科技社團參與社會治理的現狀、問題及對策*

陳育芳

（福州大學，福建 福州 350108）

國家治理體系和治理能力現代化的核心是做到以法治為基礎、以共治為路徑、以善治為旨歸，真正形成政府、市場和社會多元主體相互協調、良性互動的格局[1]。根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，培育社會組織力量、激發社會組織活力，是我國深化社會體制改革的重要工作。社會治理改革旨在從政府主導轉變為多方協同的管理模式，科技社團作為社會治理主體的重要組成部分，應當立足自身特點、發揮獨特優勢，在推動國家治理體系和治理能力現代化中發揮作用。

一、概念辨析

（一）科技社團

“ 科技社團”（Science and Technology Society）是科技工作者共同體的重要組成部分，也是聯系黨和國家與科技工作者的橋梁、紐帶，在承接政府轉移職能、參與社會公共服務方面發揮著不可替代的作用。科技社團主要由科技工作者組成，具有社會組織的管理模式和應有功能，包括章程、人員、場地、管理辦法、治理模式、監管體系。同時，科技社團具有很強的專業屬性，注重學術交流合作，強調相關專業的人才聚集、科學普及、學術交流、公共服務。

（二）社會治理

“社會治理”（Social Governance）概念的形成，起源于“社會管理”以及與現代西方治理理論的結合，涵蓋了政治、經濟、文化、社會等各方要素。從社會管理到社會治理的轉變，本質上是理念革新、系統創新、升華超越。習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”[2]社會管理主張自上而下，強調政府主導；社會治理主張多元參與，強調政府角色向服務轉變、綜合協調各方利益。社會治理堅持中國共產黨的領導，注重多元主體共同參與，在處理社會事務和解決社會問題方面進行民主協商、交流合作，通過創新治理機制、協調利益關系、解決沖突矛盾、加強社會保障、提升服務水平、防范化解風險，維護社會的長期和諧穩定。

二、科技社團參與社會治理的功能與特征

（一）重要功能

第一，科技社團是承接政府科技職能轉移的“蓄水池”。國家治理體系和治理能力現代化要求政府主動轉變職能，通過購買服務、委托服務、外包服務等方式，解決政府職能錯位、越位和不到位等問題，最大限度釋放市場發展空間。第二，科技社團是滿足科技創新市場需求的“服務站”。國家治理體系和治理能力現代化要求市場在資源配置中發揮決定性作用，這使得科技社團形成以市場需求為導向的創新服務模式。科技社團應當堅持科技與經濟相結合，通過建立長效機制、發揮人才優勢、促進成果轉化、提供科技服務、孵化創新企業等方式，促進科技創新可持續發展。第三，科技社團是實現創新創業社會動員的“孵化器”。國家治理體系和治理能力現代化要求改進社會治理模式、激發社會組織活力、提高社會治理水平，最大限度調動社會力量參與“大眾創業、萬眾創新”。科技社團參與創新資源配置，協調人才、資本、技術等創新要素集聚與流動，并提供強有力支撐保障。第四，科技社團是推動國家治理體系革新的“催化劑”。國家治理體系和治理能力現代化要求社會建設與科技創新有機結合。科技社團有效搭建國際交流合作平臺，充分發揮科技、創新、產業、人才等優勢，促進科技鏈、創新鏈、產業鏈、人才鏈緊密對接，為國家治理體系革新提供源源不斷的動力。

（二）基本特征

科技社團在專業性、權威性、職業性方面，呈現出與其他類型社會組織不同的發展特征。第一，科研學術性。科技社團能夠匯聚高等院校、科研院所等不同學科、不同行業的科技工作者，可以發揮他們各自優勢，為政府科學決策、有效治理提供政策咨詢和專業服務。具體而言，科技社團可通過學術活動、創新研究、經驗提煉、文化傳播等方式，推動產學研用緊密結合、成果轉化推廣應用。在此過程中，針對社會治理的痛點、難點，組建專業攻關隊伍，搭建協同創新平臺，鼓勵科技創新發展，推動科技成果轉化。第二，多元靈活性。面對利益訴求、關系網絡等錯綜復雜、異質性高的多元群體，科技社團不拘泥于某個方面，而是根據實際需求提供靈活多樣的服務。科技社團還通過動態交互方式，潛移默化地塑造與轉變社會行為意識和方式，在思想文化與制度建構的層面優化社會公共安全治理，而不僅是資金、物資、技術和設備等有形資源的單向嵌入[3]。第三，高度自治性。科技社團依托學術資源和人才優勢，廣泛自主開展學術交流、決策咨詢、綜合治理等科技活動，具有高度自治、自我管理、履職盡責等特性。除此之外，科技社團具有非營利性、公益性等特征，可以彌補有限政府和市場失靈等供給問題，從供給側角度促進公共物品的有效供給，形成政府“他治”、市場“自治”、社團“互治”的治理格局。

三、科技社團參與社會治理的模式與成效

（一）典型模式

從發揮社會治理功能來看，科技社團可以分為核心類別、外延類別。核心類別主要包括綜合性科技社團、學術性科技社團、高科技行業企業協會、科技性專業人士協會。綜合性科技社團致力于弘揚科學精神、普及科學知識；學術性科技社團致力于承接課題研究、開展科研攻關、進行技術開發、提供咨詢服務；高科技行業企業協會致力于制定產業政策、調整產業結構、培育創新企業；科技性專業人士協會致力于集聚科技人才、搭建合作平臺、加強服務保障。外延類別主要包括樞紐型科技社會組織、科技類社會服務機構、各類科技扶持基金會。樞紐型科技社會組織致力于加快政社分離、推動管辦分離、加強業務監管；科技類社會服務機構致力于科技成果轉化、科技咨詢服務；各類科技扶持基金會致力于鼓勵科技創新、培養科技人才、普及科教文化。

從探索協同合作模式來看，科技社團可以分為四類發展模式。一是政府部門與科技社團協同模式。科技社團受政府部門委托而承擔特定工作，或科技社團主動向有關部門獻計獻策，通過這種協同合作、專項服務模式，科技社團承接政府轉移職能從而實現社會服務功能。二是科技社團與媒體、權威機構、社區、企業協同模式。通過發表論文、開展科學普及、舉辦講座、廣泛宣傳等傳播科學知識，既讓真相“跑贏”謠言，又可推進專家咨詢、學術交流、專項培訓、宣傳教育與文化建設。三是科技社團聯合體模式。通過科技社團之間聯合、科技社團組織下多家機構聯合，形成“聯合體”開展相關活動，實現資源整合、優勢互補、聯合攻關、協同服務、融合發展。四是科技社團與國際組織合作模式。通過全球合作攻關等方式，積極分享經驗，攜手解決難題，尤其是可以開拓國際視野、聚焦國際前沿、推進國際交流、搭建國際平臺、共享國際智庫，進一步用好國際資源。除此之外，還可以根據管理主體與治理模式，分為依附型科技社團、混合型科技社團、獨立型科技社團。

（二）主要成效

科技社團作為科技領域的社會組織，立足于科技服務與社會治理等領域，力爭以最優資源配置、最佳科技職能激活最大服務效能。科技社團承擔著促進科技進步、社會發展、提供公共服務等重要職能，在社會治理方面已由“故步自封”“被動接受”“矛盾倒逼”逐步轉變為“開放包容”“主動學習”“自覺行動”。當前，科技社團參與社會治理的主要形式為承接政府轉移職能和購買服務、強化民主管理、提供科技服務、促進社會進步等，并取得了一定成效。2022年，各類全國性科技社團開展學術研討7000 多次，舉辦展覽500 多次，舉行培訓活動8000 多場，參加國際組織近1000 個，開展國際交流超過1000 次[4]。

一是提供專項服務，包括自選課題開展研究、形成資政建議。例如，浙江湖州依托科協及其相關科技社團，推動“院士之家”“院士專家工作站”建設，舉辦院士專題報告會、院士專家資政會等活動，推動院士專家為地方經濟社會發展建言獻策。二是承擔委托項目，包括開展專題研究、進行專項攻關、舉行專業活動。例如，受中國科學院、中國工程院、中國科協、國家發展改革委、國家能源局等委托，中國電機工程學會積極參與國家重大戰略決策咨詢評估工作，承擔決策咨詢項目30 多項，組織編寫多個專項咨詢報告、決策建議、行動計劃，編制出版專業發展報告、專題技術報告100 多部，有力支撐了行業的決策制定、學科建設、技術發展。三是承接政府職能，包括政府購買服務、參與競標服務。自新冠肺炎疫情以來，全國各地科技社團在專項研究、科技攻關、建言獻策、捐款捐物、知識宣傳、信息發布等方面都發揮了積極的富有成效的作用。例如，福建省醫學會、福建省心理學會、福建省土木建筑學會、福建省氣象學會等發揮專長，為疫情防控提供科普宣傳、心理援助、隔離點建設、氣象預警保障等服務。

四、科技社團參與社會治理存在的主要問題

（一）管理制度不夠健全

目前，我國尚未出臺全面規范科技社團運行的規章制度，現行法律法規對科技社團的權責范疇、財產關系、功能定位不甚明確，立法層次和質量有待提高。在參與社會治理方面，除了可以參照適用2020年出臺的《政府購買服務管理辦法》之外，其他涉及科技社團參與社會治理的相關規定缺乏，客觀上增加了科技社團參與社會治理的難度。另外，政府購買服務政策不完善，稅收優惠力度仍然較小。科技社團較難平等參與政府購買服務，這在一定程度上阻礙了出臺、完善科技社團參與社會治理的規章制度，優化管理體系、工作機制、服務細則更是無從談起。目前，我國科技社團已達4 萬多家，但全國性、國際性科技社團依然偏少，且科技社團承接政府轉移職能還不到45%，大多局限于召開會議（超過90%）。除此之外，全球科技社團發展指數報告表明，我國科技社團離“星級”社團尚有差距，自主創新意識較差，市場開拓思維欠缺，競爭觀念相對淡薄，難以提供高質量、高規格的公共服務。由此可見，由于法律法規、管理制度不夠健全，使得科技社團參與社會管理的供給能力不足、服務效能偏低。

（二）治理結構不夠完善

目前，大部分科技社團沿用政府管理體制，存在組織結構滯后、運行機制僵化等問題，乃至缺乏民主性、決策權，靈活性、特色化不足。小部分科技社團沒有明確的目標定位、發展規劃，對組織架構、內部治理缺乏頂層設計，存在亦步亦趨、重復同質等問題，更談不上參與社會治理、治理風險防控。另外，科技社團缺乏合理完善的人力資源管理規劃和專業化、職業化人才競爭機制，對專職人員的社會權益保障普遍不足，這就使其治理結構滯后、內生動力不足、發展后勁乏力[5]。兼職人員居多的情況導致科技社團承接社會服務能力偏弱，使科技社團內部管理、參與治理的“虛化”“弱化”現象更加突出。與提供多元化、個性化服務的國外科技社團相比，我國各級各類科技社團的信息化、合作化治理及服務都相對欠缺，競爭力與吸引力嚴重不足。隨著時代的發展，國家的治理模式發生轉變，治理主體更加多元，治理體系更加現代化[6]。科技社團更應與時俱進、交流借鑒，不斷完善內部結構、治理模式和參與機制，加快推進治理體系和治理能力現代化。

（三）政策激勵不夠有力

目前，我國科技社團仍然存在經費不足、回報偏少、收益偏低等發展瓶頸，這在一定程度上影響了科技社團參與社會治理的積極性、主動性、創造性。同時，科技社團的政府支持、專家參與、配套政策不夠，專職人員的福利待遇、職稱評聘、評獎評優等支持不足，人力資源開發不理想，市場經營、就業狀態、職業前景不明朗，使其引育人才、團隊建設缺乏吸引力、競爭力，導致組織形態“空心化”“停滯化”更加嚴重。在此情況下，大多數科技社團仍然局限于采取舉辦學術交流、開展技術培訓等傳統方式吸引科技工作者加入，容易出現供給側結構性矛盾，難以滿足服務對象的多樣化、個性化需求，參與社會治理往往浮于表面、流于形式，這種境況不利于科技社團的健康可持續發展。

（四）效能評價不夠精準

盡管當前學界對政府與科技社團關系將達成共治的觀點仍持懷疑和審慎態度，但可以肯定的是，科技社團在共建共治共享社會治理格局中所發揮的作用將進一步提升[7]。在政府部門指導或管理缺位的情況下，科技社團的活動范圍、功能定位有所偏差，參與評價、過程監督較為缺乏，參與社會治理等活動成效不夠突顯。由于缺乏權威有效的效能評價、監督管理，對科技社團參與社會治理的能力、水平、成效評估不足，未能形成相應的服務、認證、品牌、評價、監督體系，因此，科技社團的社會公信力、社會認可度不高，生存、活動、發展空間被大大壓減，常常受到政府部門、社會公眾的雙重不信任，對各類專家與各級會員的吸引力、凝聚力大打折扣。同時，科技社團與政府部門之間信息不對稱，容易造成資源浪費、管理盲區、權力尋租、機制不全、認可度低等風險，使得科技社團管理存在腐敗風險。

五、科技社團參與社會治理的對策建議

（一）健全管理制度

科技社團要加強黨的領導，強化政治引領，探索黨建新模式，激發內生動力，發揮獨特優勢。在此過程中，努力破解黨建與業務“兩張皮”現象，將黨建工作與業務活動緊密結合起來，建章立制、完善體系，以黨建工作引領科技社團高質量、特色化發展，著力搭建思想、資源、知識、人才的交流平臺。在已有規章制度的基礎上，進一步健全科技社團管理運行的法律法規體系，完善《社會團體登記管理條例》《政府購買服務管理辦法》，著力制定操作性、可行性強的《社會組織法》及其實施細則，更加明確政府部門與科技社團的職權范圍、服務范疇。這既可以規范科技社團的運行，也能夠有效維護科技社團的權益。在此基礎上，要立足理科、工科、農科、醫科、交叉學科等門類，以及新工科、新文科、新醫科、新農科建設，分步推進改革試點、以點帶面等職能轉移工作，既為政府部門減負，又可提升服務質量。

（二）完善治理結構

樹立共建、共治、共享的觀念，充分發揮科技社團等非營利組織在社會治理中的重要作用。要將政治引導作為基本方向，進一步夯實思想基礎、開拓工作格局、提供專業服務。要始終堅持自律與他律、依法自治與法治監管相結合，不斷健全自身決策、執行、監督機制，加快建成獨立自主、權責明晰、治理有效、協調高效的架構體系，推進科技社團參與社會治理的實體化、職業化、規范化發展。同時，要在理清主體關系、優化治理機制的基礎上，加強與其他社團的交流合作，有的放矢汲取相關經驗，整合系統內資源、跨系統資源、跨區域資源，持續創新服務理念、組織制度、運行模式。除此之外，根據形勢變化與主要職能，進一步完善組織機構設置、監督管理體系、人才引育模式、專業服務機制，加強內部民主建設，提升造血活血能力，營造良好組織文化，推進經濟社會發展，打造優勢突出、服務優質的社會治理供給品牌。

（三）強化政策激勵

政府部門要進一步強化科技社團的獨立法人資格，減少政府部門對科技社團的過多干預，不斷推出各種優惠政策和支持措施，大力保障科技社團的獨立、良性運行。通過稅收補貼、專項資助、轉移支付、貼息貸款、投資融資、社會捐贈等方式，加大對科技社團的資金支持力度，緩解科技社團運作經費不足、激勵效用低下等困境。在政府管理過程中，還需要進一步完善購買服務程序，制定激勵和獎懲措施，有效推進科技社團的可持續發展，并為科技社團的社會治理工作打下基礎[8]。通過市場化的運作方式，在決策咨詢、課題研究、政府評估和教學培訓等方面尋求合作，構建“購買型”參與機制，拓寬科技社團資金來源渠道[9]。政府部門與科技社團要統籌考量人力資源優化配置，著力打通科技社團專職人員的職稱評聘、績效獎勵、評獎評優、項目申報、成果認定等職業晉升及發展渠道，推動科技社團人才隊伍建設與儲備的專職化、多元化、持續化發展。

（四）優化效能評價

針對效能評價不夠精準問題，政府部門要加強科技社團的資質認定，建立分級分類管理標準及體系，有側重地制定評估體系、監督機制，健全專業化服務名錄。政府部門要基于協商合作的方式，加強科協的引領引導作用，在提高科技社團公信力方面加大支持力度，以法律形式確立科技社團的地位、性質、權責、管理，進一步完善科技社團的公共責任機制、信息披露制度、監督管理體系，增強科技社團政策制定的前瞻性、合理性、權威性。要堅持效益導向原則、充分發揮市場作用，大力支持科技社團建設新型協同創新組織，廣泛聯結政府部門、高等院校、科研院所、行業企業、新型研發機構、技術服務中介，著力打造技術創新與成果轉化樞紐。要發揮監事會的重要作用，建立信息共享平臺，健全信息披露制度，深化參與社會治理效能評價，做到評估監督的公開透明。以此為基礎，適當引入第三方權威機構，做好事前、事中、事后的常規監督與專項檢查，保證科技社團規范合法運作、發揮最大價值、參與社會治理。除此之外，還要根據不同階段的工作實際、風險隱患，重點加強科技社團參與社會治理的合同管理、招標投標、服務效能等監管，防范功能喪失、權力尋租、越權、壟斷等潛在風險，全方位保障科技社團規范化、合法化參與社會治理。