間接選舉的地方各級人大代表向原選舉單位報告履職情況的實踐與思考

嚴標登 王愛群

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是地方人大及其常委會、地方政府行使職權的重要法律依據。新修改的地方組織法于2022年3月12日施行，其中將原第三十七條改為第四十三條，并增加一款作為第四款，規定：“地方各級人民代表大會代表應當向原選區選民或者原選舉單位報告履職情況。”之前，代表法等法律只規定直接選舉的縣鄉人大代表向選民報告履職情況，新修改的地方組織法首次從法律上將人大代表報告履職情況的范圍擴展到地方各級人大代表的層面，這對于密切間接選舉的地方各級人大代表與原選舉單位的聯系，增強代表履職責任感和積極性，具有重要而深遠的意義。

調研了解到，直接選舉的人大代表向原選區選民述職，在廣東縣鄉人大已經廣泛開展。但間接選舉的人大代表向原選舉單位報告履職情況或述職，目前廣東省僅有廣州、深圳、惠州、江門等地不同程度地探索實踐。從更好實施新修改的地方組織法的角度考慮，有必要深入研究，依法推動間接選舉的地方各級人大代表向原選舉單位報告履職情況這項新的法律要求在廣東更好地貫徹實施。本文通過實地調研、書面調研等形式，總結歸納我省各地探索實踐中的經驗做法、存在問題，并提出依法推動此項工作的意見建議。

一、間接選舉的地方各級人大代表向原選舉單位報告履職情況的意義

（一）間接選舉的地方各級人大代表向原選舉單位報告履職情況，是深入貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度重要思想的具體行動。黨的十八大以來，習近平總書記對加強和改進人大代表工作作出一系列重要論述，黨的十九大報告強調要“更好發揮人大代表作用”“使各級人大及其常委會成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關”。在2021年召開的中央人大工作會議上，習近平總書記強調“要豐富人大代表聯系人民群眾的內容和形式，拓寬聯系渠道，積極回應社會關切，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生。”新修改的地方組織法將報告履職情況的要求從之前的直接選舉的代表擴展到間接選舉的代表，是在代表工作領域貫徹落實習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度重要思想的具體體現，是深入貫徹中央人大工作會議精神的實際行動。

（二）間接選舉的地方各級人大代表向原選舉單位報告履職情況，是發展全過程人民民主的必然要求。習近平總書記在中央人大工作會議上強調：“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐”。人大代表植根于人民群眾之中，分布在城鄉各地，來自各個行業各個領域，是全過程人民民主的重要參與者、實踐者和推動者。人大代表由人民選舉產生，對人民負責，受人民監督，間接選舉的地方各級人大代表向原選舉單位報告履職情況，是代表對人民負責、受人民監督的題中之義，有利于推動保障人民當家作主更加有效地落實到國家政治生活各個環節、各個方面，進一步發揮好人大代表在發展全過程人民民主中的主力軍作用。

（三）間接選舉的地方各級人大代表向原選舉單位報告履職情況，是增強人大代表履職積極性、主動性的有力抓手。近年來，我省通過完善人大代表履職登記制度、推進人大代表履職檔案建設、加大人大代表履職培訓力度、加強人大代表履職服務保障等，推動人大代表的整體素質和履職能力有了明顯提高。但現實中也存在極少數人大代表履職意識不強、履職積極性主動性不夠等現象。這其中固然有人大代表自身的因素，但也與人大代表履職監督中“原則要求多、制度細化少，正面引導多、激勵約束少”等因素有關。間接選舉的地方各級人大代表向原選舉單位報告履職情況，補足了代表履職監督的重要一環，對代表既是壓力也是動力，自然會倒逼人大代表增強工作責任感，提高履職能力，更好執行代表職務。

二、我省部分地方人大及其常委會開展間接選舉的人大代表向原選舉單位報告履職情況工作的總體情況和主要特點

據了解，目前我省廣州、深圳、惠州、江門等地開展了間接選舉的人大代表向原選舉單位報告履職情況的工作探索。有的是市一級人大全面推動這項工作，如2003年9月22日深圳市第三屆人民代表大會常務委員會第五十五次主任會議通過了《深圳市人民代表大會代表述職活動辦法》（試行）；2015年7月24日惠州市第十一屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議通過了《惠州市人大代表述職評議工作辦法》；2018年10月9日廣州市第十五屆人民代表大會常務委員會第四十七次主任會議通過了《廣州市人大代表向選舉單位報告履職情況辦法》。有的是區一級人大常委會自行探索開展，如江門市主要是在蓬江區開展。2018年以來，江門市蓬江區人大常委會每年底組織由蓬江區選舉產生的市人大代表以現場或書面的形式向區人大常委會進行述職。截至目前，已有50名江門市人大代表向區人大常委會述職，接受常委會組成人員評議和滿意度測評，滿意率都達90%以上。

梳理這些市有關的規范性文件和工作實踐，在代表述職的組織方式、主要內容、工作流程、結果運用等方面都各有特點，主要是：

（一）關于報告履職情況的組織方式和頻次。在組織形式上，廣州、深圳市人大常委會規定本級市人大代表口頭述職在原選舉單位的區人大常委會會議上進行。惠州市人大常委會規定人大代表述職可以在原選舉單位的代表大會或人大常委會會議上述職，也可以在原選舉單位組織的專題述職評議會上述職。在頻次上，廣州市人大常委會要求每位市人大代表在一屆任期內應當向選舉單位至少書面報告一次履職情況，深圳市人大常委會要求在人大代表任期內分批次開展述職工作。江門市蓬江區人大常委會提出屆內每位代表至少述職一次。

（二）關于報告履職情況的主要內容。四個市報告履職情況的內容主要包括：一是人大代表學習、宣傳并踐行黨的路線方針政策，特別是學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想等情況。二是人大代表在會議和閉會期間履行職責情況，包括在推行憲法和法律實施中所做的工作，出席會議，聽取和審議會議各項報告，審議表決各項決議、決定，參加各項選舉活動，提出議案以及建議、批評和意見等情況。三是人大代表閉會期間參加代表小組與常委會相關活動，聯系原選舉單位和人民群眾、反映民意并幫助群眾解決實際問題，以及做好本職工作等情況。四是人大代表履職中存在的問題不足和努力方向。

（三）關于報告履職情況的形式和流程設計。從形式上看，通常按適當比例分為口頭述職和書面述職兩種并行開展。口頭述職的具體程序，基本是六個步驟：1. 提前通知擬述職的人大代表，要求做好有關準備工作。2. 代表工作部門走訪人大代表所在單位，或聽取人民群眾或其他有關人大代表的意見。3. 組織人大代表現場述職。4. 常委會組成人員根據人大代表述職情況進行分組或集中討論，對人大代表履職提出意見建議。有的地方還開展現場滿意度測評，當場公布測評結果。5. 代表工作部門將人大代表述職結果整理后報告常委會。6. 適時反饋給人大代表。此外，深圳市人大常委會要求從人大代表任職第二年起開始述職，廣州市人大常委會規定人大代表報告履職情況一般安排在每年的第四季度，主要目的是確保有事可述、有事可評。

（四）關于報告履職情況的成果運用。廣州市人大常委會要求代表履職報告活動結束后，區人大常委會代表工作部門應將代表履職報告、常委會審議情況等材料書面報告市人大常委會代表工作部門備案。深圳市人大常委會要求將人大代表述職情況納入履職信息填報系統，作為履職考核參考依據，并與推進代表工作和籌備換屆工作結合起來。惠州市人大常委會要求接受評議的人大代表應當根據測評情況和反饋意見制定整改措施，縣（區）人大常委會應指出測評不滿意率較高的人大代表存在的問題，要求其限期整改。江門市蓬江區人大常委會在人大代表述職后，采取票決的方式進行滿意度測評，滿意票達參評人員80%及以上的為滿意，不滿意票達參評人員50%及以上的為不滿意，其余為基本滿意，并規定測評結果作為人大代表評先和推薦下屆人大代表候選人的重要依據。

三、間接選舉的人大代表向原選舉單位報告履職情況需要厘清的幾個問題

雖然省內外一些地方都有開展過間接選舉的人大代表向原選舉單位報告履職情況工作的實踐探索，但從法律上講，這是一項新的工作，新修改的地方組織法的相關規定目前還比較原則，有許多問題需要在實踐中厘清。對照各地的探索實踐，結合各地開展直接選舉的代表向選民述職的實踐經驗和人大工作的實際，本文嘗試提出一些需要明確的問題并作初步解答。

一是向誰報告履職情況。間接選舉的地方人大代表，是由下一級人民代表大會選舉產生，或在下一級人民代表大會閉會期間，由下一級人大常委會補選產生。那么，代表報告履職情況，是應該向人民代表大會報告，還是向人大常委會報告？筆者認為，人大常委會是人民代表大會的常設機構，既然在人民代表大會閉會期間，人大常委會可以補選代表，那么，在人民代表大會閉會期間，代表向選舉產生他的人民代表大會的常務委員會報告履職情況，在法理上應該是沒有問題的。因此，代表既可以向人民代表大會也可以向人大常委會報告履職情況，考慮到人民代表大會會議一般一年召開一次，且會期比較短，書面形式的履職報告可以印發人民代表大會會議，口頭形式的述職建議重點安排在常委會會議進行。需要注意的是，因為人大及其常委會是以會議形式集體行使職權的，口頭述職應安排在人民代表大會會議或常委會會議上進行，不宜安排在只有部分代表參加的交流會或者述職評議大會等場合進行。另外，還有一種特殊情況需要研究，就是代表因職務變動調整到選舉單位區域外任職，如某市人大代表是由甲縣人大選舉產生的，調動到該市的乙縣工作后，市人大會議期間一般參加乙縣代表團活動，閉會期間可能更多的會參加乙縣人大組織的活動，那么，這位代表是向甲縣人大還是向乙縣人大報告履職情況？如果從法律規定來看，應該向甲縣人大即原選舉單位報告履職情況，但實際操作上又存在一些客觀困難和問題，這可能需要全國人大作出法律解釋或具體的指導。

二是報告履職情況的形式和頻次。是書面報告還是口頭述職？是一屆一次還是一年一次？地方組織法只規定了“地方各級人民代表大會代表應當向原選區選民或者原選舉單位報告履職情況”，但以什么形式報告、多久報告一次沒有規定。從我省四個市的實踐看，目前形式上基本都是口頭述職，頻次上多數傾向于一屆所有代表述職一次，有的甚至是一屆內只是選擇部分代表述職。我省各地開展直接選舉的代表向原選區選民述職，基本上也是這樣。考慮到原選舉單位選出的上一級人大代表少則幾十人，多則上百人，全部口頭述職不太現實，建議可以采取書面報告和口頭述職相結合的形式，安排部分代表在原選舉單位人民代表大會會議或常委會會議上口頭述職，其他代表均提交書面的履職情況報告，印發原選舉單位人民代表大會會議。從加強代表履職的常態化監督考慮，頻次上建議每年報告履職情況一次。

三是報告履職情況的內容。是僅報告執行代表職務的情況，還是既報告執行代表職務情況，也報告本職工作情況？目前的代表述職實踐中，特別是直接選舉的代表向原選區選民述職時，有些地方要求代表報告本職工作情況，筆者認為是不合適的。代表本職工作的考核有既定主體和程序，不需要向原選舉單位報告相關情況。地方組織法所說的“履職情況”，指的應該是履行代表職責的情況，因此代表向原選區選民或原選舉單位報告的應該是執行代表職務的情況，主要是：代表在會議期間履行職責情況，包括出席會議，審議各項報告發言，表決各項決議、決定，參加各項選舉活動，提出議案、建議、批評和意見等情況；代表閉會期間參加代表小組與常委會相關活動，聯系選舉單位和選民、反映民意以及推動解決群眾實際問題等情況；履行代表職責方面存在的不足和努力方向。考慮到要鼓勵代表發揮示范帶動作用，可以適當增加代表執行黨的路線方針政策、貫徹落實中央決策部署、模范遵守法律法規、積極參加疫情防控或帶動群眾發展經濟等方面的內容。

四、做好間接選舉的人大代表向原選舉單位報告履職情況工作的幾點建議

（一）加強組織領導。要加強統籌謀劃，結合本地區人大代表構成、分布、素質等實際情況，在制定年度代表工作計劃時對間接選舉的人大代表向原選舉單位報告履職情況工作作出總體安排和實施方案，明確時間安排、組織形式、口頭述職的代表人選、工作分工等等。考慮到這項工作是新的工作，建議在口頭述職代表的安排上，盡量選擇履職成效較好的人大代表，以形成示范引領效應。要把黨的全面領導貫穿到該項工作全過程各方面，相關工作計劃要及時請示同級黨委批準同意，實施過程中的重大問題，及時向同級黨委報告。要及時總結提升，代表報告履職情況工作結束后，要認真總結經驗，分析存在的問題，研究完善這項工作的針對性措施。

（二）完善工作機制。要加強對間接選舉的人大代表向原選舉單位報告履職情況工作的制度設計，對人大代表報告履職情況的指導思想、基本原則、組織實施和頻次、報告方式和內容、實施方法和程序、結果運用等一系列問題作出明確具體的規定，提出一整套比較全面、科學、操作性強的工作制度，為該項工作的開展提供科學化、規范化的制度保障。在出臺法規條件尚不成熟的情況下，可由市、縣（市、區）人大常委會主任會議先研究制定指導性文件，確保該項工作有章可循、有序開展。

（三）增強工作成效。一要善于運用好評議方式。為防止工作形式化，切實發揮間接選舉的人大代表向原選舉單位報告履職情況工作的監督功能，可以借鑒各地目前在直接選舉的代表向原選區選民述職的成功做法，對代表報告履職情況進行滿意度測評。口頭述職的，組織出席會議的代表或常委會組成人員現場進行投票；書面報告履職情況的，也可以組織出席會議的代表對代表的履職情況報告進行打分，由大會秘書處將統計結果印發大會或會后印發全體代表。二要加強結果反饋和應用。每年的人大代表報告履職工作結束后，原選舉單位要認真整理本級人大代表或常委會組成人員的評議意見，沒有開展評議的由原選舉單位人大常委會客觀公正地評價人大代表履職情況，并提出改進工作的建議，適時反饋給人大代表，供其改進履職工作參考。評議結果或原選舉單位的評價作為代表評優和換屆時研究推薦連任代表人選的重要參考依據。三要加強對代表的培訓。把做好履職情況報告及時納入人大代表履職培訓的內容，組織代表認真學習，充分把握這項工作的重要性，提高思想認識，自覺增強做好這項工作的積極性，并以報告履職情況為牽引，自覺增強履職意識、提高能力，積極主動地履行代表職責。■