毛澤東農村調查與中國共產黨集體理性決策模式的形成
——土地革命政策制定過程考察

王禮鑫

一、導 言

從歷史與實踐中總結中國經驗，進行學理性提煉，構建中國自主知識體系，依然是一項未竟事業。有關中國共產黨決策模式的研究也需要深化。本文嘗試以土地革命政策過程為例，來說明黨的富有特色的決策模式——集體理性決策模式的形成。

1927年八七會議確定了實行土地革命和武裝起義的方針。到1931年，“基本上形成了一套比較切實可行的土地革命的路線、政策和方法”。(1)中共中央黨史和文獻研究院：《中國共產黨的一百年(新民主主義革命時期)》，北京：中共黨史出版社，2022年，第131頁。從政策過程角度看，土地革命路線、政策、方法(以下簡稱土地革命政策)是黨的早期重大政策實踐活動。一方面，土地革命政策是黨已具雛形的決策模式運轉的輸出；另一方面，土地革命政策過程對黨的決策模式發展亦有重要影響。然而，以土地革命政策過程為案例的決策模式研究，或從決策模式角度分析土地革命政策過程的研究，均付諸闕如。

中國共產黨以列寧建黨學說為指導，按照民主集中制組織起來，進而形成一種“集體理性”決策模式。所謂集體理性，指決策層在觀念、制度等的約束下對所處環境及面對的問題作出的反應是理性的，能夠實現共同體整體利益。集體理性決策模式包括三個模塊：觀念、規則、能動性，各模塊由相應元素構成，如圖1所示。圖1中，虛線(點式)區隔了決策環境與決策模式、政策；政策是模式運轉的輸出；反饋回路是以調查研究為主要內容的模塊。

這一模式意味著中國共產黨的領導集體在決策過程中：其一，在觀念維度具有共識，即視政策為原理應用的共識(政策屬性共識)、堅持民主集中制的共識(決策規則共識)、堅持黨和人民整體利益高于一切的共識(政策價值共識)等。這些觀念共識是集體理性決策模式的規范基礎。其二，決策層在決策時，在制度維度遵循各種規則，包括法定會議決定、將分歧訴諸為認知的歸因、以決策者為中心的信息和知識匯聚、下級依上級決定并聯系本地實際的靈活執行、以總和算法來檢驗決策的評價等。其三，決策層在決策時，因運用調查研究而具有能動性。調查研究活動及其成果，包括對實際情形的調查、對政策實施過程的調查、對政策結果的調查等。一方面，調查研究為決策提供依據；另一方面，調查研究作為政策反饋機制，賦予了決策者能動性，增強了決策模式開放性——開展了調查研究的決策者或參與者有可能引入新理論或原理，或創立新理論或原理，這將誘發新的原理應用活動，啟動新的政策過程循環(即政策學習與政策變遷)。集體理性決策模式由此具有自主學習功能。

集體理性決策模式的組成元素在各國決策模式中或多或少存在并發揮作用。但區別在于，中國共產黨使得調查研究成為一個模塊，作為反饋回路的中介，因而與其他模塊構成一種新組合。新組合意味著將涌現新特性。調查研究——不是作為決策依據的調查研究，而是作為政策反饋機制、孕育決策者能動性的調查研究，是集體理性決策模式的獨有特點。

筆者沿襲政策制定研究的知識路徑而提出集體理性決策模式。在政策制定理論中，如果將政策視為因變量，那么常見的自變量有兩種：權力、知識。(2)Claudio M. Radaelli，“The Role of Knowledge in the Policy Process”，Journal of European Pubic Policy，1995(2)，pp.158-183.由此，形成兩種理論：一種將決策過程刻畫為利益或權力博弈過程，另一種視決策過程是解決共同體所面臨問題(集體困惑)而形成集體智慧、共同行動以追求集體利益的過程。不少學者使用權力理論來刻畫中國決策過程，使用的理論工具包括多元主義、官僚競爭、派系政治等(3)薛瀾、陳玲：《中國公共政策過程的研究：西方學者的視角及其啟示》，《中國行政管理》2005年第7期。，但并不能很好地揭示重大政策形成。近來，也有學者采取知識途徑。如寧騷、歐陽康等認為公共決策是社會認識過程(4)參見寧騷：《中國公共政策為什么成功？——基于中國經驗的政策過程模型構建與闡釋》，《新視野》2012年第1期；歐陽康、孟小非：《社會預警問題的哲學透析——多維內涵、系統結構及其認知發生過程》，《哲學動態》2019年第11期。；王紹光等指出：理解中國的政策過程，重要的是從政策學習而不是權力的角度，更為核心的問題是“通過何種機制來集中決策參與者的智慧，以制定出好的政策”(5)王紹光等：《中國中央政府“集思廣益型”決策模式——國家“十二五”規劃的出臺》，《中國軟科學》2014年第6期。。

集體理性決策模式突出了政策的本質屬性是原理應用的觀點(屬性共識)。馬克思主義政黨認為，科學社會主義是改造社會的原理，要運用原理于本國實際。這是政策制定研究的知識途徑過去所忽略的觀點。這個觀點與近代以來技術是科學原理之運用的觀念、“工程思維”等異曲同工。根據屬性共識，政策制定的著力點是使政策操作化、配套化、協同化。操作化要求方案合理(符合原理)、符合實際情形、符合效率原則，能被群眾接受；配套化要求政策的各部分、各環節彼此配合、有序銜接而不發生沖突；協同化要求該政策與其他政策相協調而不抵牾。

集體理性決策模式，與完全理性決策模式不同，也與漸進決策模式、集思廣益型決策模式存在差別。完全理性決策模式也追求最優政策，但認為決策過程是從已知備選方案中擇優，這與政策形成的實際過程不符；集體理性決策模式則認為政策是生長、演化的，政策從原則構想、簡明綱領成長為可操作、相配套、能協同的全套方案，一項重大政策的決策過程是一個“認識-實踐”反復進行的過程。漸進決策模式也認為政策過程常常“泥濘前行”，政策在調適中成長，但集體理性決策模式凸顯了決策主體的集體性，凸顯了政策追求集體共同利益的特征，從而要求決策更趨于理性。集思廣益型決策模式主張，決策過程是通過一定的程序和機制安排以集中代表著不同方面觀點的參與者的智慧，不斷優化政策文本的過程(6)王紹光等：《中國中央政府“集思廣益型”決策模式——國家“十二五”規劃的出臺》，《中國軟科學》2014年第6期。。集體理性決策模式贊同這一觀點，但從觀念、制度、主體等三個模塊構建了模式，凸顯了集思廣益型決策模式關注不多的觀念模塊，尤其將調查研究作為獨立模塊，與這一模式存在顯著差別。

歷史地看，集體理性決策模式經歷了初創、發展、成熟的過程。黨的重大政策實踐與這一模式之間的關系是：重大政策是模式運轉的輸出，而這一模式也通過重大政策實踐而發展、完善。這意味著，圖1是集體理性決策模式的成熟版。黨在1921-1927年尚處于幼年期，故模式為初創版(1.0版)。那么，1927年后，這一決策模式通過何種重大政策實踐而發展為2.0版？

土地革命政策是黨早期的重大政策之一。眾所周知，毛澤東等是土地革命政策的主要制定者，并且他開展的農村調查是其中極其重要的活動。可以推測，農村調查推動了集體理性決策模式從1.0版發展到2.0版。因此，本文要回答的是：毛澤東的農村調查如何推動了集體理性決策模式發展？

二、中國共產黨集體理性決策模式的1.0版

中國共產黨的成立表明，“中國先進分子終于選擇馬克思主義的科學社會主義作為改造中國社會的武器，選擇走俄國十月革命的道路，并根據列寧的建黨學說組建起中國無產階級的政黨”。(7)中共中央黨史和文獻研究院：《中國共產黨的一百年(新民主主義革命時期)》，第38頁。列寧建黨學說、俄國布爾什維克的經驗等，均轉化為共產國際對中共建黨的實際指導。從決策角度看，集體理性決策模式在黨的創建中已具雛形——不僅觀念、規則等模塊的主要元素已形成，而且強調調查社會實際以作為制定革命斗爭策略的依據。但在1927年前，黨獨立自主地制定重大政策的經驗不足，集體理性決策模式處于“調試”狀態、初創階段，可視為1.0版。

首先，黨創建時，集體理性決策模式“觀念”中的價值共識、屬性共識、規則共識已經確立，但都處于初步實踐中。黨運用馬克思主義原理于實際的經驗，尤為不足。

黨是由學習了馬克思主義基本原理的中國先進分子在領導工人運動過程中創立的，初心使命是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興。這是黨遵照的價值共識、屬性共識的基石。黨的二大《關于共產黨的組織章程決議案》開宗明義地指出：我們共產黨“應當是無產階級中最有革命精神的大群眾組織起來為無產階級之利益而奮斗的政黨，為無產階級做革命運動的急先鋒”；“個個黨員須犧牲個人的感情意見及利益關系以擁護黨的一致。”(8)中央檔案館：《中共中央文件選集》第1冊，北京：中共中央黨校出版社，1989年，第90-91頁。另外，以民主集中制為中心的規則共識也已經確立。黨的二大通過的《中國共產黨加入第三國際決議案》、黨章，明確了黨“必須建筑于德莫克乃西的中央集權的原則上”(9)同上，第70頁。。

此一時期，“屬性共識”缺乏實踐經驗。承認馬克思列寧主義的先進性、科學性和指導地位，意識到馬克思主義原理與中國實際相結合的原則，并不意味著能自動地、一貫地作出科學和正確的決策。黨的二大制定了反帝反封建的民主革命綱領，解決了革命對象、動力問題，這固然說明“只有用馬克思主義武裝起來的中國共產黨才能為中國革命指明方向”。但黨在當時對中國革命問題的認識仍有不足。(10)中共中央黨史和文獻研究院：《中國共產黨的一百年(新民主主義革命時期)》，第44頁。而大革命失敗的原因，除反革命力量強大等客觀因素外，跟沒有擺脫共產國際一些錯誤的指導也有關，還包括“黨還處在幼年時期，缺乏應付如此復雜環境的政治經驗，缺乏對中國社會和中國革命基本問題的深刻認識，還不善于將馬克思主義基本原理同中國革命具體實際結合起來”。(11)同上，第90頁。

其次，伴隨著黨的組建、活動開展，集體理性決策模式的法定會議決定規則已確立，其他規則處于形成之中。

法定會議決定規則在黨的組建中即已建立并運行。黨的一大代表的記錄提供了證據。記錄寫到，關于黨的綱領中的許多問題都經過了長時間辯論，最后有的做出了決定，而也有引起爭論的議題，未能作出結論，留到下次代表大會去解決。(12)中央檔案館：《中共中央文件選集》第1冊，第556-559頁。該規則的主要內容——作為決策主體的“會議”由黨章等規定主要經選舉產生、決定等必須由會議作出、會議采取少數服從多數規則等——很快就為二大黨章所規定。(13)同上，第96-97頁。其他規則——分歧訴諸認知的歸因、以決策者為中心的信息知識匯聚、下級根據上級決議聯系本地實際靈活地執行等，都在實踐中初步運作、發展。例如，通過黨內決議把不同意見、黨內爭論等歸結為認識不同、思想錯誤的做法，作為信息匯集機制的黨內報告制度(14)劉琦：《新民主主義革命時期中國共產黨探索建立請示報告制度的歷程》，《黨的文獻》2022年第3期。，黨的文件要求下級靈活執行的決議(15)中央檔案館：《中共中央文件選集》第2冊，北京：中共中央黨校出版社，1989年，第570頁。等，都已出現。

第三，出現了重視社會調查以確定戰略策略的思想和活動，但調查僅僅作為以決策者為中心的信息知識匯聚機制的一部分。

十九世紀末，現代社會調查已傳入中國。(16)李章鵬：《現代社會調查在中國的興起：1897-1937》，北京：西苑出版社，2021年，第71-211頁。在馬克思主義傳播過程中，馬克思、恩格斯、列寧的調查研究方法(17)王禮鑫：《構建政策實踐觀念：中國共產黨的調查研究方法概論》，北京：人民出版社，2020年，第100-178頁。對中國先進分子產生了影響。李大釗、毛澤東等在建黨前就開展過多次社會調查。(18)參見黃道炫：《調查與革命：社會改造追求下的李大釗》，《理論學刊》2021年第4期；孫克信、于良華、佟玉琨、徐素華：《毛澤東調查研究活動簡史》，北京：中國社會科學出版社，1984年，第1-16頁。黨成立后，把“努力研究中國的客觀的實際情形，而求得一最合宜的實際的解決中國問題的方案”作為“第一任務”。(19)中共中央黨史和文獻研究院：《中國共產黨的一百年(新民主主義革命時期)》，第41頁。中央決議、通知中，常常要求地方開展調查。(20)例如，中央要求“代表關于該區勞動狀況，必須有統計的報告”。(中央檔案館：《中共中央文件選集》第1冊，第26頁。)不過，此一時期的社會調查主要是信息知識匯聚機制的一部分。

本文用圖2來說明集體理性決策模式的1.0版。該圖以線式虛線框、線式虛線的方式突出顯示：雖然黨在幼年時期也有較豐富的社會調查，但其功能主要是作為決策的依據，社會調查是以決策者為中心的信息知識匯聚機制的一部分。

圖2 中國共產黨集體理性決策模式1.0版

1.0版與成熟版的一個關鍵區別是：1.0版還不具備反饋回路，政策過程還缺乏一個穩定、有效的渠道去準確及時地捕獲政策的各種后果——實際效果、目標群體的感受等，并反饋給決策者。在實際的政策活動中，當直接后果、間接后果、隱性后果等出現后，決策者有所感知，是一種自然的政策反饋現象，但這種反饋具有時滯性、不確定性等。關鍵還在于，以發展的觀點看，原理也會繼續發展，因此，政策反饋還承擔著促進政策學習、變遷的功能，即引入新的原理或提出新的原理以開啟新的政策循環。反之，政策反饋機制欠缺，不利于政策學習和變遷。

1.0版的不成熟，是黨處于幼年、政策實踐活動還不充分尤其是缺乏獨立自主地主導政策過程的表現。大革命失敗后，黨開辟了革命新道路，集體理性決策模式發展到新形態。

三、毛澤東與一套切實可行的土地革命政策

黨的土地革命政策，是在幾個關鍵問題上——土地沒收范圍、土地分配方法、富農問題、分配后土地所有權等——形成一套比較切實可行的解決辦法后形成的。主要內容是：“依靠貧農、雇農，聯合中農，限制富農，消滅地主階級，變封建土地所有制為農民土地所有制；以鄉為單位，按人口平均分配土地，在原耕地基礎上，抽多補少，抽肥補瘦，等等。”(21)中共中央黨史和文獻研究院：《中國共產黨的一百年(新民主主義革命時期)》，第130-131頁。其主要創立者是毛澤東。

毛澤東主持或參與起草的土地革命政策文本，依次有綱領、井岡山土地法、興國土地法、二七土地法、蘇維埃土地法。早在1927年4月19日，毛澤東即提出解決土地問題應有一個綱領，內容包括解決土地問題的意義、土地沒收的標準和分配的方法、以什么機關來沒收和分配土地、禁止買賣土地和土地國有問題、征收地稅問題。(22)毛澤東：《在土地委員會第一次擴大會議上的發言》，《毛澤東文集》第1卷，北京：人民出版社，1993年，第42-43頁。這雖然只是一個綱領性建議，但可以看到，建議既涉及操作(土地沒收標準和分配方法)，也涉及配套(土地買賣問題、國有問題)，還涉及協同(農民以什么機關來實施政策)。8月，他指導湖南省委制定了土地綱領草案。1928年底，他主持起草了井岡山土地法。該法吸取了他以湖南省委土地綱領草案、中央決議等為指導開展土地革命的經驗教訓，共9條，近千字。較之前綱領增加的內容，涉及操作(分配方法、分配的數量標準)、配套(山林如何分、土地稅如何征)、協同(采取蘇維埃政權形式，鄉村手工業工人、紅軍官兵等土地分配等)。接著，經過興國土地法和閩西、贛南土地革命實踐，到1930年二七土地法、蘇維埃土地法，內容有四章30余條，兩千多字。增加的主要是涉及配套、協同的具體內容，如對鄉村中的工商學、無業游民、外出不在家鄉、城市失業工人及貧民等如何分配土地的規定，對各種債務的詳細規定，根據農民分田每年收谷數量而區分8個等第稅率的規定，對豪紳地主及家屬是否分田、對富農采取抽多補少抽肥補瘦原則的規定等。1931年2月，毛澤東要求公布并執行土地分定后農民私有、可自由出賣的政策，明確了土地農民所有制。至此，一套切實可行的土地革命政策形成了。

但上述勾勒還不足以作為論證集體理性決策模式所發揮的作用及本身發展的論據。接下來將分析土地革命的情境，分析毛澤東與中央在土地革命政策上的異同，即呈現從原理到一套可行方案(操作化、配套化、協同化)的過程，為下節討論提供依據。

在大革命失敗、中國革命陷入低潮的背景下，土地革命政策形成于毛澤東等領導紅軍創建革命根據地的活動中。由此，土地革命政策受限于以下兩種情境：一是中央關于土地革命的政策指導及其給定的方案空間；二是紅軍發展的區域空間——毛澤東、朱德帶領紅軍發動農民打土豪、分田地、建立蘇維埃政權，根據地處于反動勢力圍剿之中，面臨生死存亡威脅。

先看前一種情境。此間(1927-1931)中央領導集體發生了數次重大調整。這種頻繁變動，再加上共產國際指導意見的急劇變化，政策也頻頻更改。反映中央政策的文件主要是：1927年7月國民革命的目前行動政綱草案、中央通告農字第九號(目前農民運動總策略)、8月3日中央關于湘鄂粵贛四省農民秋收暴動大綱、八七會議最近農民斗爭的決議案、11月中國共產黨土地問題黨綱草案、1928年3月中央第37號通告即關于沒收土地與建立蘇維埃、7月六大土地問題決議案、1929年8月中央接受共產國際指示的決議、1930年5月土地暫行法等(23)這些文獻參閱《中共中央文件選集》第3-6冊。。

后一種情境，毛澤東、朱德等帶領的紅軍，在開辟根據地過程中經常遭遇缺乏群眾和組織基礎、敵強我弱的艱難險境，也經常出現軍事失敗。白色恐怖、交通不便等還造成遲遲不能收到中央文件。毛澤東等不得不考慮哪種政策更能迅速贏得農民支持、擴大支持同盟、削弱敵人。土地革命政策就是在這種情境中發展的。

在土地革命政策制定中，中共中央、毛澤東等都致力于操作化、配套化、協同化。比較而言，中央具有了解蘇聯經驗、認識革命總體形勢、掌握全國各地做法經驗教訓等優勢。劣勢是，客觀上不太了解中國各地具體情形——土地占有和階級斗爭實際、紅軍所處斗爭環境等，所以對于政策的操作、配套、協同等缺少直觀感受；主觀上存在盲目照搬、因錯誤估計革命總形勢而發生指導錯誤等。毛澤東長期關注農民問題，而紅軍所處的嚴峻環境決定了：毛澤東等不得不直接面對和處理政策的操作、配套、協同等問題。如果不能以其能動性處理好具體情境中的問題，將遭遇挫折、失敗。毛澤東的優勢是能從教訓中打破權威迷信(24)毛澤東：《在中央緊急會議上的發言》，《毛澤東文集》第1卷，第47頁。，并對上級指導意見采取分析的態度(25)中共中央文獻研究室編：《毛澤東傳》(一)，北京：中央文獻出版社，2013年，第147頁。，尤其是已形成重視調查、善于從實際出發思考政策的作風。

土地革命政策形成過程中，各種具體問題是如何解決然后達到可操作、能配套、可協同的？圖3說明了土地革命的各種具體問題與政策方案不同維度的關系。通常，一個具體問題不止涉及一個維度(圖3中，由具體問題出發的箭頭多于1個)。如，沒收范圍，這是土地革命政策的關鍵，主要涉及操作，但因牽連地主類型(大中小)、富農等，故也涉及協同等。再如夏收或分青問題——土地分配如果在播種后進行，那么已種莊稼的收成歸原種者還是土地分定后的農戶？這是土地沒收、分配中的具體問題，如果解決不好，將影響效果、進展等。分青這個例子生動地說明，原理應用中的具體問題，有些是決策者難以預見的，需要在實施中繼續操作化、配套化、協同化。

圖3 土地革命中具體問題及其政策維度示意圖

下面選擇沒收范圍等幾個具體問題，比較此間中共中央與毛澤東政策主張之異同，呈現從原理到一套可行方案的過程。

首先是土地沒收范圍、對象問題。中央方面，從五大到八七會議，主張沒收土豪劣紳大地主反革命及一切祠堂廟宇的土地，但不沒收小地主(如50畝以下地主)的土地而實行減租。(26)參見《中共中央文件選集》第3冊的五大“土地問題決議案”、“國民革命的目前行動政綱草案”、中央通告農字第九號——目前農民運動總策略、中央關于湘鄂粵贛四省農民秋收暴動大綱等。南昌起義部隊前委討論時發生爭論，第二次討論通過了沒收200畝以上大地主土地的政策，但隨后從部隊里一位廣東農民處獲知：如果只沒收200畝以上大地主的土地，便是耕者無其田。(27)中央檔案館：《中共中央文件選集》第3冊，北京：中共中央黨校出版社，1989年，第413頁。9月后到六大前，中央政策是沒收一切土地。1928年六大規定了沒收地主階級土地的政策。

毛澤東對土地沒收范圍這一問題率先進行了探索，經歷湘贛邊等土地革命實踐后接受了六大的主張。八七會議上，他提出，一定要定大中地主標準；并且“小地主問題是土地問題的中心問題，困難的是在不沒收小地主土地，如此，則有許多沒有大地主的地方，農協則要停止工作，所以要根本取消地主制”。(28)中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜(1893-1949)》(修訂本上卷)，北京：中央文獻出版社，2013年，第206頁。18日，他在湖南省委會議上提出：沒收整個地主階級的土地分配給農民。(29)同上，第208頁。湖南省委制定的土地綱領草案規定：沒收一切土地，包括小地主自耕農在內。(30)中央檔案館：《中共中央文件選集》第3冊，第355頁。1928年3月至4月，井岡山開展小范圍土地革命時，以湖南省委的草案為依據。5、6月，湘贛邊根據地大范圍開展土地革命——此時，中國共產黨土地問題黨綱草案、關于沒收土地與建立蘇維埃的通告已傳達到井岡山，中央精神與毛澤東的主張一致：沒收一切土地。但通過實踐，毛澤東意識到：農村中間階級自耕農、富農拖延土地革命，他們在革命形勢不利于紅軍時容易發生“反水”，中小商人相對損失大。(31)《毛澤東選集》第1卷，北京：人民出版社，1991，第69-71頁。這表明，他在反思沒收一切土地的政策。因此，六大決議傳達到井岡山，井岡山土地法制定4個月后，他主持制定的興國土地法即作出修改：把沒收一切土地改為沒收一切公共土地及地主階級的土地。

其次，關于富農問題。中共中央方面，六大確立了中立富農政策，提出：要根據富農對革命的不同態度采取不同策略，在富農動搖于革命與反革命之間的時期，黨不應該故意加緊反對富農的斗爭。(32)中央檔案館：《中共中央文件選集》第4冊，北京：中共中央黨校出版社，1989年，第356頁。但一年后，共產國際批評了該政策。8月，中央承認錯誤，作出接受共產國際指示的決議，并要求：各黨部要根據實際情形制定策略。毛澤東方面，六大召開同時期，他對富農問題并無充分認識。但他在湘贛邊實施沒收一切土地的政策后發現“中間階級(小地主、富農)在革命高潮時受到打擊，白色恐怖一來，馬上反水”，在革命低潮時，根據地最困難的問題就在拿不住中間階級。由此，他主張作出某些讓步。(33)《毛澤東選集》第1卷，第69-71頁。這是從實踐中取得經驗而形成了接近六大富農政策的主張。收到六大決議后，1929年7月毛澤東指導閩西地區對富農問題作出規定：不沒收富農土地、抽多補少等。(34)郭德宏：《第二次國內革命戰爭時期黨的土地政策的演變》，《中國社會科學》1980年第6期。中央接受共產國際批評的決議傳達到根據地后，重新擔任紅四軍前委書記的毛澤東，在主持處理了重要事務(主持召開古田會議，紅四軍回師贛南、建立了較鞏固的根據地)后，即開展了以富農問題為主題的尋烏調查。經過調查，對于富農類型、剝削方法等形成認識，并發現土地斗爭的中心是富農與貧農或肥瘦分配的斗爭。(35)《毛澤東農村調查文集》，第174頁。接著，經他審閱的富農問題決議明確了“抽肥補瘦”原則。

再次，土地分配的數量標準，即勞動力標準還是人口標準。這一具體問題涉及土地革命政策的操作性(按勞動力分配，過程更復雜、實施時間更長)、配套性(按勞動力分有利于產量，按人口分有利于老幼)。中央方面，有時傾向于按勞動力分，有時承認兩種方法。如1928年3月《關于沒收土地與建立蘇維埃》提出以勞動力標準為主。(36)中央檔案館：《中共中央文件選集》第4冊，第152頁。1930年5月《土地暫行法》同時規定了兩種分配標準，并允許各鄉蘇維埃按照實際情形來決定適當的方法。毛澤東方面，由他指導的湖南草案提出按工作能力和消費量分配土地。(37)中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜(1893-1949)》(修訂本上卷)，第209頁。但他很快改變了主張。井岡山土地革命最早試點采取人口平均分配。(38)中共中央文獻研究室編：《毛澤東傳》(一)，第179頁。井岡山土地法雖然規定了兩個標準，但強調以人口標準為主，還不惜筆墨作了解釋。但當時中央的勞動力標準已傳達到井岡山，毛澤東于是也提出，“現依中央辦法，改以勞動力為標準”(39)《毛澤東選集》第1卷，第71頁。。到1930年后，毛澤東明確主張人口標準，并反對勞動力標準。如，二七會議上他批評按勞動力、耕種能力分配土地的做法；6月，經他審閱的富農問題決議，明確規定采取人口標準并給予詳細解釋。

最后，被沒收土地后的在鄉地主及其家屬是否分田。這一具體問題屬于地主土地沒收后的后續問題，也屬于革命后如何處理與地主的關系問題，關系到配套、協同。中央方面，六大確定了地主不分田(40)趙曾廷等：《土地革命中階級政策的變化與共產國際的關系》，《歷史研究》1983年第3期。，此后幾年未改變。毛澤東方面，他于1927年8月參加湖南省委討論時提出，對被沒收土地的地主，必須有妥善方法加以安置，主張對不能工作或工作能力不足及老弱的地主，應由農協在農業稅之內征收若干農產物平均分配給此等分子。井岡山時期的政策是：土地被分配掉的地主也給以生活出路(41)中共中央文獻研究室編：《毛澤東傳》(一)，第179頁。，即給地主一份土地(42)趙曾廷等：《土地革命中階級政策的變化與共產國際的關系》，《歷史研究》1983年第3期。。1929年7月，經他指導的閩西黨的一大通過的土地問題決議規定，在符合條件時，地主家屬可酌量分與田地。1930年二七土地法、8月蘇維埃土地法規定：“豪紳地主及反動派的家屬，經蘇維埃審查，準其在鄉居住，又無他種方法維持生活的，得酌量分予田地。”(43)中央檔案館：《中共中央文件選集》第6冊，北京：中共中央黨校出版社，1989年，第656頁。

上述關于土地革命幾個具體問題的政策形成過程，展示了中共中央、毛澤東之間從認識不同步到同步或維持分歧等多種情形。土地沒收范圍政策的形成，說明了毛澤東對沒收地主階級土地這一正確原則的接受；富農問題的認識及其政策形成，說明了毛澤東根據中央要求結合實際而具體化，制定出既符合原理也反映實際并能實現目的的政策；土地數量分配的人口標準而不是勞動力標準的確立，是毛澤東對具體政策的明確、優化，說明了他從實際出發對政策要滿足協同性的強調。富農問題決議提出，人口標準優于勞動力標準的原因是：爭取群眾是目前策略的第一個標準，發展生產不是目前策略的第一標準。關于地主及其家屬是否分田的政策，毛澤東則因應殘酷斗爭環境的現實需要，在堅持政策原則的同時，出于政策配套、協同要求，改變了中央的具體政策(44)隨著實踐開展和時間推移，更多領導人看到了這種配套性、協同性。如周恩來認為：“如果根據‘六大’的原則，沒收地主階級的一切土地，只分給貧苦的農民，那就必然發展到從肉體上消滅地主或驅逐地主出蘇區。這樣對斗爭是不利的。”(《周恩來選集》上卷，北京：人民出版社，1980年，第182頁。)。

綜上，可以看出毛澤東對于一套切實可行土地革命政策形成的重要貢獻。1931年11月后，毛澤東逐漸被排擠出中央蘇區黨和紅軍的核心決策層，王明等推行“平分一切土地”(45)劉祥：《一九三〇年至一九三一年蘇區“平分一切土地”政策的形成及影響》，《中共黨史研究》2018年第8期。、地主不分田、富農分壞田等政策，土地革命發生曲折。

四、毛澤東農村調查與中國共產黨集體理性決策模式2.0版

基于上節對一套切實可行的土地革命政策形成過程的梳理，本節先回答：集體理性決策模式是如何作用于土地革命政策形成的；然后重點回答：毛澤東在土地革命政策制定中的農村調查如何推進了集體理性決策模式的發展。

先回答第一個問題。在土地革命政策形成中，集體理性決策模式的觀念共識、運行規則等發揮了作用，既塑造了政策過程，也對政策本身產生了影響。

從觀念看，屬性共識、價值共識等均發揮作用。黨確立土地革命方針固然受中國長期處于農業社會、農民要求耕者有其田等影響，但跟馬克思主義、共產國際對中國革命的性質、任務的規定或建議直接相關。基本觀念是：土地革命政策是馬克思主義土地革命理論在中國的應用，是改造社會的革命行動。這種屬性共識、價值共識規定了土地革命政策的根本內容：打倒地主階級、消滅土地地主所有制。這決定了即使土地革命觸動、損害了部分共產黨員的個人、家庭利益，黨也堅決地支持和推動。

從規則看，法定會議決定、下級依上級決議并聯系本地實際的靈活執行等，對土地政策過程產生了重要影響。如《毛澤東年譜》記載的這一時期他主持的會議，均經中央或上級授權或選舉產生(法定)；會議經過充分討論，作決定時遵守少數服從多數規則。在一些會議上，盡管毛澤東的主張是正確的，但屬于少數，一旦根據多數意見作出決定，他都予以執行。如制定井岡山土地法時，他并不贊同共同耕種等，但土地法仍有此內容，因“同志中主張者不少”。(46)《毛澤東農村調查文集》，第37頁。下級依上級決議并聯系本地實際靈活執行有了豐富實踐。一方面，毛澤東對于中央關于土地革命目標、步驟等方面的原則規定，都采取先堅決執行的態度。前文已述，無論是井岡山最早的土地改革試點，還是井岡山土地法、興國土地法，他都以上級決定或文件為根據。另一方面，他又根據實際情況和實踐經驗，就沒收范圍、分配方法、富農問題、地主及其家屬是否分田、土地農民所有制等制定了切實可行的政策。

前文已推斷，集體理性決策模式的成長與黨的成長具有同步性。土地革命政策實踐是黨脫離幼年期后的重大政策實踐活動之一，故也可能推動該模式的發展。眾所周知，毛澤東在領導制定土地革命政策過程中，一個在黨的歷史上前所未有的政策制定方法就是農村調查。這說明，農村調查作為毛澤東對集體理性決策模式的重大貢獻，與該模式的發展有關。

這一時期，毛澤東開展的農村調查次數多、深入實際程度深。《毛澤東農村調查文集》收錄的兩部土地法、十篇調查報告以及《反對本本主義》等都是這一時期的重要著作。這些調查的政策功能在于：首先，為形成方案提供依據——弄清農村土地占有狀況、階級關系、農民要求等。毛澤東在提出政策方案前，總是先開展調查。八七會議上，他發言說明為何當年2月即向中央建議開展土地革命時，直言：因為對湖南農民運動進行了一個多月的調查。他說：當我未到長沙之先，對黨完全站在地主方面的決議無由反對……直到在湖南住了三十多天，才完全改變了我的態度。(47)《毛澤東文集》第1卷，第46頁。八七會議后回到湖南，參加省委會議前，他先召開調查會。(48)中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜(1893-1949)》(修訂本上卷)，2013年，第207頁。井岡山時期，他先在寧岡、遂川、永新等地進行調查，然后再決定土地革命政策。(49)《毛澤東選集》第1卷，第68-69頁。前文已述的富農問題，同樣如此：為弄清富農問題和提出政策，他專門進行了尋烏調查等。其次，調查政策實施，目的是了解下級執行情況以及解決執行中有關政策操作、配套、協同等問題。井岡山時期，在采取全部沒收、徹底分配的政策后，他調查發現“實際執行時卻大受中間階級的阻礙”，如延宕分田地時間；到無可延宕時，即隱瞞土地實數，或自據肥田，把瘠田讓人(50)同上，第69頁。。1930年初，他在贛西南調查發現存在慢分田、不分田、按勞動力標準分配等情況。調查結果為他調整政策、監控政策實施提供了依據。第三，注重對實施結果、效果等開展調查，為評價政策、堅持或調整政策等提供依據。興國調查中，他詳細地了解了貧農、中農在土地革命后的收益。(51)《毛澤東農村調查文集》，第216-221頁。他還對土地數量分配方法以及慢分還是快分做了調查。根據調查，他從政策效果角度肯定了人口標準和快分策略，因為土地革命的關鍵是要造成革命聲勢，打擊地主階級，特別是要讓貧雇農迅速受益，對紅軍及蘇維埃形成支持。

毛澤東的農村調查對集體理性決策模式的主要貢獻，其一在于豐富和發展了集體理性決策模式的規則。具體來說，一則，農村調查意味著信息和知識匯聚機制中增加了一條，即決策者親自開展、深入實際調查。此前匯聚機制主要依賴自下而上的報告，現在多了一個正式的由上而下的調查。二則，毛澤東通過農村調查將土地革命方針與實際相結合而實現操作化、配套化、協同化，形成一套切實可行的土地革命政策，是“下級根據上級決議并聯系本地實際靈活執行”的生動實踐。三則，農村調查確立了以實際后果為依據、以總和算法來檢驗決策的政策評價規則。這是毛澤東在土地數量分配標準形成過程中明確提出的。在黨的幼年時期，由于實踐經驗不豐富等原因，這一規則并沒有作為一個清晰的規范而存在。因此，存在著以理論、以上級文件中的規定等來評價政策的做法。但在殘酷斗爭中，來自環境的威脅迫使決策者必須以政策是否有利于取得斗爭勝利為標準。就是說，土地分配數量標準，不以是否有利于產量來評判，而必須從黨和紅軍生存發展角度來評判，屬于政策協同問題或次要矛盾服從于主要矛盾的問題，要以總計結果來評判。

其二在于農村調查成為政策反饋機制，作為決策模式反饋回路的中介，為決策模式運轉萌生自主學習功能提供必要條件。由此，以農村調查為內容的能動性模塊形成，決策模式發展到2.0版。

隨著以調查為基礎的政策活動開展，一方面，客觀實際要求決策者對原理、理論等進行再認識。因為，根據原理、理論、上級決定等而制定的策略方法，與實際情況是否一致、與群眾要求和愿望是否一致等問題，在后果總是不利于決策者時，將引發決策者反思以至于深化對原理的再認識。這種再認識，屬于政策循環中的政策反饋。另一方面，決策者在政策過程中的角色從單一到多元，能動性可能會增加。在土地革命實踐中，客觀環境要求決策者兼具方案設計者、執行者、監控者、評估者、變遷推動者等多種角色。這需要一種行為規則幫助決策者同時扮演這些角色，而農村調查就是這樣一種規則。毛澤東既調查了實際情況以作為方案制定的依據，也調查了政策實施以監控政策執行，還調查了政策后果以評估政策、作為政策變遷的基礎等，從而集方案設計、執行、監控、評估、推動變遷等角色于一身，更具靈活性、主動性，可以及時調整策略。總之，從政策過程整體看，通過農村調查，決策者基于政策實踐對原理再認識，進而產生能動性，由此，政策過程具有反饋機制，決策模式具備了反饋回路，農村調查由此成為決策模式的獨立模塊。

伴隨著農村調查成為政策反饋機制，集體理性決策模式在運作中具有萌生新功能——自主學習功能的可能性。自主學習功能表現為通過調查研究而創新理論、提出新原理，由此開啟新的應用過程。將農村調查引入到決策過程，增強了決策過程的開放性。因為，當更多人進行社會調查時，信息、知識等更加多樣化，將促進政策學習；當新的原理被采納，“原理-應用”或政策過程將開啟新循環，發生源于理論學習的政策變遷。那么，新的原理、理論以何種方法而產生？答案是調查研究(52)調查研究與農村調查、社會調查等比較而言，既包括對實際的調查，也包括對馬克思主義等原理、理論的研究。——農村調查的升級版。延安時期，當毛澤東以調查研究取代農村調查，并對其意涵進行闡釋時，即表明黨找到了一種提出創新性革命道路、發展馬克思主義的方法。調查研究成為集體理性決策模式發揮自主學習功能的動力系統。

綜上，有了農村調查，集體理性決策模式從1.0版躍升為2.0版(圖4)。2.0版明確將“能動性”作為一個模塊，這是對決策者基于農村調查而具有能動性的概括；增加了反饋回路，而“能動性”是反饋回路的中介，表明調查的政策反饋功能；由該模塊引出的指向“規則”的箭頭線，表明社會調查的原初作用，如提供決策依據等。

圖4 中國共產黨集體理性決策模式2.0版

五、結 語

筆者從知識途徑研究政策制定，提出中國共產黨具有一種集體理性決策模式的主張。本文嘗試揭示2.0版的形成過程。從該模式發展看，其三個模塊中，觀念、規則，在黨的組建中經列寧建黨學說指導及俄國經驗而得。本文著重論證了：毛澤東領導的土地革命政策過程推動了集體理性決策模式的發展，其中的農村調查成為政策反饋機制，決策模式由此增加了“能動性”模塊，并具備了自主學習功能。學界關于農村調查功能或作用的研究成果(53)近年代表性文獻參見吳重慶：《中國革命中的階級分析、底層收益與社會再造——基于對毛澤東在中央蘇區的農村調查報告的分析》，《現代哲學》2013年第6期；孟慶延：《理念、策略與實踐：毛澤東早期農村調查的歷史社會學考察》，《社會學研究》2018年第4期。汗牛充棟，但本文這個觀點與前人研究結論不同。

歷史地看，集體理性決策模式的初創、發展、成熟，是中國政策制定方法現代化的體現。晚清民初，急劇變化且混亂不堪的政治運轉未能推動中國決策模式由傳統向現代的轉變。黨創建中從馬列主義習得的集體理性決策模式即具有現代性——如屬性共識是一種現代觀念、法定會議決定規則取代了個人獨裁、調查是現代的社會研究方法。但決策模式還需要適應中國實際。1927到1931年，在充滿不確定性和極端困難的情況下，毛澤東等通過農村調查形成了土地革命政策，由此，黨具有了獨立自主地主導政策過程的經驗，也標志著集體理性決策模式超越了初創版本，獲得重要發展。

農村調查、調查研究、集體理性決策模式等，建構了中國共產黨的政策活動實踐，塑造了中國政治的基本面貌。例如，當面臨用權力還是認知力來認識黨內權威及其基礎的課題時，調查研究揭示了，認知力是個體與集體領導的主要基礎。正如“沒有調查沒有發言權”所要求的，權力、權威源于調查、正確決策。因此，“中共領導層接受毛澤東的領導，不能簡單地解釋為是因為他們與毛斗爭失敗或屈服于毛在黨內的權威；而是多少折射了他們對毛澤東領導紅軍和全黨的卓越才能的認可，以及對毛澤東中國革命理論獨創性的信服。”(54)李懷印：《現代中國的形成(1600-1949)》，桂林：廣西師范大學出版社，2022年，第318頁。調查研究制度化后，集體調查研究成為集體理性決策模式的新元素。由調查研究賦能的集體理性決策模式也是以“黨的領導”為本質特征的中國制度具有適應性、韌性的一個原因。土地革命政策過程已展示出，在充滿不確定性和極端困難的情況下，毛澤東通過農村調查形成了一套適合實際的創新方案，取得了成功。領導，即必須促成相關各方為前所未見或難以對付的問題制定一個創新的應對方式。(55)[英]基思·格林特：《領導力》，馬睿譯，南京：譯林出版社，2018年，第16頁。調查研究是黨的領導力的根基。由此，調查研究被確立為黨的領導的重要方法，是黨的思想路線和群眾路線的操作方法，成為黨的傳家寶。