交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素研究*

李燕 陳宥銘 李奧 陳艷丹 方丹丹 扶超

(1.云南大學(xué)漢語國際教育學(xué)院，云南 昆明 650000；2.云南大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院，云南 昆明 650000；3.中建三局二公司基礎(chǔ)設(shè)施公司，湖北 武漢 430074)

0 引言

交通項目建設(shè)對城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)聚集、區(qū)域協(xié)同發(fā)展等具有重要作用。目前，我國交通建設(shè)項目投資回報率處于低位[1]，供給總量不足、資金投入乏力和管理工作滯后等問題較為突出。因此，政府方急需借助社會資本方的市場專業(yè)化優(yōu)勢解決上述問題。2020年7月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，要加快構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局[2]。作為國民經(jīng)濟建設(shè)的主要力量，交通產(chǎn)業(yè)應(yīng)平穩(wěn)擴大建設(shè)規(guī)模，發(fā)揮基建帶動其他行業(yè)擴大投資、協(xié)同前進(jìn)的重要作用[3-4]，保障國民經(jīng)濟平穩(wěn)、健康發(fā)展。

PPP模式是一種政府方和社會資本方基于特定合同框架而建立的合作關(guān)系，旨在促進(jìn)項目合作伙伴之間風(fēng)險和收益的有效共享。通常情況下，政府方應(yīng)主動承擔(dān)其職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險，并與社會資本方共擔(dān)部分項目風(fēng)險[5-6]。但是，當(dāng)前國內(nèi)PPP模式在實際運行中仍存在很多問題，如政府方盲目決策、忽視項目本身的適用性等[7-8]。而風(fēng)險分配公平既是影響PPP項目合作各方權(quán)責(zé)利劃分的關(guān)鍵問題，也是直接影響項目最終實施效果的核心要素。因此，對交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素進(jìn)行研究，有助于更好地發(fā)揮PPP模式在交通項目中的優(yōu)勢與作用。

1 交通項目PPP模式風(fēng)險因素識別與風(fēng)險分配方案設(shè)計

1.1 風(fēng)險因素識別

在查閱大量文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合訪談專家意見，梳理出交通項目PPP模式風(fēng)險因素，主要包括政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、金融商務(wù)風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、信用守約風(fēng)險、建設(shè)開發(fā)風(fēng)險、運營風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險和合作風(fēng)險9個類別，可細(xì)分為國家風(fēng)險、法律法規(guī)變化風(fēng)險、外匯兌換風(fēng)險等31個風(fēng)險因素。

1.2 風(fēng)險分配方案設(shè)計

1.2.1 風(fēng)險分配主體

由于交通項目PPP模式牽涉主體較多，本文僅將政府方和社會資本方作為研究對象。政府方是指參與PPP模式管理的政府職能部門或受政府部門指定的代理機構(gòu)或公司。社會資本方是指具有較強投資能力、具備豐富市場運營經(jīng)驗的國有企業(yè)、私營企業(yè)、外資及外資合作企業(yè)等。

1.2.2 風(fēng)險初步分配

在理想狀態(tài)下，較為公平合理的風(fēng)險分配方案是：政府方主要承擔(dān)政策、法規(guī)等相關(guān)風(fēng)險，社會資本方主要承擔(dān)市場運營、金融、管理等方面的風(fēng)險。基于此，設(shè)計交通項目PPP模式風(fēng)險因素分配方案，見表1。

需要注意的是，表1中所示數(shù)據(jù)并不能直接作為評判交通項目PPP模式中各主要參與方所應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險多少的依據(jù)，僅反映了某一類別風(fēng)險因素應(yīng)采取怎樣的分配方式才更為公平。風(fēng)險分配與風(fēng)險因素發(fā)生概率和潛在損失密切相關(guān)。

表1 交通項目PPP模式常見風(fēng)險因素分配方案

2 交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素識別

2.1 識別原則

為保證交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素識別結(jié)果的可信性，本文主要遵循來源客觀性原則、影響廣泛性原則和全面完整性原則。

2.2 識別流程

基于文獻(xiàn)研究和德爾菲法對交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素進(jìn)行識別。經(jīng)文獻(xiàn)查閱和梳理，共識別出12個交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素。通過德爾菲法進(jìn)行分析后，又補充了7個障礙因素。

2.3 識別結(jié)果

在識別出的交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素基礎(chǔ)上，按照各因素自身屬性進(jìn)行分類，歸納出18個交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素，包括操作困難障礙、模式缺陷障礙、合作關(guān)系障礙和制度缺陷障礙4個類別，如圖1所示。

2.3.1 操作困難障礙

操作困難障礙是指交通項目與PPP模式結(jié)合后，在實際操作過程中經(jīng)常面臨的、難以快速形成協(xié)調(diào)方案且無法回避的、導(dǎo)致風(fēng)險分配不公平的障礙因素。該類因素通常會對交通項目PPP模式各主要參與方操作方面造成困難。

2.3.2 模式缺陷障礙

模式缺陷障礙是指由PPP模式本身存在的、尚未得到有效解決的缺陷和問題導(dǎo)致風(fēng)險分配不公平現(xiàn)象的障礙因素。該類因素通常和PPP模式尤其是交通項目領(lǐng)域應(yīng)用的PPP模式自身的不完備性有關(guān)。

2.3.3 合作關(guān)系障礙

合作關(guān)系障礙即交通項目PPP模式各主要參與方在合作過程中與合作關(guān)系密切相關(guān)的、容易產(chǎn)生風(fēng)險分配不公平現(xiàn)象的障礙因素。該類因素大多與致發(fā)方在某些方面存在的局限性有關(guān)。

2.3.4 制度缺陷障礙

制度缺陷障礙即與制度建設(shè)不完善、不健全有關(guān)的、容易導(dǎo)致風(fēng)險分配不公平問題的障礙因素。該類風(fēng)險因素通常較為宏觀。

3 交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素評估

層次分析法(AHP)是指將目標(biāo)問題的影響因素分成若干層次和類別，按照事先規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對處于同一層次中的兩個因素進(jìn)行比較，從而得到構(gòu)造判斷矩陣，并在此基礎(chǔ)上分析各因素的相對重要性權(quán)重值或優(yōu)先順序。該方法計算簡單，便于操作[8]。專家評分法可將擬分析問題進(jìn)行定性描述并定量計算。該方法的分析流程是選取評價指標(biāo)→制定評價打分規(guī)則→邀請經(jīng)驗豐富的相關(guān)專家進(jìn)行打分賦值→得到各評價指標(biāo)的綜合評分。

圖1 交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素

3.1 基于AHP法的障礙因素層級劃分

采用問卷調(diào)查法，邀請相關(guān)人員根據(jù)自身經(jīng)驗對障礙因素進(jìn)行兩兩比較。受訪者包括高校老師、博士研究生、碩士研究生以及一線施工項目管理人員。共回收問卷30份，經(jīng)篩選后，得到有效問卷28份。下面以某名專家的問卷調(diào)查結(jié)果為例展開分析。

3.1.1 構(gòu)造判斷矩陣

依據(jù)遞階層次結(jié)構(gòu)原理，分別將第i行(i=1,2,…，n)的各因素與第j列(j=1,2,…，m)的各因素進(jìn)行相對重要性比較，以aij表示相對重要性。重要性評價標(biāo)準(zhǔn)見表2。

表2 重要性評價標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)過計算，得到交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素一級指標(biāo)判斷矩陣，見表3。

表3 交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素一級指標(biāo)判斷矩陣

由表3可以看出：“模式缺陷障礙”稍微重要于“操作困難障礙”；“合作關(guān)系障礙”和“操作困難障礙”相比是極其重要的；“制度缺陷障礙”和“操作困難障礙”相比是明顯重要的；“合作關(guān)系障礙”和“模式缺陷障礙”相比也是極其重要的；“制度缺陷障礙”和“模式缺陷障礙”相比是稍微重要的；“制度缺陷障礙”和“合作關(guān)系障礙”相比是稍微次要的。

同理，得到交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素二級指標(biāo)判斷矩陣，見表4。

表4 交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素二級指標(biāo)判斷矩陣

由表4可知，“風(fēng)險量化困難”與“公益性與收益性難以平衡”相比一樣重要；“超額收益分配不均”和“公益性與收益性難以平衡”相比明顯重要；“風(fēng)險分擔(dān)上限未能提前明確”稍微重要于“公益性與收益性難以平衡”；“風(fēng)險分擔(dān)上限未能提前明確”和“風(fēng)險量化困難”的重要性相同；“超額收益分配不均”和“風(fēng)險量化困難”相比明顯重要；“風(fēng)險分擔(dān)上限未能提前明確”和“風(fēng)險量化困難”的重要性一樣；“風(fēng)險分擔(dān)上限未能提前明確”和“超額收益分配不均”相比亦是同等重要。

該專家對模式缺陷障礙、合作關(guān)系障礙和制度缺陷障礙的二級指標(biāo)也進(jìn)行了兩兩比較，受篇幅所限，不再展開論述。

3.1.2 一致性檢驗

基于層次分析法，利用Yaahp v7.0軟件構(gòu)建交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素模型，如圖2所示。

圖2 基于AHP的交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素模型

軟件設(shè)置一致性檢驗方法為根法，最大一致性比例為0.10，一致性比例閾值為0.20。經(jīng)檢驗，各判斷矩陣一致性檢驗CR值見表5。

表5 各判斷矩陣一致性檢驗CR值

由表5可以看出，各判斷矩陣CR值均小于0.1，通過一致性檢驗，判斷矩陣構(gòu)造合理。

3.1.3 計算各因素最終權(quán)重

交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素權(quán)重計算結(jié)果見表6。

表6 交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素權(quán)重計算結(jié)果

(續(xù))

從表6可以看出，在一級指標(biāo)方面，“操作困難障礙”權(quán)重為0.562 2，是最為重要的一級障礙因素；“模式缺陷障礙”權(quán)重次之，為0.285 7；“制度缺陷障礙”權(quán)重排名第三，為0.110 3；權(quán)重最小的是“合作關(guān)系障礙”。在二級指標(biāo)方面，“公益性與收益性難以平衡”“超額收益分配不均”“投資回報機制難以統(tǒng)一”的指標(biāo)權(quán)重明顯高于其他障礙因素，需要重點關(guān)注。

3.2 調(diào)查問卷數(shù)據(jù)分析

對全部專家意見進(jìn)行分析后，將個體決策進(jìn)行有機結(jié)合形成群體決策。本文采用群體決策距離方法，利用距離長短間接地反映專家權(quán)重大小。

3.2.1 群體決策距離的定義

本文所構(gòu)建的交通項目PPP模式風(fēng)險分配障礙因素評價指標(biāo)體系共包含4個一級指標(biāo)和19個二級指標(biāo)，最終獲得的有效問卷為28份。假設(shè)第i份問卷反映的是第i個專家對19個二級指標(biāo)的個體決策分析向量數(shù)據(jù)，則向量公式如下

第i個和第j個專家的分析結(jié)果接近程度及公式為

dij=d(w(i),w(j))

3.2.2 決策相似性的度量

第i個專家與其他專家分析結(jié)果的接近程度的累加值即其與其他專家的決策相似程度，公式如下

3.2.3 確定專家權(quán)重

第i個專家最終的決策權(quán)重系數(shù)計算公式為

若相似度為0，則使用平均分配權(quán)重作為權(quán)重系數(shù)，即

經(jīng)計算，得到28名專家的評分權(quán)重，見表7。

表7 28名專家的評分權(quán)重

(續(xù))

基于表7數(shù)據(jù)，通過算數(shù)均值法計算得出第k個指標(biāo)的最終綜合權(quán)重，公式如下

交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素綜合權(quán)重見表8。

基于表8數(shù)據(jù)，繪制交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素權(quán)重綜合分析結(jié)果排序圖，如圖3所示。

3.3 結(jié)果分析

(1)交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素主要包括操作困難障礙、模式缺陷障礙、合作關(guān)系障礙和制度缺陷障礙。其中，操作困難障礙主要包括公益性與收益性難以平衡、超額收益分配不均、風(fēng)險量化困難和風(fēng)險分擔(dān)上限未能提前明確；模式缺陷障礙主要包括項目自身的特點、投資回報機制難以統(tǒng)一、動態(tài)調(diào)節(jié)機制缺位和契約調(diào)節(jié)機制不完善；合作關(guān)系障礙主要包括項目各方對PPP模式的理解存在誤區(qū)、項目各方承擔(dān)風(fēng)險意愿不一、風(fēng)險分配動機不一、政府角色轉(zhuǎn)變不充分、地方政府缺乏PPP模式管理經(jīng)驗、項目各方風(fēng)險偏好差異、風(fēng)險控制能力不一、項目主要參與方地位不對等；制度缺陷障礙主要包括法律法規(guī)不完備、主管部門缺位、標(biāo)準(zhǔn)程序和合同文件缺位。

(2)交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素權(quán)重分析結(jié)果存在較為明顯的層級效應(yīng)。在使用AHP法對交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配的障礙因素進(jìn)行權(quán)重分析和分級后發(fā)現(xiàn)：在一級指標(biāo)方面，“操作困難障礙”權(quán)重最高，為0.562 2；“模式缺陷障礙”次之，為0.285 7；“制度缺陷障礙”排名第三，為0.110 3；“合作關(guān)系障礙”權(quán)重最低，為0.041 8。在二級指標(biāo)方面，“主管部門缺位”和“法律法規(guī)不完備”的權(quán)重(分別為0.320 4和0.270 3)明顯高于其他各項因素，需要重點關(guān)注；“投資回報機制難以統(tǒng)一”(0.113 2)、“標(biāo)準(zhǔn)程序和合同文件缺位”(0.076 0)、“公益性與收益性的平衡點難以抉擇”(0.046 2)以及“項目自身的特點”(0.044 2)處于次級水平，應(yīng)盡快解決；其余障礙因素處于第三梯隊水平，需要謹(jǐn)慎防范。

4 對策與建議

4.1 準(zhǔn)確把握交通項目動態(tài)屬性

交通項目建設(shè)周期較長，應(yīng)充分考慮其動態(tài)屬性，即對未來建設(shè)過程中以及建成投產(chǎn)后的各種因素進(jìn)行全面考慮，并制定應(yīng)對策略。同時，設(shè)立第三方權(quán)威仲裁機構(gòu)以輔助動態(tài)調(diào)整。通過組建權(quán)威的第三方仲裁機構(gòu)，在項目各方難以對調(diào)整方案達(dá)成共識時盡早介入，協(xié)助各方做出滿意的輔助性調(diào)整。

4.2 科學(xué)處理政府方與社會資本方的關(guān)系

政府方應(yīng)積極轉(zhuǎn)換自身角色，繼續(xù)深化市場化改革，進(jìn)一步發(fā)揮簡政放權(quán)對社會經(jīng)濟的正向促進(jìn)作用。大多數(shù)政府部門對項目的管控力度往往過強，從而弱化了市場對PPP模式的正向促進(jìn)作用。未來，可以考慮在有條件的區(qū)域?qū)嵭姓巧D(zhuǎn)變工作民意評價制度，及時考核各級地方政府相關(guān)工作業(yè)績，進(jìn)而為政府部門做好角色轉(zhuǎn)變提供有力支撐。政府方與社會資本方應(yīng)通力合作，使雙方就項目的公益性或收益性等屬性達(dá)成共識，努力尋求公私雙方利益訴求共同點，平衡公益與收益之間的關(guān)系。

圖3 交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素權(quán)重綜合分析結(jié)果排序

4.3 制定標(biāo)準(zhǔn)操作程序指南及合同范本

目前，交通項目PPP模式缺乏標(biāo)準(zhǔn)的操作指南及合同范本，各級地方政府及社會資本方往往依據(jù)行業(yè)規(guī)范和經(jīng)驗進(jìn)行操作，存在一定的局限性。因此，建議以行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)牽頭或政府有關(guān)部門主抓的形式打通企業(yè)經(jīng)驗分享及反饋渠道，為制定交通項目PPP模式操作指南和合同范本提供有力參考。

4.4 完善PPP模式相關(guān)法律法規(guī)體系

建議組織考察團前往PPP模式開展較好的國家和地區(qū)學(xué)習(xí)，完善國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)體系。當(dāng)前，PPP模式在很多國家和地區(qū)已經(jīng)成為幫助政府部門實現(xiàn)某些公共管理及服務(wù)職能的主要方式，并取得了較為豐碩的實踐成果。而我國的PPP模式尚處于調(diào)整期，無論是政府部門還是有意愿參與PPP模式的社會資本方都應(yīng)積極組織考察學(xué)習(xí)，盡快完善我國的PPP模式相關(guān)法律法規(guī)體系。

5 結(jié)語

本文在文獻(xiàn)梳理和專家訪談的基礎(chǔ)上分析了交通項目PPP模式常見風(fēng)險因素，并設(shè)計了風(fēng)險分配方案；歸納出交通項目PPP模式風(fēng)險公平分配障礙因素，并通過AHP法對風(fēng)險分級結(jié)果進(jìn)行評價；針對評價結(jié)果提出相應(yīng)的對策與建議。今后，可以從多個主體的角度探究交通項目PPP模式風(fēng)險分配障礙產(chǎn)生機理，制訂更加有針對性的應(yīng)對方案。此外，可以進(jìn)一步探究如何對PPP模式風(fēng)險分配障礙因素進(jìn)行客觀的數(shù)據(jù)量化，以提升定量分析結(jié)果的準(zhǔn)確性。