鄉村振興背景下西部欠發達地區農村社會工作人才隊伍建設的SWOT 分析
——以巴彥淖爾市為例

劉元圣，李 彧

（1.內蒙古師范大學民族學人類學學院，內蒙古 呼和浩特 010010 2.內蒙古自治區農牧業科學院，內蒙古 呼和浩特 010031）

隨著鄉村振興戰略的深入實施，鄉村人才振興也在加速推進，農村社會工作人才隊伍建設也成為鄉村治理的重中之重。2021 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快推進鄉村人才振興的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》中明確要求要加強、加快農村社會工作人才隊伍建設。西部欠發達地區的農村社會工作人才隊伍建設仍是一項充滿挑戰的任務。

內蒙古巴彥淖爾市是西部欠發達地區中典型的農業型城市，經濟、政策、社會等方面的落后直接影響了巴彥淖爾市農村社會工作人才隊伍的建設。基于此，本文運用實地調查法和文獻研究法通過SWOT 分析模型對巴彥淖爾市農村社會工作人才隊伍的建設進行分析，并以此為巴彥淖爾市農村社會工作人才隊伍建設提供建議，為實現鄉村振興戰略提供助力。

SWOT 分析模型是管理學中的一個重要的分析方法，S、W、O、T 分別代表優勢、劣勢、機會和威脅。它是針對研究對象的內外部信息進行分析，通過調查收集信息，運用專業的分析思維將收集的信息再次加以分析，從而得出相應結論，制定科學的應對之策。

1 農業社會工作人才隊伍建設的必要性

1.1 實施鄉村振興的重要支撐

2018 年1 月，中共中央、國務院印發《關于實施鄉村振興戰略的意見》，同年9 月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，并要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實，要最終實現產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，即鄉村“五個振興”[1]。

鄉村振興，關鍵在人，這說明人才振興是關鍵核心，全面建設鄉村振興需要大量的高素質人才。《意見》要求，到2025 年，鄉村人才振興制度框架和政策體系基本形成，鄉村振興各領域人才規模不斷壯大、素質穩步提升、結構持續優化，各類人才支持服務鄉村格局基本形成，鄉村人才初步滿足實施鄉村振興戰略基本需要[2]。因此，人才隊伍的建設對于推動鄉村振興戰略具有極其重要的作用。

1.2 治理基層鄉鎮問題的重要手段

鄉村治理是國家治理的基石。沒有鄉村的有效治理，就沒有鄉村的全面振興。治理基層鄉鎮問題的關鍵在人，農村社會工作人才隊伍的建設，讓各領域人才深入農村社會服務和管理領域，充分發揮其專業優勢，解決農村實際問題，在全方位建設新農村的同時，加速推進鄉村振興戰略。

1.3 提升鄉鎮居民綜合能力的重要法寶

不斷提高農民的現代意識，是改變農村面貌、培養農村社會新風尚的必要之舉，是新時代中國特色社會主義新農村建設的重要基礎所在[3]。農村社會工作者掌握專業社會工作理論，運用專業社會工作方法深入鄉村，幫助村民，改善農民生活，真心實意為農民服務。通過建立社會工作站，為農民、留守婦女等弱勢群體培訓就業能力，提供就業機會，開設愛心課堂，提高農民綜合素質。

2 巴彥淖爾市社會工作概況

巴彥淖爾市地處內蒙古自治區西部，總面積6.51萬km2，北與蒙古國接壤，有邊境線369 km，常住人口151.8 萬人，其中城鎮人口92.2 萬人，鄉村人口59.5萬人。轄7 個旗縣區、11 個街道、59 個蘇木鄉鎮、140個社區、652 個嘎查村。

截至2022 年末，巴彥淖爾市全市從事社會工作人員2 600 余人。持有社會工作者職業水平證書人員463 人（助理社會工作師266 人、社會工作師197人），持證社工僅占常住人口的0.3‰。持證社會工作人員，男性占比15%，女性占比85%；35 歲以下占42%，36～50 歲占53%，51 歲以上占5%。分布領域上，街道、社區占52%，民政系統占22%；提供社會服務為主和提供社會服務為輔的單位和部門分別占4.2%和7.8%；社工機構占6%；其他領域占8%。

巴彥淖爾市已經建立了一個市級社會工作服務指導中心，圍繞民政主責主業，聚焦全市基層工作，7個旗縣區也設有社會工作總站，此外還有56 個蘇木鄉鎮（街道）提供社會工作服務的站點，以及38 個城鄉社區的社會工作服務室。

巴彥淖爾市依托“五社聯動”構建“市—旗縣區—社工站—社工室”四級社會工作網絡體系，推動“五社聯動” 項目深入開展，蘇木鄉鎮社工站覆蓋率達到76%，依托社工站，開展“理論＋實操”線上線下相結合的社工專業培訓，累計培訓1 500 余人次、1 300小時[4]。

3 巴彥淖爾市農村社會工作人才隊伍SWOT 分析

3.1 優勢分析（S）

3.1.1 教育優勢。1988 年北京大學設立了全國第一個社會工作專業，為中國社會工作專業教育打開了新篇章。截至2023 年8 月，內蒙古自治區已有內蒙古師范大學、內蒙古財經大學和內蒙古工業大學等多所高校開展了社會工作專科、本科、研究生階段教育，各專業領域的增長直接對巴彥淖爾市農村社會工作人才隊伍的發展起到了積極的推動作用。

3.1.2 政策支持優勢。巴彥淖爾市已經將社會工作人才隊伍建設工作作為助力基層治理、鄉村治理的重要舉措，納入《巴彥淖爾市“十四五”民政事業發展規劃》，作為民政工作重點任務進行部署落實。巴彥淖爾市出臺《巴彥淖爾市關于加強社會工作專業崗位開發與人才激勵保障的實施辦法（試行）》。市委組織部、市民政部門、市財政部門、市人社部門聯合出臺《全市社區工作者職業體系建設實施方案》（巴組通字〔2021〕44 號）文件，制定了一套完備的社工人力資源體系，為社會工作人才的成長提供了可靠的政策保護和政策支持。

3.1.3 政府支持優勢。巴彥淖爾市注重社會工作人才隊伍建設，在此方面取得了一系列成就。首先，市政府成立了市社會工作人才隊伍建設工作領導小組，來統籌指導推進農村社會工作人才隊伍的建設。其次，建立了聯席會議制度，實現多部門分工協作、齊抓共管，形成高效順暢的統籌協調工作格局，為社會工作人才隊伍發展提供了組織保障。此外，巴彥淖爾市還依托社工站（室），孵化培育公益慈善類、服務類社會組織，培育社區社會組織20 家、社區社會組織骨干58 人、社區志愿服務組織44 家、社區志愿服務組織骨干213 人并全部參與到社區治理中。這些努力為社會工作人才隊伍的培養和壯大提供了堅實的基礎。最后，巴彥淖爾市逐步形成了“專業社工+志愿者”志愿服務新模式。這種模式可以最大化地發揮社會工作人才的作用，同時也能夠吸引更多的志愿者參與到社會工作中來，在加強社會工作隊伍的整體實力的同時，也為社會福利事業的發展注入了新的動力。

3.1.4 人才培養優勢。巴彥淖爾市民政局設立財政公共預算和福彩公益金、社會慈善資金投入機制。2016—2020 年，市民政局每年拿出10 萬元用于社會工作人才培養教育，以社區工作者為主要培訓對象，設立社會工作職業水平考試考前示范班，提高社會工作者職業水平和專業服務能力，推動巴彥淖爾市社會工作專業化發展。2021 年，配合市委組織部開展“線上＋線下”考前培訓。2022 年，爭取上級民政部門線上培訓名額，共計發放700 余套社工考試網課。同年，社會工作職業水平考試通過人數共計158 人，同比增長約210%。2023 年，民政局繼續發放806 套網課，并組織社會工作者職業水平考前培訓，在全市范圍內有80多人參加了社會工作者職業水平考試前的培訓活動。

3.1.5 五社聯動。“五社聯動”是指以提升基層治理能力、建設共建共治共享的社會治理共同體為目標，堅持黨建引領，社區居委會（村委會）發揮組織作用，以社區為平臺、以社會組織為載體、以社會工作者為支撐、以社區志愿者為輔助、以社會慈善資源為補充的現代基層治理行動框架[5]。巴彥淖爾市組織開展“五社聯動”社會工作服務項目，該項目采用政府購買服務的方式，旨在支持社會工作服務機構和社會工作專業人才參與基層治理和服務。項目以城鄉社區為平臺，將社區、社會組織、社區志愿服務隊伍和社會慈善資源互相鏈接，凝結成協同合作的工作力量，推動多元主體的協同發展和共建共治共享的社區治理格局。

3.2 發展劣勢（W）

3.2.1 專業人才緊缺、人才專業化水平低。巴彥淖爾市持證社工人才僅占常住人口比例的0.3‰，距離實現自治區“持證社工人才占常住人口比例的0.5‰”的目標要求還存在一定差距。社會工作人才分布不平衡，持證社會工作者都集中在城市，僅臨河區就占全市持證社工的42%。社會工作專業領域除了要運用好本專業知識外，還要了解社會學、心理學、管理學和民族學等學科的知識架構，所以，社會工作者需要具備更強的綜合能力。目前，巴彥淖爾市的農村社會工作者大多數是由鄉鎮公務員或者村支書兼任，盡管他們身處一線，對鄉鎮村落的真實情況比較了解，在針對農民問題時可能有獨特的經驗和處理方式，但是大多數農村社會工作者并沒有真正掌握和學習過系統的社會工作知識，他們的專業化水平不高，不能及時、專業地解決農村問題。由此可見，巴彥淖爾市農村社會工作人才專業水平低是人才隊伍建設中的一大劣勢。

3.2.2 資金投入缺乏。據有關資料介紹，鄂爾多斯市針對社會工作建設方面投資累計達到8 700 余萬元，實施社會工作服務項目488 個，持證社工達2 574人，對從事社會工作的高級持證人才提供每月800 元的崗位津貼、中級持證人才提供每月500 元的崗位津貼、初級持證人才提供每月300 元的崗位津貼。2022年，呼和浩特市投資250 萬元用于實施“五社聯動”項目，投資200 萬元用于向社會組織購買服務，投資65萬元用于社區公益性服務，投資22 萬元用于獎勵優秀社會工作和志愿服務項目，投資348 萬元用于建設社會公益類項目，并對取得高、中、初級職業等級證書的社工發放2 000 元、1 500 元、1 000 元的技能補貼[6]。相對而言，巴彥淖爾市針對社會工作領域的資金投入很少，并且財政也沒有專門的預算，鄉鎮大多是入不敷出，沒有能力對本單位工作人員進行系統培訓，更沒有能力去招聘專業的社會工作人才，這也直接導致農村社會工作人才隊伍建設難以推進。

3.2.3 待遇不高、崗位不足降低農村社會工作人員積極性。巴彥淖爾市農村社會工作人員大多是由鄉鎮干部兼任，他們的待遇薪酬相對不高，職務職級低，并且中央雖然已經成立社會工作部，但是截至目前，西部欠發達地區大部分鄉鎮還沒有為農村社會工作人才開發設置專屬的工作崗位，這導致社會工作人才深入農村就業的積極性不高，在校的社會工作專業學生對農村社會工作的崗位認同度普遍較低，農村社會工作人才隊伍的穩定性也相對較弱。由此看來，待遇不高、崗位不足是農村社會工作人才隊伍建設的劣勢之一。

3.3 發展機遇（O）

3.3.1 國家支持，代表著社會需要。黨的十八大提出推進中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，社會建設是其中之一。在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》《“十四五”時期社會工作服務機構“牽手計劃” 實施方案》《關于加快推進鄉村人才振興的意見》等國家文件中都明確提出，社會治理、社會工作是新時代我國的重要社會任務。2023 年，黨和國家成立了中央社會工作部，并對其委以重任，成為又一個黨的職能部門。這表明，我國對于社會工作建設更加重視，日后社會工作領域工作也會更加規范，這也是社會工作人才隊伍建設的一個良好機遇。巴彥淖爾市已經將社會工作人才隊伍建設工作作為重點任務進行開展。2023 年，巴彥淖爾市實施“大學生集聚”計劃，所有旗縣都設立了相應崗位，鼓勵大學生到嘎查村任職就業，意在引導優秀人才回到鄉村、走向基層。在政府的積極推動下，社會工作發展的機遇將越來越多。

3.3.2 隊伍建設，象征著潛力巨大。截至2023 年8月，深圳市已設立社會工作站582 個，設置專業社會工作崗位951 個[7]。深圳市社會工作網顯示，深圳市社會工作行業機構有279 個，通過全國社會工作者職業水平考試的專業人才共29 725 人，行業從業人員為9 439 人，累計引入社會資金5 000 余萬元，服務總量達70 余萬人次。2009 年成立了市社會工作者黨委，現有基層黨支部27 個，黨員300 余名[8]。與之對比，巴彥淖爾市的社會工作建設還處在初級階段，這說明了巴彥淖爾市社會工作的發展還有很長的道路，也顯示出巴彥淖爾市的社會工作還有很大的發展空間，表明農村社會人才隊伍建設的潛力無限。

3.3.3 專業人才增多，意味著機遇充足。據統計，截至2020 年6 月，全國有106 所高職院校開設了社會工作專科專業，340 多所高校設立社會工作本科專業，150 多所高校和研究機構開展了社會工作碩士專業教育，全國范圍內共有17 個社會工作方向的博士點[9]。隨著社會工作專業的不斷增設，專業的社會工作學生也逐年增多，巴彥淖爾市農村人才隊伍建設的機遇也會越來越多，可以通過人才引進或高薪聘請等方式去吸引更多優秀的社會工作人才投身鄉村，專業的人才可以將原有的工作水平快速提升，也為農村社會工作人才隊伍建設提供不竭動力。

3.4 面臨挑戰（T）

3.4.1 農牧民對社會工作價值認知不夠、理解模糊，社會工作認可度較低。巴彥淖爾市的社會工作建設處于起步階段，農村社會工作人才隊伍專業化程度低，農村社會工作者的社會地位相對較低，群眾對他們的認知、理解和認同還有待提高，對他們的工作不太理解。如果不改變這種情況，農村社會工作人才隊伍建設將面臨嚴峻的挑戰。

3.4.2 政策的執行和落實面臨困難。巴彥淖爾市很多基層的黨政領導干部對社會工作的認識不到位，了解不深入，導致政策的落實和執行面臨挑戰，嚴重阻礙農村社會工作人才隊伍建設。例如《全市社區工作者職業體系建設實施方案》等政策文件就面臨落實難的問題，致使社會工作專業人才待遇落實不到位，缺乏規范的崗位設置，從而導致就業吸引力小、崗位認同感弱、隊伍穩定性低。

3.4.3 欠發達地區社會發展水平較低，社會環境相對復雜。巴彥淖爾市身處欠發達地區，其經濟總量小，人均接受高等教育水平低，鄉村生活環境相對落后，人文思想相對封閉，對外來新事物的接受能力較弱，在面對社會工作領域范疇內的事件時，很多人寧愿求助于親戚、同學、朋友也不愿意接受社會工作者的幫助，這樣的情況在鄉村尤為明顯。

4 農村社會工作人才隊伍建設建議

4.1 強化社會工作組織保障

在當前的社會發展中，社會工作的重要性逐漸得到人們的重視。為了更好地開展農村社會工作，建立一個統籌協調的機制十分必要，這是保證社會工作高效運轉的基礎。首先，要制定社會工作聯席會議制度，各部門之間共同商討工作計劃，協調解決工作中出現的問題，避免工作沖突和重復，提高社會工作的針對性和實效性。其次，要加強多部門的分工合作，共同參與社會工作。組織、政法、宣傳、教育、公安、民政、司法、財政、人社、衛生健康、退役軍人事務、應急管理等部門都應該分工協作，各司其職，形成一個高效順暢的工作格局。此外，工會、團委、婦聯、殘聯等群團組織也應該參與到社會工作中來，充分發揮自身優勢，提供有益的建議和幫助，更好地服務于社會群體。最后，堅持齊抓共管原則。只有各部門、各群團組織之間互相配合，共同協作，才能真正實現社會工作的高效運轉，為社會發展做出更大的貢獻。

4.2 加大社會工作資金投入

加大農村社會工作領域的資金投入，建立可持續資金投入機制。隨著鄉村振興戰略的深入實施，政府財政應將財務預算適度向農村社會工作傾斜，針對農村社會工作人才引進、人才培訓、薪酬待遇、激勵保障以及農村社會工作站及其相應配套建設等方面加大資金投入，對于不同級別的社會工作者給予相應的財政補貼，為社會工作者創造良好的工作環境，以滿足建設專業社會工作隊伍的基本條件

4.3 推進基層社會工作服務平臺建設

按照“一年試點、兩年擴面、三年覆蓋”的工作思路，逐步推進蘇木鄉鎮（街道）社工站建設。政府應對每個社工站的建設多用心、多投入，社工站應該具有合適的辦公場地，具備專業的人才進行服務，以及完善的規章制度和嚴格的工作流程，在符合以上標準后，設置辦公室、個案咨詢室、小組活動室、多功能室，并配備不少于3 名專業社工。同時加強基層社會工作服務平臺的制度建設，推進其規范化和標準化，并爭取盡快實現蘇木鄉鎮社會工作服務站的全面普及，為建設農村社會工作人才隊伍增添新力量。

4.4 對農村社會工作加大宣傳力度

社會工作是為了服務大眾而誕生，所以得到大眾的認可和支持，才能夠更好地發展。因此，需加強對社會工作的宣傳力度，針對農村地區特點，利用電視、報紙、雜志等傳統方式，以及互聯網和社交媒體等新興媒體，宣傳社會工作的重要性，讓更多人了解社會工作的專業理念、方法和意義，了解社會工作所需的專業知識和技能，進一步提高公眾對社會工作的認同度和理解度。同時，將社會工作的信息傳遞給更廣泛的受眾。此外，要深入宣傳社會工作領域的典型事跡和先進人物，讓公眾更加深入地了解社會工作的具體應用。提高全社會對社會工作的認同度和理解度是一個長期的過程，需要持續不斷地進行宣傳和推廣，為社會工作的開展創造更加良好的環境。

4.5 培養專業社會工作人才

首先，針對現有的農村社會工作人才進行專業培訓，提升農村社會工作人才的專業化水平。主管部門可與專業培訓機構或專業院校進行合作，為現有社工提供培訓機會。財政部門應加大投入，為現有社工提供考試學習資料，促使更多社工通過全國社會工作者資格考試，提高現有農村社會工作人才專業度。其次，應重視高校專業人才。主管部門可以前往開展社會工作專業的院校進行宣講招聘，引入更多人才。最后，要充分發揮本地資源優勢，積極引導支持當地高等院校和職業學校開設社會工作專業，專注于培養具有本土特色的社會工作人才，以此構建適應本地特點的社會工作人才培養模式，推動社會工作隊伍的壯大與發展。

4.6 將人力資源技術應用于社會工作領域

首先，針對農村社會工作者設立專用激勵制度。以農村社會工作人才為重點，改革部分基層單位編制，盡可能將社會工作者納入編制內，為社工的基本生活提供保障，如不能納入編制，鄉鎮社工的工資亦應與當地平均工資水平相適應，并制定激勵措施，提高鄉鎮社工的平均工資水平。此外，工作崗位和工作成效與晉升制度、薪酬待遇和職稱評定相掛鉤，以此來建設高效穩定的農村社會工作人才隊伍。其次，根據巴彥淖爾市實際情況科學設置農村社會工作崗位，針對具有民族特色的鄉鎮、經濟落后的鄉鎮等不同情況的特殊鄉鎮，選拔人崗匹配的農村社會工作者開展工作，讓專業社工人才解決農村諸如“空心化”、社會福利低等社會問題。最后，要健全崗位評估制度，將崗位與專業能力相結合，重視評估指標的針對性，以政策為引導，并逐步對擁有工作經驗的各種類型的工作人員以及鄉鎮社區工作人員進行適當調劑。