中國資源枯竭型城市政策扶持對工業用地利用效率的影響

宋洋 朱道林 徐陽 張嘉慶

摘要：研究目的：檢驗資源枯竭型城市政策扶持對于工業用地利用效率提升的作用效果，以期為推動資源枯竭型城市工業用地提質增效與扶持政策的精準實施提供決策依據。研究方法：基于DEA的超效率SBM-Undesirable模型與多期雙重差分模型。研究結果：（1）研究期內，中國資源枯竭型城市工業用地利用效率顯著提升，但整體水平依舊滯后于資源富集型城市和非資源型城市。（2）政策扶持有效促進了資源枯竭型城市工業用地利用效率的提升，其影響效應存在一定的滯后性。（3）政策扶持對于工業用地利用效率的影響在不同地理區位、人口規模和資源類型分組中具有明顯的異質性。扶持政策的實施對于東部城市、礦業城市工業用地利用效率提升起到顯著的推動作用；與小城市相比，大中城市工業用地利用效率提升受政策扶持的驅動效果更加明顯。研究結論：應當結合各地區功能定位和比較優勢，繼續細化扶持政策的精準實施，紓困不同類型資源枯竭型城市工業行業結構優化與轉型升級；鼓勵資源枯竭型城市創新工業用地供應方式，盤活利用閑置低效工業空間，凝練可推廣的工業用地綠色利用模式。

關鍵詞：工業用地利用效率；政策扶持；雙重差分模型；資源枯竭型城市

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）05-0090-11

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（19JZD013）；中國博士后科學基金面上項目（2022M720220）。

中國眾多資源型城市承擔著重要的資源能源供給功能，為形成獨立完整的工業體系、促進國民經濟穩定增長提供了關鍵支撐[1]。但隨著資源開采力度的不斷加大，大量資源富集型城市不可避免地步入資源枯竭階段，由此引發的經濟增長乏力、就業活力下降、工業用地閑置與生態環境惡化等問題對資源枯竭型城市高質量轉型構成了普遍困擾[2]。對此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2000年6月發布了《關于進一步做好資源枯竭礦山關閉破產工作的通知》。以此為政策起點，資源枯竭型城市扶持政策開始逐步落地并分階段推進。2007年，國務院出臺《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），提出通過建立衰退產業援助、接續替代產業培育、資源開發補償等長效機制，以支持資源型城市可持續發展。以《意見》為核心，國家在2008年、2009年與 2011年先后分三批確定了69座資源枯竭型城市，同時明確通過提供專項轉移支付資金、建立資源開發補償與接續替代產業幫扶發展等一系列舉措機制扶持其實現高質量轉型。

長期以來，促進資源枯竭型城市高質量轉型已成為實現中國區域協調發展的重要內容。當前學界也分別針對資源枯竭型城市扶持政策的實施效果及轉型績效評價、資源枯竭型城市演化及轉型機制等問題展開了豐富探討[3]。扶持政策實施效果及轉型績效研究方面，主要基于城市發展質量[4]、區域創新[5]與碳減排效應[6]等維度展開。HU等基于對棗莊、阜新兩座資源枯竭型城市的對比研究，探討了不同制度變遷機制對城市經濟韌性的塑造作用[7]；孫天陽等發現資源枯竭型城市扶持政策顯著促進了地區人均GDP與就業率的提升[8]；余林徽等發現扶持政策的實施能夠顯著促進資源枯竭型地區制造業復雜度的提升[9]。資源枯竭型城市演化及轉型機制研究方面，夏敏等基于利用主體視角分析了典型資源枯竭型城市工礦用地變化的驅動機制[10]；DOU等刻畫了資源枯竭型城市經濟復蘇過程對生態系統質量的長期、短期影響差異[11]。

工業用地是支撐工業發展的基本投入要素，工業用地利用效率的發揮是影響城市整體發展質量的關鍵環節。中國資源枯竭型城市在工業用地利用效率方面的短板是造成與其他城市和地區經濟發展差距的重要原因，也是阻滯其轉型發展質量提升的關鍵瓶頸。近年來，工業用地利用效率相關成果不斷豐富，研究內容涉及內涵界定、定量評估、格局演化與驅動機制等多個方面[12]，研究尺度涵蓋省級、市級、城市群、流域經濟帶與開發區等不同維度[13]，相關結論為揭示工業用地利用效率的多維演化特征，促進工業用地優化配置提供了有益參考。然而總結發現，作為衡量資源枯竭型城市轉型成效的重要表征，聚焦中國資源枯竭型城市工業用地利用效率演化過程的研究相對不足，更鮮有研究直接探討扶持政策對于資源枯竭型城市工業用地利用效率演化的影響。因此，中國資源枯竭型城市工業用地利用效率如何演化？政策扶持的實施是否對資源枯竭型城市工業用地利用效率的提升帶來預期的積極影響？政策實施對于不同類型資源枯竭型城市工業用地利用效率的影響是否存在差異？討論以上內容能夠為完善資源枯竭型城市工業用地高效配置機制，促進扶持政策“有的放矢”及差異化實施提供依據。

鑒于此，本文以中國資源枯竭型城市為研究對象，將工業用地利用效率作為評估指標，深入考量政策扶持對資源枯竭型城市工業用地利用效率的影響效果及其異質性，以期為完善資源枯竭型城市工業用地優化配置與扶持政策的有效推進提供支撐。可能的邊際貢獻包括：（1）將工業污染排放指標納入工業用地利用效率評估體系，并采用基于DEA的超效率SBM-Undesirable模型定量測度資源枯竭型城市工業用地利用效率，科學辨識資源枯竭型城市工業用地利用效率的演化特征，對現有工業用地利用效率評估及優化配置研究形成補充。（2）通過多期雙重差分模型（difference-in-differences，DID）檢驗資源枯竭型城市政策扶持對工業用地利用效率的影響效果。區別于既有對于資源枯竭型城市轉型效果評估研究成果，本文以資源枯竭型城市的獲批及政策扶持作為一項準自然實驗，考察政策扶持對于資源枯竭型城市工業用地利用效率的影響，研究聚焦資源枯竭型城市工業用地配置問題更有針對性，能夠為資源枯竭型城市工業用地高效利用提供更可靠的政策依據。

1 理論分析與研究假說

改革開放至今的40余年內，中國工業經濟總量不斷壯大，持續成為國民經濟穩定運行和發展的重要引擎。2021年，全國工業增加值總量實現37.45萬億元，占GDP比重達到32.59%①。與此同時，全國城市工業用地面積由2000年的4 874.45 km2增長至2021年的11 336.75km2，增幅高達132.57%②。長期以來，在地方政府普遍實施的“以地引資”策略驅動下，中國城市普遍維持著工業用地低效擴張態勢[14]，同時存在工業用地占比過高的現象，這在資源型枯竭型城市中尤為突出[15]。

受資源型產業所具備的自然壟斷特征影響，資源型城市通常存在土地市場化水平偏低、行政力量干預過強等問題。在資源型城市建設發展初期，財政分權與晉升錦標賽等的強驅動，造成了嚴重的工業用地出讓“逐底競爭”與供應失序現象[16]。伴隨本地資源能源的開采與耗竭，大量資源型城市在經歷了形成、成長與成熟的生命周期后，相繼步入“礦竭城衰”的發展困境[17]，工業用地閑置與經濟產出過低等現象更為突出，這對城市的轉型發展帶來了更大挑戰[18]。同時，部分資源型城市科技創新能力不足，帶來本地產業發展路徑的固化和鎖定。以資源開采和粗加工為主導的產業結構特征，也伴隨著高能耗、高污染和高排放的負面環境壓力，加之早期城市建設過程中環保及可持續發展意識的缺乏，均從客觀上阻滯了工業用地利用效率的提升[19]。與資源富集型城市與非資源型城市相比，資源枯竭型城市存在的一系列經濟社會矛盾是中國高質量發展所遇問題的集中凸顯。

由此，提出假說一：資源枯竭型城市工業用地利用效率水平低于資源富集型城市與非資源型城市。

資源枯竭型城市分批確定后，中央財力性轉移支付、地方可持續發展準備金等扶持制度及相應配套辦法逐步建立，以用于解決城市接續替代產業培育、生態環境修復、基本公共服務完善、企業關閉及相關善后工作。2013年，國務院印發《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）》（以下簡稱《規劃》），確定了262座資源型城市，同時細化了扶持政策的內容和具體辦法，為進一步統籌分類推動資源型城市科學發展、解決資源枯竭型城市歷史遺留問題提供了明確指導[20]。2021年，國務院發布《推進資源型地區高質量發展“十四五”實施方案》，再次將加快資源型地區轉型升級、補齊發展短板明確為推進新階段區域協調發展戰略的重要環節。

扶持政策實施的根本目的在于解決資源枯竭型城市面臨的系統性社會經濟及環境問題，逐步推動城市走出“礦竭城衰”的困境。一方面，深陷對單一資源型產業的高度依賴、缺少接續替代產業是資源枯竭型城市轉型困難的重要原因。資源型枯竭型城市依托原有資源稟賦優勢，形成了以自然資源開采或加工為支柱的產業結構特征[21]。扶持政策的實施能夠鼓勵培育接續替代產業，促進產業鏈條的延長和拓寬，有助于資源枯竭型城市孵化形成新的經濟增長點，以擺脫對原有資源型產業的過度依賴。另一方面，資源枯竭型城市的工業經濟發展背負著高昂的生態環境代價，環境污染等負外部性過高始終制約著其自身工業用地利用效率的提升。有效的政策扶持能夠優化工業生產要素配置，有效減少環境污染排放，提升城市環境治理能力，進而促進工業用地利用效率的有效提升，推動城市工業經濟的發展質量。

由此，提出假說二：政策扶持有效促進了資源枯竭型城市工業用地利用效率的提升。

中國資源枯竭型城市在地理區位、人口規模與資源稟賦等方面存在諸多差異[22]。就地理區位來看，多數資源枯竭型城市地處東北地區和中西部地區，與省會和經濟發達城市的空間距離、經濟聯系具有明顯不同。就人口規模來看，除棗莊、瀘州等城市人口規模相對較大外，其他城市多為中小城市，各城市人口承載能力和人口吸引力也存在顯著差別。此外，根據《規劃》中對于資源類型的劃分，全國資源枯竭型城市還可以劃分為森工城市和礦業城市兩類，各城市所蘊含及主導的資源種類差異明顯，也使得其自身工業經濟發展基礎、結構及韌性呈現分化特征。

經濟社會發展水平的顯著差異決定了不同資源枯竭型城市面臨的轉型瓶頸也不盡相同[23]，因此，在扶持政策的實施過程中，政策的實施方向、力度、靈活性與政策間的相互影響難免會對工業生產要素配置產生差異化的影響，從而帶來工業用地利用效率的動態變化。對于部分中西部城市，單一資源型產業造成的發展路徑依賴更為嚴重，僅簡單依靠財政轉移支付或難以推動其工業經濟轉型升級；對于部分森工城市和小城市而言，在自身原有產業基礎上延伸產業鏈條、尋求新的替代性支柱產業則更為困難，短期內政策扶持的效果或許較難顯現。

由此，提出假說三：政策扶持對資源枯竭型城市工業用地利用效率的影響存在異質性。

2 研究方法與數據來源

2.1 研究方法

2.1.1 基于DEA的超效率SBM-Undesirable模型

工業用地利用效率評估反映的是工業生產過程中工業用地的投入產出關系，多采用基于隨機前沿分析（SFA）[24]與數據包絡分析（DEA）[25]的多元模型和方法加以測算。其中，DEA方法是CHARNES和COOPER等學者于1978年提出的效率評價方法之一[26]。TONE在此基礎上改進并先后提出了SBMUndesirable模型和超效率SBM-Undesirable模型，有效解決了傳統DEA模型非期望產出評價缺失與變量松弛的問題[27]。為同時考察工業用地利用過程中的非期望產出，準確刻畫資源枯竭型城市工業用地利用效率的演化特征，本文因此采用考慮非期望產出的超效率SBM-Undesirable模型進行測度[28]。

在把握工業用地利用效率內涵的基礎上，本文借鑒已有成果構建工業用地利用效率測度指標體系，以體現工業用地配置過程中的投入與產出關系。（1）遵循工業用地利用效率評估的基本框架，基于土地、資本、勞動力三要素維度選取投入指標。參考韓海彬等[29]的思路，分別選擇城市工業用地面積、城市年工業固定資產凈值表征土地與資本要素投入。由于工業從業人員直接數據未予官方公布，借鑒現有文獻的通用做法，間接計算獲取各城市工業從業人員數，具體采用第二產業從業人員與建筑業從業人員之差加以表征。（2）為提高工業用地利用效率測算結果的準確性，基于期望產出與非期望產出兩個維度選擇產出指標。選擇各城市工業增加值表征期望產出，以反映工業用地利用過程中的經濟效益。分別選擇各城市工業廢水和工業二氧化硫排放量表征非期望產出，以刻畫工業用地利用過程造成的環境污染。各指標說明如表1所示。

2.1.2 雙重差分模型

被解釋變量為計算所得各城市工業用地利用效率值，核心解釋變量為上述設置“是否為資源枯竭型城市”的虛擬變量。既有文獻表明，工業用地利用效率的演化除受政策扶持及約束的影響外，還與城市經濟發展水平、人口集聚程度、基礎設施建設及公共服務供給狀況等多種因素密切相關。為緩解變量遺漏所造成的估計偏誤，本文參考既有研究成果，在實證檢驗過程中同時納入一組控制變量。具體地：（1）經濟發展水平（lnGDPpc），采用城市人均GDP表征；（2）財政支持力度（lnExpend），采用城市人均財政支出表征；（3）產業結構升級（lnIndus），采用第三產業產值與第二產業產值之比表征；（4）人口集聚程度（lnPop），采用建成區常住人口密度表征；（5）交通發展水平（lnRoad），采用建成區道路密度表征；（6）科技投入力度（lnTech），采用城市科學技術支出表征；（7）環境保護力度（lnEnvir），采用城市PM2.5濃度的倒數表征；（8）公共服務供給水平（lnGreen），采用城市人均公園綠地面積表征。各指標說明如表2所示。

2.2 數據來源

國家所確定的69座資源枯竭型城市除包含24座地級市之外，還包括45座區（縣）等行政級別城市[31]。鑒于長時序面板數據的可獲取性和連續性，本文選擇以全國284座地級以上城市為研究樣本，研究時段確定為2003—2019年。其中，以24座地級資源枯竭型城市為處理組，其余260座城市為對照組。此外，依據《規劃》所確定的資源型城市名單，除名單中所包含的24座資源枯竭型城市外，進一步將對照組的260座城市劃分為90座資源富集型城市（入選資源型城市名單，但非資源枯竭型城市）與170座非資源型城市兩組。研究所選24座資源枯竭型城市在地理區位、人口規模與主導資源類型等方面具有顯著差異，能夠較為全面地反映中國資源枯竭城市的基本狀況。研究所用數據包括各城市工業用地面積數據、工業投入產出數據與相關社會經濟數據等。具體地，工業用地面積數據來源于歷年《中國城市建設統計年鑒》；工業固定資產凈值、工業從業人員數據與工業污染排放數據來源于歷年《中國城市統計年鑒》，并通過各省市統計年鑒及統計公報進行補充。工業增加值數據來源于中經網數據庫，同時基于統計年鑒數據進行補充與校核。針對個別城市出現的數據缺失問題，采用均值法或線性趨勢法進行插補。

3 實證結果分析

3.1 描述性分析

采用MaxDEA軟件對研究樣本城市工業用地利用效率進行測算，圖1報告了不同城市分組工業用地利用效率時序演化趨勢。研究期內，資源枯竭型城市工業用地利用效率均值僅為0.256，遠低于資源富集型城市的0.385和非資源城市的0.458。就時序演化趨勢看，資源枯竭型城市工業用地利用效率均值由2003年的0.181波動上升至2019年的0.333，上升幅度達83.98%。資源富集型城市由2003年的0.316上升至2019年的0.426，非資源型城市由2003年的0.426上升至2019年的0.597， 上升幅度分別為34.81%和40.14%。整體來看，不同分組城市工業用地利用效率值均呈現波動上升態勢，但資源枯竭型城市工業用地利用效率依舊顯著低于資源富集型城市和非資源型城市。資源枯竭型城市是工業經濟轉型發展的難點和重點，資源枯竭導致其原有主導產業難以有效煥活自身工業經濟衰退，使得其單位面積工業用地經濟產出效益不足、工業用地閑置浪費現象嚴重，加之企業生產工藝技術水平與工業污染排放治理能力較低，直接造成其整體工業用地利用效率水平明顯滯后。由此，假說一得到驗證。

3.2 基準回歸分析

利用多期雙重差分模型檢驗扶持政策對資源枯竭型城市工業用地利用效率的影響效果，表3匯報了基準模型回歸結果。就結果來看，在控制城市和年份固定效應的前提下，無論加入控制變量與否，4個模型中政策扶持（Policy）的估計系數均在1%水平下顯著為正。具體來看，模型（1）未加入控制變量，回歸結果在1%水平下顯著為正，系數為0.200。模型（2）與模型（3）中逐步加入經濟發展水平（lnGDPpc）、財政支持力度（lnExpend）、產業結構升級（lnInuds）、人口集聚程度（lnPop）、交通發展水平（lnRoad）與科技投入力度（lnTech）6個控制變量，回歸結果均顯著為正。模型（4）中加入所有控制變量，回歸系數最終為0.188，且在1%水平下顯著為正。由此可知，扶持政策對于資源枯竭型城市工業用地利用效率的提升具有顯著的促進作用，從而驗證了假說二。

就控制變量來看，經濟發展水平（lnGDPpc）、財政支持力度（lnExpend）與人口集聚程度（lnPop）均為正向顯著，產業結構升級（lnInuds）則為負向顯著，交通發展水平（lnRoad）、科技投入力度（lnTech）、環境保護力度（lnEnvir）與公共服務供給水平（lnGreen）未通過顯著性檢驗。近年來，各城市經濟發展水平的改善、政府公共財政支持與城市人口的集聚對于自身工業用地利用效率的提升起到了顯著的推動作用。但資源枯竭型城市依托資源型產業發展形成了“二三一”的結構特征，短期的產業結構服務化轉型仍舊難以突破長期形成的資源依賴[1]，對于其工業用地利用效率的提升構成了一定的阻滯作用。此外，資源枯竭型城市交通基礎設施建設滯后，公共服務供給水平較弱，科技創新投入與環境規制力度相對不足，尚未形成對于工業用地利用效率提升的正向影響。

3.3 異質性分析

為考察扶持政策對資源枯竭型城市工業用地利用效率的異質性影響，本文分別基于城市地理區位、人口規模和資源類型差異進行分組回歸分析，表4匯報了異質性分析結果。

（1）地理區位差異。根據地理區位差異，將樣本劃分為東部城市和中西部城市兩組進行回歸。模型（1）與模型（2）結果顯示，扶持政策顯著促進了東部資源枯竭型城市的工業用地利用效率，而對中西部城市的影響并不顯著。東部地區資源枯竭型城市在地理區位、經濟基礎與開放程度等方面更具優勢[32]，更易在相關政策利好與原有的工業基礎之上，孵化接續產業和新興產業，完成低效工業用地的改造升級，進而帶來整體工業用地利用效率的提升。相反，中西部地區資源枯竭型城市經濟韌性與城市發展基礎水平相對薄弱，扶持政策對于工業用地經濟產出的提升效果有限，加之生態環境治理水平較低，工業污染排放較東部地區更高，因而造成其對于整體效率提升的促進效果并不顯著。

（2）人口規模差異。根據城區常住人口規模，將樣本劃分為大中城市（50萬人以上）與小城市（50萬人以下）兩組進行回歸。模型（3）與模型（4）結果顯示，大中城市與小城市分組回歸系數分別為0.205與0.191，分別在1%與5%水平下顯著為正，這表明政策扶持對大中城市工業用地利用效率提升的促進效果更加明顯。大中城市具有更高的人口和人才吸納能力，更易在一系列扶持政策的幫助下，妥善引導勞動力、人才和技術等要素向接續替代產業流動，從而有效改善自身面臨的工業經濟發展與環境保護問題。小城市人口和市場規模較為有限，對于扶持政策紅利的利用和轉化能力相對較弱。

（3）資源類型差異。根據主導資源類型差異，進一步將樣本劃分為礦業城市和森工城市兩組再次進行回歸。模型（5）與模型（6）結果顯示，扶持政策對礦業城市工業用地利用效率的影響顯著為正，對于森工城市的影響則不顯著，該結果表明扶持政策的實施顯著促進了礦業城市工業用地利用效率的提升。森工城市多地處偏遠地區，且經濟基礎和交通運輸條件相對較差，尤其自國家天然林保護工程實施以來，森林資源采伐受到更加嚴格的限制，這也進一步加深了城市工業經濟轉型的難度[33]。加之該類城市人口和市場規模相對較小，同時缺乏周邊區域中心城市的輻射帶動效應，較難依托扶持政策的實施形成驅動自身工業用地利用效率提升的正向合力。

綜上，扶持政策對于資源枯竭型城市工業用地利用效率的影響效果，在不同地理區位、人口規模和資源類型的城市中存在顯著差異，從而驗證了假說三。因此，扶持政策的落地實施應當綜合考察不同城市的比較優勢、產業經濟基礎和資源環境承載能力等多種因素，通過差異化精準施策以幫助資源枯竭型城市找準功能定位，實現工業經濟轉型升級，助推工業用地提質增效。不同城市應當合理利用扶持政策，突破關鍵工藝和技術環節瓶頸，通過技術補鏈實現資源深加工與產品附加值提升，依靠接替新興產業為城市轉型發展賦能，激發城市轉型發展的內生動力。同時，應當依托工業用地布局調整，提高城市生態環境治理能力，建立資源枯竭型城市可持續轉型發展的長效機制。

3.4 穩健性檢驗

為驗證資源枯竭型城市政策扶持對工業用地利用效率的促進作用是否穩健，本文采用平行趨勢檢驗、選取不同對照組、更換被解釋變量與改變扶持政策實施時間表示方法等對結果進行依次驗證。

（1）平行趨勢檢驗。采用雙重差分法的前提是滿足平行趨勢檢驗，即處理組和控制組在沒有政策干擾時，其因變量變化趨勢相同[34]。為避免潛在的多重共線問題，以扶持政策實施的前一年為基期進行平行趨勢檢驗。回歸結果如圖2所示，扶持政策實施前的回歸系數均不顯著，即實驗組與對照組在事前的變化趨勢上并未呈現顯著差異，滿足事前平行趨勢檢驗。就政策的動態效應檢驗來看，扶持政策實施當期和此后的第一年內不具有顯著影響，正向影響效應從第二年開始出現。該結果表明，扶持政策對于工業用地利用效率的影響并未呈現“立竿見影”的效果，其效應具有一定的滯后性。在各項轉移支付和配套政策的支持下，資源枯竭型城市的工業用地利用效率得到了顯著改善。但囿于對自身自然資源的長期依賴，資源枯竭型城市工業經濟的轉型升級是一個緩慢的過程，要實現工業用地的高效利用依舊需要持久著力。

（2）選取不同的對照組。考慮到資源枯竭型城市與一般非資源型城市可能存在較大差異，根據《規劃》所公布的資源型城市名單，將資源型城市中的資源富集型城市作為對照組。表5模型（2）結果顯示，改變對照組后，回歸結果仍顯著為正。

（3）更換被解釋變量。參考SONG等[26]的做法，進一步采用SBM-Undesirable模型再次測算各城市工業用地利用效率值，通過更換被解釋變量以進一步考察模型的穩健性。表5模型（3）結果顯示，更換被解釋變量后，回歸結果仍顯著為正。

（4）改變扶持政策實施時間的賦值方法。三批資源枯竭型城市所公布的月份存在差異，第一批具體時間為2008年3月17日，第二批具體時間為2009年3月5日，第三批具體時間為2011年11月15日。參考孫天陽等[8]的做法，通過改變扶持政策實施時間的賦值方法以再次進行穩健性檢驗。具體地，對于第一批資源枯竭型城市，Posti，t在2008年前后分別賦值0和3/4；對于第二批資源枯竭型城市，Posti，t在2009年前后分別賦值0和5/6；對于第三批資源枯竭型城市，Posti，t在2011年前后分別賦值0和3/12。表5模型（4）結果顯示，改變賦值方法后，回歸結果仍顯著為正。綜上，本文回歸結果較為穩健。

4 結論與政策建議

4.1 結論

本文采用基于DEA的超效率SBM-Undesirable模型定量刻畫了中國資源枯竭型城市工業用地利用效率的演化特征，同時以地級資源枯竭型城市構建準自然實驗，通過多期雙重差分模型檢驗了資源枯竭型城市政策扶持對工業用地利用效率的影響效果，進而討論了政策扶持在促進資源枯竭型城市工業用地優化配置中發揮的作用。主要結論總結如下：（1）研究期內，中國資源枯竭型城市工業用地利用效率顯著提升，但整體水平依舊顯著滯后于資源富集型城市和非資源型城市。（2）政策扶持有效促進了資源枯竭型城市工業用地利用效率的提升，其影響效應具有一定的滯后性。（3）政策扶持對于工業用地利用效率的影響在不同地理區位、人口規模和資源類型分組中存在明顯的異質性。扶持政策的實施對于東部城市、礦業城市工業用地利用效率提升具有顯著的推動作用；與小城市相比，大中城市工業用地利用效率提升受政策扶持的驅動效果更加明顯。

4.2 政策建議

伴隨中國經濟發展階段的轉換與內外環境變化，傳統“以地謀發展”模式的風險和問題持續凸顯[35]，工業用地提質增效的必然性與緊迫性不斷得到深化。推動資源枯竭型城市工業用地高效配置不僅是破解不平衡不充分發展矛盾的關鍵環節，也是關乎區域產業經濟協調與穩定的重要抓手。基于以上分析，提出如下政策建議。

第一，結合各地區功能定位和比較優勢，采取差異化、針對性策略精準紓困不同類型資源枯竭型城市工業用地提質增效。應當綜合考察不同城市的比較優勢、產業經濟基礎和資源環境承載能力，提升扶持政策的針對性，尤其加大對中西部城市和森工城市的幫扶力度。突破關鍵工藝和技術環節瓶頸，通過技術補鏈實現資源深加工與產品附加值提升，依靠接替新興產業為城市工業轉型發展賦能，激發城市工業轉型發展的內生動力。

第二，細化和完善新型工業用地供應方式，賦能工業行業結構優化與轉型升級，引領城市整體空間發展質量提升。地方政府可充分借助政策利好，探索和完善先租后讓、彈性出讓等新型工業用地供應方式，通過強化土地要素保障，帶動工業經濟轉型升級。對于資源枯竭型城市在產業結構、公共服務供給、生態環境整治等方面的系統性問題，可以通過閑置低效工業空間盤活利用，改善城市基礎設施與公共服務供給，提高生態環境治理能力，促進城市整體空間發展質量提升。

第三，總結不同類型資源枯竭型城市工業用地利用效率提升經驗，探索形成可復制、可推廣的綠色利用模式。梳理不同城市在存量工業用地盤活利用、新企業與新業態孵化、綠色技術創新及應用等方面的成功經驗，凝練可推廣的工業用地綠色利用模式，進一步有針對性地幫扶其他同類地區開拓綠色轉型發展新空間。以工業用地利用效率提升為抓手，助推資源枯竭型城市轉型升級，深度參與區域一體化發展，縮小區域間經濟發展差距。

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Impact of Policy Support for Resource-exhausted Cities on Industrial Land Use Efficiency in China

SONG Yang1，2， ZHU Daolin3，4， XU Yang5， ZHANG Jiaqing3

（1. College of Urban and Environmental Sciences， Peking University， Beijing 100871， China； 2. Peking UniversityLincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy， Beijing 100871， China； 3. College of Land Science and Technology， China Agricultural University， Beijing 100193， China； 4. Center for Land Policy and Law， Beijing 100193， China； 5. School of Finance and Public Administration， Hubei University of Economics， Wuhan 430205， China）

Abstract： The purpose of this study is to investigate the impact of policy support for resource-exhausted cities on industrial land use efficiency in China， to provide decision-making basis for promoting the industrial land use efficiency of resource-exhausted cities and the precise implementation of supporting policies. The research methods include the Super SBM-Undesirable model with DEA and the multi-period difference-in-differences model. The research results show that the mean value of industrial land use efficiency of resource-exhausted cities in China has improved significantly since the implementation of the supporting policies， but still remains far below the average level of resourcerich cities and non-resource-based cities. Policy support has effectively promoted the average level of industrial land use efficiency in resource-exhausted cities， while the impact has obvious time-lag effect. The impact of policy support on industrial land use efficiency has a significant heterogeneity in resource-exhausted cities with different geographical location， different city sizes and different resource types. Policy support has significantly promoted the improvement of industrial land use efficiency in eastern cities and mining cities. Compared with small cities， policy support has a more significant promoting effect on the industrial land use efficiency in large and medium-sized cities. In conclusion， we should sufficiently consider the functional positioning and comparative advantages of different cities， refine the precise implementation of support policies， and precisely promote the industrial structure optimization， transformation and upgrading of different resource-exhausted cities. It is also necessary to improve the supply mode of new industrial land， promote the revitalization and utilization of idle and inefficient industrial space， and explore the green utilization mode of industrial land that can be promoted.

Key words： industrial land use efficiency； policy support； difference-in-differences model； resource-exhausted cities

（本文責編：仲濟香）

①全國工業增加值數據來源于國家統計局網站。

②工業用地面積數據來源于《中國城市建設統計年鑒（2021年）》。