違模式,全面啟動無人機項目,共設置監控點300 余個,無縫覆蓋光明區除國有土地監管范圍以外區域,對違規占用耕地開展綠化造林、挖湖造景、非農建設等耕地“非農化”行為加大查處力度,對有令不行、有禁不止的嚴肅追究責任。此外,建立自然資源、農業、水利等多部門多元化聯動管理機制,全力保障農田灌溉用水。

（三）采取“一攬子”管護措施,創新開展農用地租賃權招標

光明區積極創新耕地保護機制和方法,采取“一攬子”管護措施,成立區屬農業公司對已征收的耕地進行管理,持續加大耕地管護力度。2021 年12 月,光明區率先在全國建立了統一的自然資源資產市場,同步構建了自然資源資產交易平臺,并在光明街道逕口社區推出了首宗農用地租賃權的公開招標。通過公布試點信息、選定試點地塊、制定租賃方案、發布租賃公告、組織公開招標等一系列工作,試點地塊于2022年1 月成功租賃,首宗通過平臺租賃農用地的創新租賃方式取得圓滿成功。

三、存在的問題

（一）零散耕地占比大,存在撂荒棄耕現象

第三次全國國土調查數據顯示,光明區耕地總面積973.33 公頃,耕地圖斑個數1 710 個,單個圖斑平均面積不足0.67 公頃,其中0.67公頃以下圖斑面積占耕地總面積的53%。耕地布局零散,不利于集約化、規模化的農業生產。

受城市化快速發展的影響,與2009 年相比,光明區耕地碎片化程度進一步加劇。光明區耕地減少部分主要集中在東南部,這與城區重點建設發展趨勢相吻合。

目前,光明區零散耕地多采用以家庭為單位的傳統農耕模式,主要種植蔬菜,易出現撂荒棄耕、亂搭亂建等現象。

（二）監管缺位,耕地生態功能發揮不足

耕地是半人工半自然生態系統,除了提供糧食生產功能,還提供維持生物多樣性等多種生態功能。光明區耕地生物種群結構較為單一,生態功能暫未受到高度關注,未能充分發揮耕地的生態價值。全區裸土地面積120 公頃,覆綠難度大,農田生態環境較脆弱,耕地生態系統的穩定性及抗逆性弱。部分耕地承租企業過于追求經濟效益,存在占耕挖塘、種植花卉果樹及濫用化肥等現象,忽視了耕地的生態價值。

（三）土地供需不平衡,耕地后備資源緊缺

隨著城市化進程的加快,光明區建設用地需求增大,人口居住和工業倉儲用地占用耕地的比例顯著提高,耕地減少勢頭加快。當前,光明區勇擔國家科技自立自強重大使命,努力建設世界一流科學城和深圳北部中心,建設用地和生態用地的需求短期內難以改變,耕地保護形勢不容樂觀。

為彌補經濟發展和生態環境建設所引起的耕地面積減少,光明區新開墾出200 公頃新增耕地,大部分被納入新一輪永久基本農田。目前,光明區可開墾的新增耕地所剩無幾,耕地后備資源十分緊缺,落實耕地“占補平衡”“進出平衡”等任務的壓力非常大。

四、建議

（一）實施差別化用途管制,優化普惠性補償機制

光明區應建立耕地種植用途管控機制,禁止非農業建設占用耕地,并明確耕地利用優先序,落實好耕地用途管制和耕地“雙平衡”制度。參照上海郊野單元規劃模式,基于街道單元整合各類專項規劃,明確規劃責任主體和耕地管制底線,落實城鎮空間、農業空間、生態空間的管控要求。對建設和農用地占用耕地行為實施差別化用途管制,以鄉村建設規劃許可管控占用耕地違法行為,以產權許可管控農用地的使用,促進耕地的合理利用、治理和保護。

針對轄區內零散耕地做好引導復耕,優化耕地保護及普惠性補償機制,制定光明區保護普惠性補償實施細則,對上一年度按耕地規定落實種植的集體土地所有權單位和國有農用地使用權單位進行補償,加大對零散耕地種植糧食作物的補償力度。力爭以耕地補償資金代替耕地整改資金,充分調動農業單位和農戶種植糧食的積極性,防止耕地拋荒,維持耕地資源的穩定利用。

（二）強化耕地生態功能,改善區域整體生態環境

在保障糧食安全的基礎上,光明區應優化耕地利用結構和方式,布局自然生境與棲息地保護、藍色海灣保護修復、清碧水廊整治修復、生態綠廊整治修復、城市生態品質提升、生態保護修復支撐體系等六類重要生態系統保護修復重大工程,增強耕地的土壤保持、生物多樣性保護等多重生態系統服務功能；合理規劃用地空間結構,把耕地和永久基本農田納入光明區生態安全格局,完善綠色基礎設施建設,緩解濕地系統退化,治理生態用地破碎化等問題；保持區域生態系統連續、完整,按照山水林田湖草沙系統保護要求,全域統籌耕地、林地、河流水系等布局,提升光明區生態環境質量。

借鑒歐美農業發達國家經驗,將規劃配置、轉變生產發展方式、市場調控、政策協同等納入耕地多功能管理的統一框架,加強對農業科技的支持。對承租企業進行篩選、統一培訓,引進高新技術企業,推廣高效農業技術,大力發展生物育種產業,創新科研試驗田,打造特區種業高地行業,既防止承租企業濫用耕地,又切實提高耕地利用效率。完善耕地生態產品價值體系,開展生態產品調查和開發適宜性評價,初步建立生態產品價值核算成果應用路徑。探索建立以污染物總量、能耗強度、碳排放強度、生態系統生產總值核算等減污降碳指標為基礎的獎懲制度,以分類補償與綜合補償統籌兼顧、縱向補償與橫向補償協調推進的生態補償機制,建立健全生態產品風險分擔機制,為生態產品價值實現提供融資風險擔保,強化耕地的生態功能。

（三）拓寬補充耕地途徑,減少建設占用耕地

在符合生態保護的前提下,積極拓寬補充耕地途徑,如土地整理復墾、耕地異地開墾、合理購買補充耕地指標等方式,劃定耕地集中整治區,開發新的耕地資源。制定林果業發展區域規劃,制定激勵性補償機制,引導林果業“上山”,將平原地區種植林果業的地塊逐步退出,恢復為可長期利用的穩定耕地。

科學編制耕地“進出平衡”總體方案,實施“小田并大田”,對耕地進行集中優化調整,將布局零散、實際用途改變及規劃沖突的耕地調出,在耕地周邊選取園、林、草、坑塘水面等適合整改開墾的非耕地作為調入地塊,促進耕地集中連片。同時,完善批后監管制度,細化監管片區,以盤活存量促進土地開發利用為主要目的,降低閑置土地及批而未供土地處置率,減輕城市建設對耕地的占用以及耕地占補平衡壓力,實現一般耕地“上圖落地”,助力耕地保護任務落實到位。