制度規則、實踐闡釋與目標置換：政府購買服務中的自由裁量邏輯

劉帥順，談小燕

一、研究背景與研究問題

2020年1月，財政部頒布《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102號），指出政府購買服務應當突出公共性和公益性，有利于轉變政府職能以及提高財政資金績效。[1]2022 年3 月，財政部針對政府購買服務合同管理、績效管理和購買邊界等不規范、不準確等問題，再次頒布《關于做好2022年政府購買服務改革重點工作的通知》（財綜〔2022〕51號），進一步推動政府購買服務制度在改善公共服務、創新社會治理和提升政府支出績效等方面發揮積極作用。[2]社會組織作為政府購買服務的重要承接主體，肩負著將制度目標轉化為治理效能的使命，承擔著推動基層治理和公共服務現代化轉型的功能。

社會組織通過承接政府購買服務的方式參與社區治理與服務生產，對社區原有的治理結構與權力關系構成了新的挑戰。從嵌入結構上看，社會組織作為依托行政力量進入基層社區參與服務生產的外部社會化力量，在“進場”后勢必會與社區原有治理主體產生明顯的排斥，不易為社區原有權力網絡和治理結構所信任和接納。從治理功能上看，社會組織作為政府購買服務項目承接方，一方面需要滿足政府預先設定的服務績效考核要求，另一方面需要尊重社區本土的文化習性與權力網絡，如此才能更好地發揮社會組織參與社區治理的功能。

同時，作為一種新型的外部治理結構，社會組織與街區內其他治理主體的疏離使其始終無法嵌入本土網絡，[3](p43-64)社會組織在參與社區治理時面臨著社區原有權力結構的不信任。[4](p27-42)因此，社會組織難以憑借自身能力動員社區居民主動參與服務活動，缺乏項目服務對象的積極互動與參與，最終難以實現預先承諾政府的服務績效考核任務。社會組織面臨服務對象參與意愿弱與發包方政府考核制度硬約束之間的矛盾是其作為政府購買服務項目執行方需要面對的首要難題。有學者指出，政策的制定與執行之間存在一個“過濾”機制，下級執行者對上級的政策往往以自己的利益損益值作為對策參量。[5](p61-79)社會組織為了如約實現政府的績效考核任務，采取各種變通執行策略對實際遇到的各種情境化服務難題進行自由裁量處理，這使得政府設定的改善公共服務、創新社會治理和提升政府支出績效等多重理想化的目標難以實現。所以，社會組織在項目執行過程中的自由裁量權成為理解政府購買服務制度失靈的一個重要視角，其行使自由裁量權的邏輯是什么，是值得深入研究探討的問題。

二、文獻綜述與解釋框架

社會組織身處政府購買服務制度場域之中，受到外在制度環境與內在理性驅動的交互影響。已有關于社會組織的服務場域以及街頭官僚自由裁量權的相關研究，對于揭示社會組織執行政府購買服務項目過程中的自由裁量行為提供了有益借鑒。

（一）社會組織的服務場域

理解社會組織的自由裁量權運作邏輯，首先要理解社會組織的服務環境。社會組織通過政府購買服務制度的方式參與社區治理與服務生產，搭建起行政組織與社區組織互動的中間橋梁，也直接與政府和社區產生互動關聯。從社會組織與行政組織的關系看，各級政府按照不同的行政意圖實施行政吸納、[6](p116-128)分類控制、[7](p73-89)浮動控制、[8](p115-139)嵌入型監管、[9](p91-99)選擇性支持[10](p100-108)等差異化策略實現了對社會組織的有效管理。政府在與社會組織合作中居于權力和資源的主導地位，社會組織不得不迎合政府，結果造成了社會組織的行政化。[11](p43-49)社會組織在與行政組織的互動過程中處于明顯的權力弱勢地位。

從社會組織與社區組織的關系看，社會組織所提供的服務實際上與社區需求之間存在較大脫節，導致社會組織“懸浮”于社區訴求之上，[12](p67)無法實現基于社區需求的公共性生產與培育。[13](p125-139)究其原因，社會組織的專業化治理邏輯和社區組織的綜合治理邏輯之間具有深刻矛盾。[14](p132-155)專業社會工作嵌入社區這個強勢的體系需要親和，[15](p206-222)這種親和也可以理解為一種情境合法性，即享有總體合法性的社會組織在開展服務項目時還需要取得來自基層服務對象的認可。[16](p147-166)社會組織需要通過“選擇性耦合”策略在社區組織的合法性邏輯與社會組織的效率邏輯之間達成平衡。[17](p284-290)可見，社會組織參與社區服務生產既受到來自上級發包方政府的嵌入與監管，又要面臨來自基層社區治理網絡的排斥與不信任，社會組織處于“兩頭受氣”的艱難環境中。

（二）街頭官僚與自由裁量權

社會組織面對并不理想的社區服務場域，并非只是被動接受和忍耐，同時也應看到其作為街頭官僚具有的靈活多變的自由裁量權。李普斯基認為，街頭官僚是指處于基層、直接和公民發生互動，并對政策執行具有實質判斷力的政府工作人員，包括警察、公立學校的教師、社會工作者、公共福利機構的工作人員、收稅員等。[18](p5-9)街頭官僚的實質在于服務提供過程中需要人的判斷，而人的判斷是無法規劃的，因此街頭官僚擁有自由裁量權。[19](p178)自由裁量權的必要性在于官僚機構的等級制，每個層級官員都有自由裁量權的選擇空間去貫徹政策。[20](p108)因此，街頭官僚本身就是政策的制定者而非僅僅是執行者。[21](p279-299)可見，自由裁量權是理解街頭官僚行動邏輯的核心概念。

中國學者研究街頭官僚的自由裁量權更喜歡用政策變通這一頗具中國政策實踐特色的話語。政策變通的微妙之處在于對原初制度的似是而非的詮釋，它是介于正式與非正式兩種運作方式之間的一種準正式運作方式。[22](p67-85)因此，政策變通不能看作是政策失敗甚至是政策違法行為，中國街頭官僚們在執行農村低保政策、[23](p63-66)農地流轉政策、[24](p26-32)食品安全執法、[25](p101-105)城管執法[26](p62-80)時都存在政策變通行為。實際上，街頭官僚對于公共服務的供給品質取決于街頭官僚供給的意愿、能力以及公民的參與互動等因素，[27](p35-40)政策變通看似由街頭官僚做出，實質上卻是在復雜政策環境中妥協求全的結果。[28](p159-168)因此，街頭官僚的自由裁量行為背后有著復雜的形成機制，已有對街頭官僚政策執行過程與自由裁量權的研究對本研究分析社會組織的自由裁量行為具有重要啟發意義。社會組織作為具體執行政府購買服務項目的一類街頭官僚，其自由裁量行為同樣受到行政組織、社區組織和自身利益等多重因素的綜合作用。從社會組織的自由裁量權視角研究政府購買服務制度如何失靈，構成了本研究的核心問題意識。

（三）社會組織的自由裁量解釋框架

政府向社會組織購買服務是政府提供公共服務的一種新型模式。社會組織作為項目執行方和服務生產者，如果能夠按照政府所設定的規范化服務流程做一個忠實的制度執行者，就可以較好地實現政府期待的改善公共服務、創新社會治理和提升政府支出績效等多重政策目標。

但是，社會組織所面對的實際服務場域超出了政府的設想，甚至社會組織在進入社區之前也無法預測即將面對的服務環境。因此，社會組織在真實的服務過程中所采取的策略、方式與方法都是根據實際的社區情況進行臨時性定奪和決策的，并非像服務計劃書中規定的嚴格可控和線性展開的，其中充滿了情景復雜性和利益主體多元化的沖突。社會組織面對現實服務場景的復雜性，需要在政策文本表達的制度規則與實踐行動闡釋的自由裁量之間做出選擇。所以，真正的政策是執行的政策，而不是說出來的和寫在紙上的政策。[29](p240)社會組織需要在理想的政策目標與可能的執行手段之間權衡，這就像一場“驚險的蹺蹺板游戲”，作為政策實踐者要處理好政府期望達到與自身能夠達成之間的張力關系，做一個高超的玩家。這種政策目標與具體執行之間的張力關系，具體可通過圖1表示。

圖1 社會組織的自由裁量空間

從價值選擇的角度，政府尊重社會組織的社會性與志愿性才愿意將服務項目發包給社會組織，希望通過社會組織發揮利他價值，更好地為服務對象提供精準服務。但目前，社會組織的生存壓力使其需要通過承接政府購買服務項目的方式獲取組織運轉資金，在制度規定的范圍內減少服務支出擴大剩余資金的利己化行動邏輯成為社會組織承接項目的動力來源。從行動指向的角度，政府購買服務項目本應以服務對象的個性化需求為制度運行的邏輯起點和社會組織的行動指南針。但是，社會組織受到自身專業性和服務周期等因素的限制，難以將服務對象的需求當作自己的服務實施方向，而是以既定的項目計劃書或者政府指定的服務內容開展服務，以專業界定的服務供給代替了服務對象的實際需求。從回報周期的角度，政府希望社會組織能夠在服務過程中真正發揮專業價值和社區治理功能，以實現社會組織成長為目的。但是，社會組織秉持著功利主義的短期視角看待服務項目，大多認為順利通過結項并拿到全部項目資金就是服務目的。從角色定位的角度，政府希望理想化的政社關系是平等合作致力于實現雙贏的伙伴關系。但是，項目執行中受到基層政府和社會組織相互背離的行動邏輯影響，實際存在的政社關系更像是一種不平等的伙計關系。從關系拓展的角度，政府希望社會組織主動遵守相關制度規定，自覺按照政府希望社會組織發展的軌道進步，以實現對社會組織的有效管理。實際上，社會組織在正式的項目發包關系內部又發展出了二級服務發包市場，以對自己有利的方式拓展了非正式的發包關系。以上關于發包方政府文本表達的政策目標與作為具體執行者的社會組織實踐闡釋的執行手段之間的五種矛盾關系，構成了社會組織的自由裁量空間，這正是探究政府購買服務制度何以失靈的關鍵所在。

本研究以北京市C區開展的政府向社會組織購買服務項目為研究對象。筆者于2019年6月至7月和2020年9月至12月在C區的社會組織與第三方評估機構參加專業實習與志愿服務，對近30家承接政府購買服務項目的社會組織負責人、項目社工進行了結構化與半結構化訪談，同時借助自己的志愿者和實習生的身份優勢得以長期參與觀察社會組織生產社區服務的實際過程，包括與街鄉政府相關部門負責人、社區干部、普通居民等的互動過程。通過實地調查，筆者掌握了社會組織參與政府購買服務項目的大量第一手經驗資料。據此，可以從社會組織的自由裁量權視角出發，解釋社會組織如何圍繞服務生產與政府組織和社區組織互動博弈，將理想化的政策目標變為經由實踐闡釋的政策輸出過程，并最終造成政府購買服務制度失靈等關鍵問題。

三、社會組織的自由裁量權

社會組織行使自由裁量權是政策執行中的情境性和互動性使然，是根據發包方政府的服務績效考核任務與自身服務能力、外部服務環境的制約因素綜合判斷得出的。因此，自由裁量權不僅關乎政策如何執行的問題，而且自由裁量權本身就是政策再制定和再生產的過程，是社會組織對既定政策目標進行再闡釋與再實踐的過程。當然，社會組織的這種政策再生產過程不能超出一定的政策執行區間。因此，理解社會組織在嚴格遵照制度規則與完全進行自由裁量兩個極端之間選擇具體對策的行動邏輯，是理解社會組織自由裁量權的核心。

（一）價值選擇：利他還是利己

社會組織參與社區服務生產存在兩種截然不同的價值選擇：志愿導向的利他主義和任務導向的利己主義。作為發包方的政府希望社會組織發揮專業價值和志愿屬性，不僅在所服務的社區生產可見的公共服務，還要培育社區居民的公共道德和現代公民意識，發揮建設社區治理共同體的主人翁精神，社會組織在其中扮演秉持志愿價值和利他精神的引領者角色。但在現實過程中，社會組織這種理想角色卻難以實現。

每個項目就十萬塊錢，根本不夠用。今年因為疫情影響，實際開展活動時間就四個多月，六月份才放開搞活動，十一月就要結項了，時間短、任務重。（專業社工01，20201012）

項目資金少是社會組織開展社區服務活動普遍遇到的最大難題。項目資金少直接決定了社會組織縮減應有的服務開支，盡量擴大剩余資金，這是由社會組織的生存邏輯決定的。按照C 區民政局發布的《社會建設專項資金支持社會組織服務項目實施方案》（以下簡稱《實施方案》）規定，項目經費預算中應當劃撥一定比例的志愿者補貼、社工工資和項目管理費等必要開支，總計不得超過項目資金總數的30%。有限的項目資金既要滿足服務對象的實際需求，又要達到政府設定的績效考核指標要求，同時社會組織和專業社工本身也要依靠項目資金生存。因此，社會組織和服務對象在制度安排中屬于資源競爭關系，他們都要在同一個盤子中分蛋糕。社會組織作為項目執行者顯然扮演了分蛋糕者的角色，因為政府雖然制定了非服務開支的上限，但并不能夠嚴格控制每一筆開支的具體用途。服務對象本來對于服務內容最具有發言權，但項目計劃書一旦確定又不能隨意更改。最為關鍵的是，項目計劃書也是由社會組織根據政府設定的寬泛的服務目標為自己量身定制。社會組織對于自身的業務專長、信息優勢和執行策略最為清楚，他們可以動用服務生產者的優勢地位設定對自己最有利的服務計劃，保證能夠達到績效考核要求，同時盡量擴大組織的剩余索取，保障組織生存。有限的項目資金決定了社會組織的價值選擇更為看重利己主義，生存倫理是最基本的行動邏輯。

（二）行動指向：需求還是供給

理想化的政府購買服務制度應是將滿足服務對象的迫切需求作為第一要務，這也是政府希望通過向社會組織購買服務來優化服務質量和提高服務對象滿意度的核心關切。從服務項目的立項程序來看，主要分為以下三種：政府邀標制、社區邀標制和市場競標制，每一種立項方式所賦予的服務需求確定權的主體不同，這直接影響了作為服務對象的社區居民的需求能否得到滿足。

政府邀標制主要由街鄉政府主動向社區內有資質和聲望的優秀社會組織發出邀約，表明與其合作的態度，但服務內容主要由街鄉政府單方面決定，主要滿足的是發包方政府的行政需求，至于這種行政需求是否與社區居民的生活需求相匹配，取決于街鄉領導本身的關注領域，以及項目落地社區的議價權。社區邀標制是由社區干部根據本社區的治理需求主動向本區內相關服務領域的優秀社會組織發出邀請，社區干部和社會組織達成服務意向之后，再向上級街鄉主管部門申請立項。社區邀標制的立項模式直接由社會組織與社區對接，居民則可以通過議事會、居民代表等方式直接向社區干部與社會組織反映實際需求，具體要求體現在項目書中。因此，這種立項方式最符合社區居民的實際需求，服務效果往往更好。市場競標制是社會組織根據C區政府本年度發布的《使用社會建設資金購買社會組織服務指導目錄》（以下簡稱《指導目錄》）所列出的具體服務類型，結合自身服務專長，通過C區政府購買服務項目申報平臺統一進行申報，通過立項之后由街鄉政府統一分配到社區，這相當于行政指派服務項目落地。市場競標制下的社區干部對于服務項目的合作意愿最弱，社區居民幾乎沒有決定服務內容的參與權和建議權。社會組織面對沒有合作基礎的陌生社區很難在短時間內發揮專業性服務和實現嵌入式治理。三種服務立項模式的比較可以參見表1。

表1 三種服務立項模式的比較

由此我們可以發現，社區邀標制合作模式下的社區居民具有最強的需求建議權和參與權，行政主導色彩最弱，社區議價權最強。在此模式之下，社會組織面臨著最小的行政嵌入影響，最有可能完全按照社區居民的實際服務需求生產服務，專業性和志愿性得以充分發揮。社區邀標制是需求指向性最強的服務模式，但不是目前最常見的服務模式，在強調競爭性和市場化的新公共管理理念影響下的政府購買服務同樣是以市場競標制為主要模式。這種合作模式之下的社會組織與所服務社區沒有充分的合作基礎，社區居民的需求建議權和參與權也是最弱的，社民關系的游離化色彩體現得最為明顯。在此服務環境之下的社會組織將服務計劃生硬地實施，供給端的服務指向將社區居民置于邊緣化地位，成為配合社會組織開展服務和完成任務的配角。

（三）回報周期：長期還是短期

回報周期是指社會組織對參與政府購買服務項目帶來的各種可預期回報時限長短的判斷。一般而言，政府希望社會組織把眼光放長遠，通過承接政府購買服務項目來培育社會組織的專業性和服務能力，希望實現社會組織基于打造服務品牌和形成服務特色的長期目標來做好當下的每一期服務。社會組織對此卻有不同的看法：

政購資金再縮減我們就別活了，人家大組織能活下去，我們這小機構就過不下去了，我們就是草根，就是湊合著，沒有長遠打算，別讓他在我手里滅了就行。（專業社工02，20200917）

“評審專家一說要形成長期機制我就知道這個專家不了解社區情況，我們也不想長期做一個項目。你只要讓我通過結項評審，我拿到30%項目尾款，就萬事大吉。”（專業社工03，20201126）

社會組織的以上兩種觀點頗具代表性，一方面，政府購買社會組織服務項目的資金投入規模明顯下降，現在每個項目的資金規模依舊維持在10 萬～15 萬元，這是維持項目正常展開和社會組織基本開支的最低限度。如此一來，每一年度能夠立項的項目數量就要被大幅壓縮。從北京市C 區的情況來講，通過承接政府購買服務項目是社會組織生存下去的主要資金來源，社會組織自籌資金和獨立發展的自主能力有限，發包方政府直接掌握了社會組織的生存出路。在日益嚴峻的生存競爭環境下，數量最多的小型社會組織生存下去的信心不斷遭受打擊，只求明年能夠拿到項目和資金，而不敢考慮長遠發展問題，更遑論提升服務質量與打造服務品牌。對于絕大多數社會組織而言，最緊迫的任務是生存問題而非發展壯大的問題。

另一方面，社會組織普遍存在通過結項評審拿到項目全部資金就意味著服務項目成功完成的心態。對于評審專家所稱的形成品牌意識、樹立長效機制等建議，由于社會組織的項目已經結項，如何整改落實自然無從檢驗。社會組織最為關注的是通過放大服務效果、掩蓋缺失不足、拆解服務活動、拍照簽到留檔等一套留痕管理策略實現服務指標生產，力圖通過向評審專家呈現一套完美達標的結項數字來證明自身服務的有效性。評審專家顯然在這場由社會組織占據主動的“信號博弈”中處于被動地位，為了保障評審進度只能給出一個穩妥的分數。社會組織依靠“信息俘獲”的策略順利通過結項，沒有多余精力和資金去考慮改進項目。

（四）角色定位：伙伴還是伙計

C 區民政局每年發布的《實施方案》中明確指出要按照“培育發展社會組織，激發社會生機活力”等目標原則積極開展政府購買服務工作。每個服務項目經過區民政局立項、街道主管科室分派、項目落地社區承接的過程，社會組織作為與政府合作生產的項目承包方，經過一整套科層制流程的篩選與運作之后，難以保證能夠正常發揮如區民政局設想的發揮專業價值和激發社會活力等功能。

從項目落地社區角度看，由于社會組織與社區之間沒有前期合作經驗和基礎信任關系，社區干部對社會組織這一外部治理結構進入社區參與服務生產與社區治理的角色定位表示懷疑和警惕。社會組織受到嚴格的社區行政權管控，其服務居民的專業化活動首先讓位于輔助社區干部的行政性事務。社會組織在活動開展時間上要聽從社區安排，活動內容上要穿插進社區日常管理與宣傳工作，活動現場要盡量保證社區干部“行政在場”。社會組織變成了扮演社區活動配角的邊緣化角色。

正如一名社區社工所說：“社會組織應當配合我們的工作，活動策劃、新聞宣傳、籌備物資、居民動員都要先經過社區同意，他們不能擅自行動。”（20200929）“黨建活動社區自己做，政購是我們做，因為（新冠肺炎）疫情他們也沒做（黨建活動），所以就想結合政購一起做，我還得幫助社區做黨建工作。人家給你提供環境和場所了，你就得幫助人家做。”（專業社工04，20201020）

從社會組織服務生產角度看，社區干部的結構排斥與資源汲取不會使社會組織退出社區，而是要采取各種變通策略維護好與社區干部的關系，保證服務項目順利完成。社會組織離開社區干部配合就難以具備組織居民參與活動的能力條件和權威基礎，只能依賴社區內部權威傳達服務信息、動員居民參與、維持活動秩序。久而久之，社會組織將自己定義為社區的好幫手，而不是專業的好組織。這種角色定位幾乎成為社會組織與社區干部之間一種常態化關系，固化的扭曲關系自然再生產出社會組織的“伙計”角色認知。同樣，作為街頭官僚的社會組織與社區干部顯然有權力強弱之分，作為專業街頭官僚的社會組織處于被行政街頭官僚的社區干部“行政俘獲”的狀態。

（五）關系拓展：正式還是非正式

社會組織作為參與公共服務生產的新生社會力量，一方面有著政府組織所不具備的服務專業性和精準性，另一方面，政府不希望社會組織的發展超出自己的控制范圍，甚至對政府主導原則下的社會治理秩序形成挑戰。因此，政府通過發布《指導目錄》劃定每年的具體服務內容。比如，C 區政府2020 年的《指導目錄》規定服務項目包含社會矛盾化解、社區治理、文化建設、民生服務、居民自治和脫貧攻堅六個大項。社會組織只能在此六類服務內容中挑選自己擅長的服務領域，申請相關項目。社會組織為了能夠得到項目，會盡力向政府表明專業性，而忽視了自身是否真正具備這類服務項目開展所需要的專業技能與經驗儲備。社會組織拿到項目之后，為了能夠實現承諾給政府的專業化服務，再去尋找具備此類專業技能的社會組織或其他機構，與其建立起一種次級發包關系，借助二級服務承包方的專業性為自己生產服務。在這種次級發包關系中，社會組織一方面作為承接政府購買服務項目的生產者，另一方面也是次級發包關系中的服務發包者。社會組織實際上扮演了一種專業服務資源的鏈接者角色，自身在這種二級嵌套的服務發包關系中并未發揮出應有的專業性。

比如，在筆者所調查的一個服務項目中，社會組織本應當獨立承擔社區文化建設類服務項目，但是組織自身專長并不在此，為了完成政府的服務項目，只好聘請專業的社區文化營造類組織代為生產服務。

今天為大家開展的插花活動是政府購買服務項目中的一項內容，我們專門請到了來自S 區的花藝師馬老師，接下來就請大家跟著馬老師一起學插花。（專業社工05，20201015）

在這一服務項目中，社會組織作為資源鏈接者角色，根據項目計劃中的服務內容聯系社會專業機構人員具體負責。整個服務過程由馬老師主導，專業社工僅作為配角存在，專業性體現不足。社會組織在社區干部主導的情況下將活動的“身份在場”資格和話語權讓予了社區干部。在社區干部不在場的情況下，社會組織又將活動的主導權和建構身份合法化的機會賦予馬老師。這種看似非理性行為卻是社會組織主動塑造，社會組織對于馬老師的專業替代身份樂見其成，因為支付給馬老師的勞務費并不比支付給專業社工的補貼更高。社會組織并不十分在意專業服務由誰具體來做，更重要的是工作達到結項要求和擴大剩余資金。應當指出的是，《實施方案》明確規定“嚴禁服務轉包”，就是為了杜絕社會組織本身成為服務發包者而損害服務質量和資金使用效率。這種被政策明令禁止的非正式服務發包關系在實際的社會組織項目執行過程中并不少見。

通過對以上五個維度的社會組織自由裁量權分析，我們可以發現，社會組織面對具體的服務場域與互動對象，一方面處于權力弱勢地位，另一方面也在盡力運用作為服務執行者所掌握的信息資源優勢進行信號博弈。社會組織既不會完全遵照執行政府既定的服務規范，也不會明顯超出法律規定的禁忌邊界。社會組織的自由裁量權既不是完全利他主義的、需求導向的、長期考量的、伙伴關系定位的和受到正式關系約束的，也不是完全利己主義的、供給導向的、短期考量的、伙計關系定位的和由非正式關系決定的，而是在這兩個極端情景之間進行情境化的動態選擇。社會組織只有這樣才能做到統籌兼顧，既達成政府績效考核指標要求，又實現自身的利益訴求。

四、行政主導：自由裁量權背后的邏輯

社會組織參與政府購買服務項目就意味著其主動加入了由政府設計好的服務場域，此時專業的邏輯必須要服從行政的邏輯，專業服務要主動配合行政事務。社會組織在專業與行政的兩端之間做出的任何看似自主的裁量權限，背后都離不開政府的主導。

（一）科層體制的慣性

C 區發布的《實施方案》規定“堅持政府主導是購買服務的首要原則”。因此，看似為社會組織提供了發揮自身專業性和志愿價值的政府購買服務制度，背后都有行政力量在對其進行管理與調控，包括服務內容、資金規模、發包方式、監管流程、考核要求等涉及社會組織核心利益實現的具體流程，社會組織有受監管的項目執行權，但很少有機會能夠參與到政府購買服務具體制度的政策制定中來。社會組織本質上處于科層體制中的末端，為了達到績效考核目標和維持組織生存必須發揮能動性，在稀缺的項目資源、嚴格的考核壓力以及艱難的服務環境之中充分調動自由裁量權，努力平衡政府的行政邏輯和組織的生存邏輯之間的關系。

這種活動肯定是往里搭錢的，但是街道找到你，你肯定要做，做好了明年其他項目也會想到你，不做就是得罪了街道，……所以，對于街道的要求社會組織必須答應，今年賠錢攢人脈，明年就有可能多拿項目賺回來。（專業社工06，20201203）

《實施方案》規定，政府購買服務項目落地社區所在的街鄉要提供一定比例的項目資金，其中，街道配比項目資金總額的50%，鄉鎮配比資金總額的30%。街鄉政府作為項目出資方對項目開展負有直接監管責任，認為社會組織既然落地本轄區就理當向其負責并受其主導。作為街鄉政府派出機構的社區居委會也分享到控制社會組織服務項目具體開展的權力。因此，社會組織同時受到街鄉政府與項目落地社區的管理。社會組織作為一種陌生的治理結構進入社區，很難馬上熟悉并融入這種權力格局和文化網絡，處于權力資源和規則資源的弱勢地位。

社區如果對我們有需求都是直接向街道領導反映的，不會直接找我們，街道會直接找我們聯系，讓我們體諒社區的工作難處，多幫社區分擔一些。（專業社工07，20200920）

很顯然，社會組織作為專業服務機構在嵌入科層體制結構后很難按照自己的專業服務邏輯開展服務。街鄉和社區作為實質上的上下級科層關系將社會組織強力地吸納進來，社會組織要想做好專業服務項目首先幫助社區做好額外的行政事務。社會組織也意識到了這種“額外的”事務比“分內的”服務更為重要，因為這是保證服務項目順利開展的關系投資。社會組織只有將自己主動融入到科層網絡之中，做好行政組織的好幫手，才會得到行政組織和社區組織對服務項目的有限支持。

（二）行政考核的壓力

政府向社會組織購買服務制度作為一項公共服務供給的創新工程，顯然要以更加優越的服務質量和考核成績證明這種公共服務供給新模式的有效性和合法性。因此，各級政府主管部門對于社會組織諸多優越性的完美想象異化成為層層加碼的績效考核壓力。不管是區民政局、街鄉主管部門還是社區干部，都不想在年終考核時拿出一張難看的數據，這不僅表明了社會組織沒有達到政府規定的服務標準，也是在質疑政府購買服務制度的有效性與合法性。一旦出現服務實績達不到理想目標的情況，這表明下級政府主管部門對該項制度管理督導不到位，使得理想的政策執行走偏。

C 區的街鄉政府主管民政的科長每月都會召集在本地區開展服務項目的社會組織負責人開會，了解各個社會組織在本月的服務開展情況，并聽取下一個月的服務計劃匯報，進而提出建議，督促社會組織做好服務：

你們給我匯報工作，我也要向街道和區里民政局領導匯報工作，每年年底都有考核任務的，今年沒達標，明年你們就拿不到項目，咱們街道的項目指標也受影響。（某街道民政科長01，20201204）

在這種層層強化的行政邏輯和對制度的理想預期的引導下，各級政府主管部門都在借助社會組織這個服務生產工具為自己的“自我實現預言”生產出一套完美的服務績效數字，努力通過年度考核。但是，因為政府不能直接生產服務績效數字，所以服務生產壓力全部落在了承接項目的社會組織身上。社會組織為了今年的服務績效達標和保證明年能夠繼續在本地區拿到項目，就會通過拆解服務活動、檔案留痕管理甚至是數字指標造假等方式呈現出一套完美的書面表達的服務數字，至于數字達標背后究竟有多少虛高的成分以及真實的實踐效果如何，社會組織最為清楚。只要依靠這套完美的結項報告順利通過了結項評審，對于街鄉、社區和社會組織都是好事，在績效考核的壓力推動下，他們是一榮俱榮、一損俱損的利益共同體。

（三）秩序穩定的需求

社會組織參與政府購買服務在發揮專業性之前首先要保證合法性和穩定性。政府通過社會組織提供公共服務的方式為其提供了難得的獲得資金的機會。目前，通過承接政府購買服務項目是C區社會組織生存發展的主要來源，也是政府支持社會組織發展的重要制度化平臺。在這個制度平臺下，社會組織都爭相拿到項目，有些社會組織機構資質良莠不齊。對此，政府作為發包方為了保證承接機構的資質，制定了較高的準入門檻。

C區民政局每三年都對本區內登記注冊的社會組織進行等級評審，評審等級最高5A級，最低1A級，評審結果向全社會公布，只有得到3A級及以上的社會組織才有資格承接政府購買服務項目。對于拿到服務項目的社會組織，區民政局每年還要聘請專業的第三方評估機構對服務項目進行評估監管。評估監管分為過程監測和結項評估兩種方式。過程監測貫穿項目始終，包括要求社會組織提供周總結、月匯報、中期報告；對服務項目進行實地監測評分；要求服務對象填寫滿意度調查問卷等具體方式。結項評估則由第三方評估機構組織評審專家聽取社會組織項目負責人進行現場匯報，專家根據終期評審指標并結合社會組織提交的結項報告、財務報告和現場答辯情況進行打分定級。終期評審指標分為五個一級指標：項目團隊（10分）、實施管理（30分）、服務質量（20分）、項目成效（20分）、財務管理（20分），每個一級指標下包括2～5項二級指標，分數配置為4～10分不等。專家打分定級分為4檔：優秀、良好、合格、不合格。只有合格以上的社會組織才能繼續申請下一年度的服務項目，對于服務項目不合格的社會組織要進行后期整改，違規的要追回項目資金。

政府希望通過這一套嚴密的績效評估法則篩選掉不合格的社會組織，挑選出優秀的社會組織參與服務生產。當然，政府對于社會組織優秀與否有一套自己的評價標準，忠實履行契約、如實完成任務、服從政府安排等是發包方政府最看重的品質。由此我們可以看出，政府出于維護發包秩序穩定合法的邏輯為社會組織設定的評審標準與社會組織追求的專業邏輯并不完全一致。

五、對自由裁量權的適當控制

在由社會組織具體執行的服務項目中，一方面，社會組織借助信息不對稱優勢獲得某種自主權，政府發包方和服務對象的利益均有可能受損。因此，社會組織的自由裁量行為需要受到控制。另一方面，社會組織可以根據具體服務場景靈活地調整既定的服務內容，更能滿足居民的實際需求，因此自由裁量權也有其積極的一面。歷史上所有的政府都是兼具法治和人治的政府，在沒有裁量調和的情況下，規則本身無法應對現代政府的復雜問題，裁量是政府中創造性的主要來源。[30](p26)關于制度規則與自由裁量之間的對比，可以通過以下幾個角度具體呈現。（見表2）

表2 制度規則與自由裁量的比較

因此，自由裁量權總是伴隨正式規則而生的。社會組織在執行規則的同時也會根據具體情境和自身利益考量進行一定的自由裁定，這種自由裁量行為也能反映出所服務社區的群眾利益。所以，自由裁量權本身不僅無法消滅，而且具有兩面性。我們需要做的不是徹底地杜絕社會組織行使自由裁量權，而是引導社會組織將自由裁量權與政府的政策初衷相結合，與服務對象的實際需求相匹配，以期發揮自由裁量權的正功能，壓縮其負功能。筆者認為，對社會組織自由裁量權的控制與引導應當貫穿整個服務發包流程。

（一）事前控制：穩定的發包關系

政府應當借助向社會組織購買服務制度發揮兩個關鍵作用：一是培育社會組織專業性的作用；二是塑造社會組織公共價值的作用。目前來看，政府主要借助社會組織的專業能力幫其做事，在政府提供公共服務的專業性、精準性和及時性達不到的群體和領域里，依靠社會組織的專業能力彌補政府的不足。政府借助社會組織專業能力補充自身職能弱項，發揮社會組織提供公共服務的作用。

筆者認為，社會組織通過承接政府購買服務項目還應當發揮另一種更為重要的公共價值功能。社會組織的公共價值與政府組織的公權力是兩種迥異的權力。政府的公權力主要在科層體制內部上下運作中發揮作用，但一旦將社會組織引入政府的公權力運作體系中，就應當充分重視社會組織作為社會力量所獨有的權力屬性，即公共性。

公共性意味著自主權和參與權。一方面，社會組織發揮公共性需要將其意見建議納入政策制定過程中來，主動邀請社會組織代表參與制定每年度的政府購買服務項目《實施方案》與《指導目錄》。社會組織可以在參與政策制定的過程中提供更為專業的咨詢建議，還可以將來自服務一線的政策實踐困境和服務對象的實際需求等信息通過制度化的參與渠道進行反饋，從而有利于改進政策制定質量。另一方面，適當為社會組織提供更加穩定的服務預期和適度擴大資金規模。社會組織需要在維持自身生存的前提下做好服務，必須依靠更長的服務周期和更加寬裕的資金支持。因此，每個服務項目周期適度需要適當延長，在此服務周期內提供穩定的資金支持，可以讓社會組織更為從容地發揮自身的專業性，真正讓社會組織感受到來自公權力的尊重與合作意愿，保證社會組織公共價值的發揮。

（二）事中控制：精細的過程治理

在社會組織拿到項目之后，就要對其進行精細化的過程治理。這種精細化不應該表現為強控制與持續的行政嵌入。精細化治理應該表現為暢通社會組織訴求的反饋渠道與擴大服務對象的考核權兩個方面。

暢通政社溝通渠道可以消解社會組織的自由裁量動機。社會組織執行統一的規則時肯定會面臨服務場域的多樣化挑戰，這些挑戰無法完全由規則制定者預先想到并作出統一的應對規范。社會組織如果在面對諸多服務困境時沒有向上反饋的制度化渠道，而是完全憑借自由裁量權的發揮，很容易超量行使這種權力而導致政策變通過度與執行扭曲。因此，設計一種社會組織—街鄉政府—區民政局上下貫通的信息共享機制極為必要。這種機制不僅可以保證街鄉政府和區民政局及時了解社會組織的服務動態，更關鍵的是社會組織可以將服務項目具體執行過程中遇到的各種難題，比如社區干部不配合、服務對象不信任、居民動員效果差、服務供需不匹配等及時反饋給上級政府主管部門。政府部門應當予以積極支持和協助，共同幫助社會組織實現社區融入與嵌入式治理，打造溝通順暢高效的政社合作共同體。

提高服務對象滿意度是政府購買服務的重要目標。服務對象作為最有發言權的項目績效評估方顯然應當被納入項目治理中來，他們的考核權和建議權不應由第三方評估機構和項目評審專家替代。在服務項目實地監測中，應當提高居民滿意度得分在項目最終得分中所占的比重，目前10 分的居民滿意度分值難以引起社會組織對服務對象意見的重視。筆者認為至少應當將服務對象評價分值提高至30分，再加上專家評審的30分、財務得分20 分和第三方評估20 分，以上四項分值的分配比較合理地體現了各個評估主體應當起到的作用。通過合理分配分值，發揮引導社會組織注意力和關注點的重要作用，服務對象打分比重上升會導致社會組織對其實際需求的高度重視。

（三）事后控制：可逆的績效評估

目前來看，社會組織普遍存在“結項闖關”的心態，把主要精力用在了如何通過結項評審而非提高服務質量和居民滿意度上。目前的制度規定也提出，只要服務項目結項評審合格就要給社會組織劃撥30%的項目尾款。社會組織拿到全部項目資金就會認為本年度的項目順利完成，這給依靠信息資源優勢進行“信號博弈”的社會組織闖關成功創造了機會。因此，發揮結項評審以評促建的作用，對于提升服務質量和杜絕社會組織投機行為十分關鍵。

一方面，設置一個有負向激勵作用的項目不合格比例。社會組織的服務項目一旦不合格需要考慮延遲給付尾款，直至整改合格為止，嚴重不達標的要收回項目資金和進行全區通報，并將社會組織納入“黑名單”，三年之內不準許其承接政府購買服務項目。通過具有一定警示和懲戒功能的不合格比例設置，可以讓社會組織專注于做好服務本身，減少依靠“信號博弈”和“結項闖關”的冒險行為。

另一方面，確保評估結果的可回溯性。第三方評估機構根據社會組織提供的服務臺賬信息，隨機抽取一定比例的服務對象進行電話回訪，核實該服務對象是否真正接受了社會組織的服務項目和實際參與的服務活動。這種可回溯機制是從服務質量的輸出端進行控制，確保服務活動信息不由社會組織單方面壟斷和操控，將結項考核的權力轉移到專業評估機構和服務對象上來。這種立體化的和可追溯的評估方式破解了社會組織過于注重結項指標的完美呈現而忽視實際服務效果的“結項闖關”心態，壓縮了社會組織“信號博弈”的籌碼，使其致力于顧客導向和扎實提高服務質量。

六、結論與討論

社會組織的自由裁量權總是伴隨著正式制度規范的執行過程而產生的，制度規范的普適性和抽象性決定了其具體執行要由社會組織根據服務環境的具體情境與互動關系加以個性化闡釋和針對性實施。在此過程中，正式制度的價值理性被一定程度上消解，而社會組織的工具理性隨之凸顯。社會組織能夠發揮自由裁量權的區間范圍主要體現在五個方面：利他還是利己的價值選擇區間；需求還是供給的行動指向區間；長期還是短期的回報周期區間；伙伴還是伙計的角色定位區間；正式還是非正式的關系拓展區間。

社會組織看似在服務項目執行過程中擁有廣泛的自由裁量空間，實則作為發包方政府的項目執行者總是處于被行政力量所嵌入和主導的弱勢地位。發包方政府的行政主導邏輯來源于以下三重動力機制：科層體制的慣性；行政考核的壓力；秩序穩定的需求。堅持政府主導是購買服務的首要原則，社會組織在服務內容、資金規模、績效考核等方面幾乎沒有制度化的政策制定參與權。社會組織在完成服務項目結項考核目標的同時，還要保證組織自身的生存，這進一步負向激勵社會組織采取更為大膽的政策變通策略，導致了政府購買服務制度走向失靈。

發包方政府需要做的不是徹底取消社會組織的自由裁量權，這不僅從政策制定層面無法實現，而且本身也與政策執行的情境性特點相背離。所以，制定一套全流程優化舉措以實現社會組織盡量發揮自由裁量權的正功能而努力規避其負功能才是努力的正確方向。對社會組織自由裁量的適當控制應當從以下幾個步驟入手：通過穩定的發包關系進行事前控制；通過精細的過程治理進行事中控制；通過可逆的績效評估進行事后控制。

通過制度全流程的優化舉措對社會組織的自由裁量權進行適當控制，只是引導社會組織正確行使自由裁量權的初級目標，高級目標則是通過完善的服務發包流程和通暢的參與反饋渠道使社會組織自覺形成致力于專業價值實現和服務對象滿意的價值理性目標。社會組織從被動控制負向的自由裁量權到主動發揮正向的自由裁量權是制度規范內化的過程，也是項目執行過程中主動作為和創造性服務的過程。社會組織實現以制度規范為“體”，以自由裁量為“用”，通過制度規范來指導自由裁量的選擇，通過自由裁量來更好地落實制度規范，在服務過程中實現基于專業價值功能發揮的制度規范性與自由裁量權之間的平衡，做到隨心所欲而不逾矩，才是走出政府購買服務制度失靈困境的正確道路。