新公共服務視角下地方政府治理能力評價和優化路徑研究

邵建 王詩宗

（1.中共杭州市委黨校 浙江杭州 3100281；2.浙江大學 浙江杭州 3100582）

引言

地方政府是我國行政架構的基礎部分，其職能發揮直接影響地區的政治形勢和社會經濟發展，與國家現代化治理能力和治理體系的實現程度緊密相關。新時期的社會治理在治理方式、治理重點等方面都提出了新的要求，為地方政府的治理能力帶來了新的挑戰。[1]黨的十九屆五中全會明確提出，“要優化政府治理、建設人民滿意的服務型政府”，為我國地方政府治理能力提升指明了方向，即通過提升政府的服務水平增強現代化治理能力，從而更好地服務地方戰略和經濟社會發展。新公共服務理論是行政學領域的創新成果，對于從公共服務視角揭示地方政府治理的運行邏輯具有強大的解釋力。新時代我國地方政府治理面臨諸多新型挑戰，亟需從服務視角重新審視制約治理能力提升的困境，繼而提出具有實踐性和現實性的優化路徑，為我國地方政府提升公共服務質量和治理水平提供啟示。

一、新公共服務理論概述

（一）新公共服務理論來源

新公共服務理論的發展可以視為新公共管理理論的批判與發展。20 世紀80 年代的西方行政學研究領域，隨著政府重塑運動的開展，新公共管理理論成為研究政府行為的主要范式，其核心觀點認為，政府應當像企業一樣運作，將服務的公眾視作顧客，在履行職能中將利益回報視作動機，從而更好地提供公共服務。新公共管理理論因其獨特的“政府-市場”觀點而成為研究熱點。但是隨著經濟社會的發展和變革，許多學者對新公共管理理論的“政府將公眾視作顧客”這一觀點質疑，認為這樣的行政方式會影響社會公平和民主，因此開始尋求新的理論解釋來更好地研究政府的行政行為，新公共服務理論正是在這樣的背景下形成的。它以公共利益為核心，認為政府的運作過程中應該準確地把握公共利益并且服務于公共利益，同時需要增強政府與公眾之間的互動性，以更好地履行職能，提高公共服務的質量。[2]這與我國建設服務型政府的理念高度契合，因此可以為提高我國地方政府治理能力提供經驗借鑒和啟示。

（二）新公共服務理論與地方政府治理能力

1.公共利益是公共服務的核心目標

新公共服務理論認為，公共服務最重要的目標是滿足公共利益，但是公共利益的范疇不應該由政府來界定，否則政府的職能只能淪為“政治工具”，因此公共利益應該是政府與公眾雙方進行界定、共同認可的，公共利益必須經由合理的協商機制達成一致的看法。公共利益具有顯著的動態性，經由相關利益主體進行協商，可以確保政府的社會治理是基于公共利益所實行的，可以提高公眾需求的滿意度和精確性。在我國，全心全意為人民服務是黨和各級政府的根本宗旨，隨著我國行政體制機制不斷深化改革，公共服務已經成為我國地方政府的重要職能組成部分，本質上是為最大化地達成公共利益而服務，確保政府的社會治理是合理的、有效的，進而促進服務型政府的良性發展。

2.雙向互動是公共服務的運行邏輯

新公共服務理論指出，由于公共利益的確定是公眾參與協商的結果，因此公共服務的職能履行也應當具有雙向互動性。傳統行政模式下，政府單向提供公共服務，雖然在特定的歷史背景下可以提高資源調控的效率，但是長此以往會削弱公眾的集體責任意識，從而影響政策執行過程和政策效果。因此為了更好地達成政策目標，公共服務應當重視雙向互動，政府由控制者向引導者的角色轉變，公民通過政策參與、協商等方式合理表達利益訴求，正確評價政策效果，從而提高公共服務的質量。習近平總書記指出：“要發揮社會組織在社會管理中的作用，讓群眾依法實行自我管理、自我服務。”表明我國政府在社會治理中要重視群眾的互動性，及時掌握和回應公眾的多元化需求，同時要發揮其他社會和市場主體的治理作用，形成多元主體共治的良好格局。

3.價值取向是公共服務的重要引領

新公共服務理論提倡重視公共服務理想，讓公職人員具備良好的責任意識，即把識別和滿足公眾需求作為自己的本職工作。公共服務的核心目標是公共利益，如果僅以行政效率和經濟效率作為工作導向，難以衡量公共服務的質量，甚至會歪曲政府的執政理念，因此公職人員必須具有正確的價值取向。要合理引導公職人員的公共服務理想，通過參與型的管理模式形成價值觀上的激勵，將是否有效回應和滿足公眾需求作為衡量公職人員是否負責的重要標準。在我國，地方政府治理能力很大程度上取決于公務員這一執行主體，只有確立以人民為中心的價值取向，才能自覺維護群眾的合法權益，有效地提升政府的治理能力。引導公職人員形成正確價值理念，需要從堅定理想信念、提高政治素養、加強實踐歷練、增強工作技能等方面共同發力。

二、地方政府治理能力存在困境

（一）治理目標與公共利益失衡

新公共服務理論強調公共利益需要通過建立共同的責任來使個人和集體的利益得到精準的表達和實現。政府在社會治理的過程中，需要將治理目標和公眾需求有效銜接起來，二者應是相互影響、相輔相成的關系。但是當前地方政府的治理理念和目標更多的是從宏觀上服務于地方經濟的發展，雖然在一定程度上體現了治理目標的效率性和科學性，但是在回應公眾需求上一旦出現偏差，就會造成公眾對政府的信任缺失，從而導致政府治理能力的下降。當前一些地方政府仍然存在決策缺乏民主性、強推政績工程、部門利益掣肘等不良現象，在目標制定上更多的是基于自身部門或者上級的利益導向而非公眾利益，導致了治理政策難以執行或執行效果不佳。衡量政府治理能力的一個重要指標是民眾的滿意度和認可度，地方政府從決策層面沒有能使治理目標和公共利益達成平衡的狀態，會造成主觀理念與客觀現實不符的尷尬境地。

（二）忽視社會治理的雙向互動性

新公共服務理論指出，公共利益具有參與性和協商性的特點，因此政府提供的公共服務理應具有行動上的互動性。地方政府治理能力取決于能否通過有效的職能履行實現最大化的公共利益。但是，當前的治理實踐表明，我國地方政府仍然扮演著“強政府”的角色，即依托政府的主導地位，致力于以高度集中的資源調控和高效的決策機制來提供單向的政策支持，忽視了社會治理的雙向互動性，從而導致公眾對社會治理事務的關注較少，削弱了自身在參與社會治理上的主體地位，造成公眾更多地關注個人利益而非公共利益，難以通過參與的方式謀求最大化的公共利益。政府治理代表的是共同的利益和責任，僅僅依靠政府進行單向的政策供給難以形成良性局面，社會治理的突出特點是動態管理，即社會事務時刻發生變化，單方面的政策供給會導致計劃與現實的脫節，從而不能精準地匹配民眾的實際需求。

（三）多元主體治理協同能力不足

治理的核心要義是多元主體通過平等的協商和對話機制實現對社會事務的共同管理，促進社會秩序的平穩運行，新公共服務理論也表明，應充分發揮多元主體供給公共服務的優勢，提升公共服務績效。可見政府治理能力的提升應該實現多方共治的良好格局。當前我國以政府為主體，多元主體共同參與的現代治理理念雖然初步形成，但是實踐上還面臨諸多問題，一是社會組織整體發展水平還不高，體現在總體上數量不多，且運行缺乏有效監管，缺乏專業化的人才隊伍建設社會組織等；二是參與治理的領域不夠廣泛，目前多見于教育和志愿服務等領域，在治安管理、環境治理等方面還鮮有涉足，而地方政府在社會資源調控上具有絕對的優勢。這是由于地方政府的權威性要求導致對社會組織治理空間的擠壓，同時缺乏信息和資源方面的交流，未能形成雙方良性溝通的機制，導致了地方政府和社會組織在治理上的分離。

（四）地方政府治理理念存在偏差

新公共服務理論認為一個良好的管理系統包括正確的組織理念、高效的生產力、良好的過程控制以及個體成員的價值。地方政府的治理理念決定了治理的方向，而公職人員群體是政府進行社會治理的執行主體，其能力素質和思想理念直接關系著政府治理能力的好壞。在組織系統中如果過于追求效率而漠視個人價值理念，會造成個人目標與組織目標的背離。隨著服務型政府理念的貫徹，我國在公職人員隊伍建設上取得了一定的成效，但是在當前的地方政府尤其是基層政府的治理實踐中，部分地區傳統的以經濟效益為導向的政績觀仍然占據主導地位，在執行政策的時候過于注重形式，基層政府文山會海等現象屢見不鮮，造成政府公職人員的治理理念出現偏移。由于“唯上”的思維慣性，一些公職人員在履行職責的過程中未能很好地落實“以人為本”的原則，未能將民眾需求置于優先地位，造成了民眾在社會治理方面的獲得感缺失。地方政府和公職人員的治理理念出現偏差，將會導致政府的職能履行成為影響治理成效的阻礙。

三、地方政府治理能力提升路徑

改革開放以來，我國地方政府的治理路徑逐步由“管理”向“治理”轉變，隨著國家治理中心的下沉，地方政府成為了社會治理的主體。新時代深化建設“服務型”政府的目標對地方政府治理能力提出了新的要求，如何切實提升地方政府治理能力關系著經濟社會的良性發展，因此，本文基于新公共服務理論視角，擬提出以下優化路徑：

（一）提高治理目標和公共利益契合度

地方政府的治理目標決定了社會治理成效的高低，只有當治理目標與公眾的公共利益達到平衡，才能提升政府履行職能的精準性和科學性，進而提高治理能力水平。一是健全和完善民意調查機制。民意調查是政府通過合理的信息搜集渠道了解公眾需求的重要途徑，但傳統的民意調查存在形式泛于表面、內容缺乏精準等問題，因此為了精準拓寬政府治理能力的界限，應探索應用權責一致的獨立調查，如針對某一特定政策或者特定事件，由明確的相關職能部門開展地域性民意調查，獲取公眾最具針對性和現實性的感知信息，將公眾利益和治理目標進行統籌考慮、合理銜接。二是加強政府內部運行機制建設，基于實際需求合理劃分各部門的權責范圍，明確職能部門的運作目標和任務，以高質量的公共服務供給為驅動力，建立以公共利益為導向的部門和人員政績考核制度，大力推動實現公共服務均等化，分層次、分領域提高地方政府的社會治理能力水平。

（二）增強社會治理實踐雙向互動性

一是引導公眾參與對政府治理能力評估。新公共服務理論認為，公眾參與政府績效的評估能夠使政府績效測量變得更有價值。但是當前傳統的政治文化和公眾自身評估能力不足的問題影響了對政府治理能力評估的實效，因此一方面應該破除傳統思維，通過行之有效的問卷調查、專家訪談等形式廣泛開展公民滿意度調查，另一方面應積極主動公開政府工作事項和評估方法、流程等，建立完整的評估參與鏈條，以科普宣傳教育等方式提高公眾的參與意識和評估能力，有利于政府樹立公民滿意的治理導向。二是充分發揮互聯網政務的互動功能。隨著大數據、云計算等科學技術的不斷發展，數字政府和“互聯網+”政務模式成為了政府進行社會治理的重要工具，不僅提升了政務服務的效率和水平，也成為公眾參與治理的有效途徑。加強地方政府網站的建設，除了優化程序化政務服務事項以外，還應搭建暢通有效的信息溝通平臺，通過政務留言板、公眾對話平臺等方式，增強政府與公眾在社會治理上的互動性，以契合新公共服務理論“利用網絡形成一種政府與公眾之間的電子鄰里關系”的理念。

（三）構建多元主體合作共治格局

地方政府治理能力的不足，內在原因是當前的治理實踐仍是一種“總體性”治理的模式，即政府在社會事務管理中“事無巨細、包攬全局”的行政思維仍占據主導地位[3]。研究表明，社會治理效能的提升需要多元主體的參與協作，更好地發揮政府的治理優勢和市場的創新活力。一是發揮存量優勢，即充分利用政策引導優勢，積極引導各類社會組織和企業主體參與到社會治理中來。提升各類主體的自身發展能力，充分利用各方的資源優勢提高公共產品和公共服務的供給水平，形成一個以政府為主體，社會和市場共同發力的多元治理模式，充分利用服務外包、政府采購等政策工具發揮社會主體治理效能，激發社會和市場的創新活力，將政府“從事無巨細”的主導治理模式中抽離出來，更好地履行自身的治理職能。二是提升增量動力，即加大各類社會組織的培育力度，不斷拓寬服務領域，因地制宜挖掘地方城市的文化資源和優勢，同時積極借鑒外部先進城市的經驗，建設專業化的社會治理人才隊伍，培育符合地方發展具備錯位優勢的社會組織，為社會治理提供更加精細化和專業化的服務。

（四）明確治理能力建設價值取向

價值取向是政府治理理念的內核，也是影響政府治理能力的重要因素，無論是政府的整體運轉還是公職人員的具體事務，在我國的特定歷史文化背景下，都應該堅持“以人為本”的價值取向，這不僅是提升我國地方政府治理能力的必然要求，也是我國執政為民的根本所在。首先，在地方政府治理能力建設中明確以人民為中心的核心價值取向，在理念上克服錯誤的政績觀和“官本位”的不良傾向[4]，將群眾對政府治理的滿意度和感知度作為評價治理能力水平的重要指標；破除地方政府在治理中的“搭便車思維”和“鄰避運動”，不斷增強提供優質公共服務的供給能力。其次，重視公職人員個人價值，應用參與式的管理方式強化政府人員的正確服務動機。新公共服務理論提出要將公職人員當作政府事業的合作伙伴追求最大化公共利益。通過思想上的更新和學習培訓強化公職人員的理想信念，同時發揮物質激勵和價值激勵的效用，提高公職人員的知識技能、業務能力和創新思維等，從思想上和行動上為其提供支持，切實提升公職人員在參與治理工作的獲得感和成就感。由此確保從宏觀整體和微觀個體上都確立正確的治理價值取向。

四、結語

隨著我國社會治理體系和治理能力建設邁入新階段，社會發展呈現出高度復雜的新局面，地方政府的治理能力建設成為了重要課題。從公共服務的視角提升地方政府的治理能力，是深化服務型政府建設的題中應有之義。地方政府應積極面對新形勢下的挑戰和困境，正視自身存在的能力短板，樹立以公共服務為導向，以公共利益為驅動力的正確理念，積極探尋提升社會治理能力的合理路徑，更好地提升地方經濟社會的發展質量和治理效能。