返貧治理的新地位、新內涵與新舉措
——習近平關于返貧重要論述的創新性貢獻

許克斌

（天津師范大學 天津 300387）

返貧是個世界性難題，具有降低扶貧成效、打擊貧困人口、浪費扶貧資源等多重危害，長期存在于新中國的規模化扶貧過程，并于上世紀90 年代在中西部貧困地區出現了嚴重的規模性返貧現象。進入新時代，返貧問題持續存在、日益演化，逐漸成為關乎脫貧人口福祉和鄉村振興進程的重大問題。對此，習近平保持高度重視，圍繞返貧問題高頻次地發表了一系列相關重要論述，并提出了一系列新觀點、新論斷。正值脫貧攻堅向鄉村振興戰略銜接過渡時期，系統梳理、學習把握習近平關于返貧重要論述的創新貢獻既是深入學習領會習近平新時代中國特色社會主義思想的題中之義，又是脫貧地區在5年過渡期內鞏固脫貧成果、化解規模性返貧風險的迫切要求。

一、從價值論角度把治理返貧置于前所未有的重要地位，明確了返貧治理的戰略意義

在扶貧開發的不同階段，返貧問題的表現特征、嚴重程度、作用影響有所不同。這導致返貧問題所受到的關注程度和所處的戰略地位因時而異。習近平關于返貧重要論述的創新貢獻首先表現在其自脫貧攻堅戰打響以來，給予了返貧問題前所未有的關注，首次把防止返貧同扶貧攻堅置于同等重要的地位，將其作為脫貧地區推進鄉村振興的前提和底線任務；從而賦予返貧治理新的戰略地位。

（一）返貧問題戰略地位的歷史變遷

從1949 年新中國成立到改革開放，全國農村普遍貧困的面貌沒有根本改變，未能形成大量的脫貧人口群體，返貧問題還未形成。從1979 年開始，政府開始對農村經濟體制進行重大改革，農村貧困面貌得到極大改善。隨著大量農村人口解決溫飽問題，由于疾病、災害等原因導致的飽而復饑、余而返貧的現象開始出現，返貧問題日益演化，但還未成為主要矛盾。

1986 年之后，隨著大規模扶貧開發的推進，返貧現象出現了擴大化和規模化的趨勢。到90 年代初，扶貧成果的“標準低、差別大、不穩定”和“返貧率高”的問題已經非常突出[1]。1994 年，一場具有明確的目標對象、措施要求和時間期限的扶貧攻堅正式拉開。到2000 年底，經過7 年時間的不懈奮斗，扶貧攻堅計劃的任務基本完成，既定目標基本實現[2]。在此過程中，隨著脫貧人口的迅速增加，中西部地區出現了嚴重的返貧現象。廣大脫貧群眾由于抵御自然災害的能力不足，“一遇自然災害極易返貧”[3]。在此背景下，返貧問題的戰略意義日益凸顯，戰略地位逐步提升。1994 年，“鞏固扶貧成果”“減少返貧人口”開始作為扶貧工作的目標之一[4]。在整個八七扶貧攻堅計劃期間，“減少因病致貧返貧現象”[5]“做好防止返貧工作”[6]一直是扶貧攻堅的重要內容。

2001 年，中國的貧困治理迎來新階段。面對新階段的新形勢新任務，黨中央、國務院深刻認識到返貧問題還很突出，鞏固溫飽成果、防止返貧的任務還很繁重、很艱巨；并明確把“鞏固溫飽成果”[2]1877作為扶貧開發重要目標和重要內容。在黨的十六大上，江澤民向全黨提出了“大力鞏固扶貧成果”[7]的要求。2003 年初，黨中央、國務院明確把“減少和防止返貧”[7]681作為農業農村工作的具體要求。

（二）賦予防止返貧更高的戰略地位

經過幾十年的大規模扶貧開發，新中國的扶貧事業取得了巨大成就。進入新時代，扶貧開發面臨的機遇與挑戰、承擔的目標與任務、采取的思路與做法均各有不同。這標志著扶貧事業進入新的階段，也意味著返貧治理的戰略意義出現了新的變化。對此，習近平保持著敏銳洞察力和高度關注。根據對人民網習近平系列重要講話數據庫所收錄文章的統計分析，自2015 年3 月1 日到2023 年6 月30 日，習近平在系列重要講話、考察、指示、會議中先后至少有45 次直接談到了返貧問題。而且，習近平隨著脫貧攻堅戰的推進不斷提升治理返貧的戰略地位。2015 年3 月8 日，習近平提出了“努力阻止因病返貧現象”[8]的要求。兩年之后，在2017 年3 月8 日，習近平又提出了“防止返貧和繼續攻堅同樣重要”[8]77的重要論斷，首次把防止返貧和扶貧開發置于同等戰略地位。2019 年4 月16 日，習近平再一次要求把“防止返貧擺在重要位置”[9]，又進一步強調了治理返貧的戰略意義。從“努力”到“同等重要”和“擺在重要位置”，用詞的變化充分體現了習近平對返貧的密切關注和高度重視，也彰顯了返貧問題在脫貧攻堅戰中的重要戰略意義。

全面脫貧后，習近平根據減貧形勢和任務的新變化賦予了防止返貧新的戰略地位。習近平認為，脫貧攻堅戰雖然取得了全面勝利，但這并非終點，而是新階段、新奮斗的起點[10]；貧困地區在脫貧摘帽后不僅要繼續鞏固既有的脫貧成果，還要努力追趕富裕地區的步伐，接續推進鄉村振興，爭取在共同富裕道路上不掉隊、不倒退。在此過程中，防范化解規模性返貧風險是首要目標和任務。基于此，習近平旗幟鮮明地把鞏固拓展扶貧成果、防止返貧作為鄉村振興的前提[11]和底線任務[12]，從而確定了返貧治理在“后扶貧時代”的新戰略地位。

二、從認識論角度拓展深化返貧認識、劃出返貧治理底線，賦予返貧治理新內涵

實踐每前進一步就會出現一些新情況、新特點、新問題；因此，理論創新與理論武裝也要及時跟進一步[13]。習近平關于返貧重要論述的另一創新性貢獻表現在其根據扶貧實踐的變化與返貧問題的演化，從認識論角度拓展和深化了關于返貧的認識，并首次明確劃出治理返貧的底線，從而賦予了返貧治理新內涵。

（一）關于返貧認識的擴展和深化

從建國初期到改革開放，中國還未系統開展專門的扶貧開發工作，全面的多層次的貧困面貌持續存在[14]。返貧在該時期主要表現為零散的個體性返貧。改革開放以后，尤其是1986 年開始大規模推進開發式扶貧以來，隨著大批絕對貧困人口擺脫貧困，返貧人口的基數隨之增大。上世紀90 年代初，返貧成為中西部扶貧開發過程中的一種普遍現象，日益成為影響治貧成效的重大問題。據統計，川西高原地區、甘肅中部干旱地區、滇西北地區、桂西北石漠化地區、黔西南地區等都存在相當嚴重的返貧現象，區域年平均返貧率達到10%-20%，個別縣份在個別年份的返貧率甚至高達60%-70%[15]。在新世紀的第一個十年，隨著扶貧工作由“解決溫飽”向“解決溫飽與鞏固溫飽并重”的轉變，返貧問題有所緩解；但因地方病、傳染病等原因導致的返貧現象依然非常普遍[16]。

隨著返貧現象的持續存在，志在徹底解決絕對貧困問題的中國共產黨人逐漸重視返貧現象、關注返貧問題，并逐步拓展和深化對返貧的認識。上世紀九十年代初，江澤民在深入農村考察調研時發現疾病是導致返貧、影響貧困群眾的脫貧致富的重要因素[17]；一直到新世紀初，“因病返貧現象依然相當突出”[18]。因病返貧在此時期一直是返貧治理的主要對象。此后，胡錦濤發現，“居住地自然條件惡劣”[19]和“生態環境脆弱”[20]也是導致返貧的重要原因?；诖?，《八七扶貧攻堅計劃》和《中國扶貧開發綱要（2001-2010）》都明確把鞏固溫飽成果、防止因病返貧、改善貧困群眾生產生活條件作為扶貧開發的主要內容。

隨著扶貧成效的累積和扶貧開發戰略的調整，返貧的特征、致因、類型和分布在新時代出現了一些新變化。這對為政者如何準確認識把握返貧問題提出了挑戰。在此過程中，習近平先后走遍全國各個集中連片特困地區，多次深入貧困村和疫情災區考察調研，并圍繞打贏脫貧攻堅戰和疫情阻擊戰組織召開了一系列專題會議，從而對返貧的致因、類型、特征具有了更加全面、更加深刻的認識。習近平認為，返貧的誘因和類型多種多樣：有的脫貧戶因大病治療耗費巨額醫藥費用，導致家庭支出驟增、陷入返貧，并且具有一定的普遍性[21]；有的脫貧戶因自然災害導致收入驟減而陷入返貧；有的脫貧戶因子女入學支出驟增、陷入返貧[22]；有的脫貧戶則因為扶貧產業經營失敗、扶持資源退出而返貧[22]17；有的脫貧戶則因為疫情沖擊[23]導致返貧；甚至有的脫貧戶因天價彩禮等不良婚俗陷入返貧。在習近平看來，誘發返貧的因素不僅僅包括重大疾病、自然災害，還包括子女入學、新冠肺炎疫情、產業經營失敗、不良婚俗、扶貧政策變化等各種可能導致脫貧戶生產生活條件改變的一系列誘因。

習近平不僅認識并指出了返貧的多元致因、多樣類型，還深刻剖析了返貧產生的根本原因與實質。在習近平看來，扶貧脫貧具有內力與外力共同作用的機理：政府與社會的幫扶即外力，主要通過提高貧困勞動力的素質技能，提供技術、市場、種子、化肥、農具等生產資料，優化改善貧困地區的生產生活的工具和條件等途徑提升當地的生產力發展水平。但是，作為關鍵要素的貧困勞動者承受著貧困亞文化的負面影響和運動式扶貧局限性的制約。其自我發展能力難以在短時間內實現質的飛躍。所以，個體性返貧產生的根本原因是脫貧戶由于自我發展能力不足，難以適應和抵御生產生活條件的改變和各種風險；其實質是自我發展能力不足導致的再度絕對貧困?？梢?，隨著返貧問題的日益演化，習近平敏銳發現了返貧問題的新情況、新特點，并分析了返貧的新致因、新類型，揭示了個體性返貧的內在原因，實現了關于返貧認識的拓展和深化。

（二）創新性提出治理返貧的底線

習近平在新時代治國理政的廣泛實踐中一貫堅持而且善于運用底線思維。運用底線思維的核心在于劃定底線，意即在不確定性的紛擾中確定主體利益的最低值，尋求更多利益的空間。然而，底線不僅僅是事物量變到質變的臨界點，還是實踐主體根據客觀規律和對象的實際情況能動選擇的結果[24]，蘊含著實踐主體的價值追求。在中國共產黨治國理政視域中，“底線”指的是中國共產黨干事創業和自我建設過程中絕不能觸碰或逾越的，關乎黨的事業成敗和前途命運的，關乎國家、民族和人民根本利益的原則界線[25]。

經過幾代人的接續奮斗，中國共產黨在建黨百年之際實現了全面脫貧的偉大目標。這個發展成績來之不易，必須加倍珍惜；堅決不能出現得而復失的情況。然而，脫貧戶和脫貧地區盡管已經脫貧摘帽，但依然面臨內生動力不足、自我發展能力薄弱的現實。這導致脫貧人口在自然災害頻發、產業發展基礎薄弱的風險環境中容易陷入發展困境，出現規模性返貧。而規模性返貧一旦發生，不僅導致脫貧地區的扶貧成果得而復失、陷入貧困，還可能遲滯鄉村振興的建設進程。正因如此，習近平站在廣大人民的立場上，以實現和維護廣大人民的脫貧成果為出發點，密切關注返貧問題的演化，明確要求“堅決守住不發生規模性返貧的底線”[10]138。

三、從方法論角度提出治理返貧的新思路、新要求，促進返貧治理方法體系化

直面問題是勇氣，解決問題是水平[26]。在關于返貧重要論述中，習近平不僅闡釋了治理返貧的重要戰略意義，還在吸收借鑒既有防返貧經驗的基礎上，創新性地提出了在新時代治理返貧的新要求、新舉措，從而豐富發展了治理返貧的方法體系。

（一）返貧治理的實踐探索史回顧

如前文所述，八七扶貧攻堅計劃首次明確把鞏固扶貧成果、減少返貧人口作為扶貧開發的內容和目標。從1994 年到2000 年底，黨中央、國務院為實現有效解決返貧問題的目標進行了有益探索，主要采取的做法包括：第一，堅持當地貧困群眾的主體地位，把國家扶持和群眾自身努力結合起來[5]2094。積極動員貧困群眾，發揮自力更生、艱苦奮斗的精神，組織專業技術人才到貧困地區傳授技術、培訓人才。第二，減輕農民負擔，及時糾正農民負擔“反彈”現象[27]；積極發展合作醫療，減輕農民醫藥負擔。第三，持續幫扶已經達到溫飽條件的群眾，鞏固其脫貧成果；繼續扶持初步解決溫飽的貧困縣，保持扶持的政策、單位和資金數量不變[5]2098。第四，堅持開發式扶貧方針，強調提升“貧困地區的自我發展能力”[5]2032，增強貧困縣和貧困戶的自我積累。

2001 年開始，返貧治理的探索進程隨著扶貧戰略的調整進入一個新階段。在新階段，鞏固扶貧成果作為扶貧開發的主要目標。為此，新階段的扶貧戰略采取綜合性的開發式扶貧方針；并在吸收借鑒歷史經驗的基礎上提出了一些旨在鞏固扶貧成果的新舉措：其一，大力發展貧困地區的基礎教育、職業教育、農民實用技術培訓；其二，自2005 年開始對國家扶貧開發工作重點縣免征農業稅，直至全面取消農業稅[18]644；其三，健全完善農村合作醫療和農村醫療救助，減少農民醫藥費用，減少因病返貧人口[18]1100；其四，制定和執行農村最低生活保障制度，為缺乏勞動能力和穩定收入來源的貧困家庭建立兜底保障。

從1994 年到2011 年底，治理返貧的對策已聚焦貧困人口自我發展能力，已關注到脫貧人口負擔過重和老、弱、病、殘等特殊人員的兜底保障問題；而且強調了對脫貧人口的繼續扶持。這些做法為新時代治理返貧提供了有益借鑒。

（二）返貧治理對策的新發展

在一系列關于返貧的重要論述中，習近平在既有返貧治理對策的基礎上，根據扶貧開發的新形勢、新任務，結合返貧問題的新情況、新特點，為有效治理返貧問題提出了一系列新要求、新舉措。主要包括：

第一，堅持黨的領導，“壓緊壓實各級黨委和政府脫貧成果的責任”[10]138。不斷堅持和加強黨的領導是防范化解發展道路上各種風險挑戰的根本保證。防范化解共同富裕道路上的規模性返貧風險同樣必須依靠黨的堅強領導。這不僅是社會主義建設的規律要求，還是歷史的經驗啟迪。習近平強調，各級黨委和政府在脫貧摘帽之后不能松勁懈怠，更不能甩包袱、撤攤子，而是要繼續肩負鞏固脫貧攻堅成果的責任。

第二，注重事先預防，強化返貧監測預警。貧困治理是一種事后治理。與此不同，返貧治理強調事先預防，以適當的超前意識把握苗頭性、傾向性的問題，從而做到預判在先、科學謀劃、掌握主動。對此，習近平在系列相關論述中作了科學部署。一方面，要確保脫貧質量，避免虛假脫貧。在脫貧攻堅戰中，習近平一再強調避免虛假脫貧，并圍繞確保脫貧質量提出了一系列舉措，包括：實施精準扶貧方略，加強扶貧工作的過程監督，開展經常性的督查巡查；嚴格執行脫貧標準和退出程序，確保扶貧過程扎實、結果真實等。另一方面，加強返貧監測和預警。習近平先后多次提出要“建立健全返貧監測和及時幫扶機制”[23]11，加強對邊緣易致貧戶、脫貧不穩定戶等潛在的返貧人口的返貧監測，及時發現潛在的返貧風險。

第三，因類精準施策，為返貧戶提供及時幫扶。由于誘發返貧的原因各有差異，返貧的類型多種多樣。這就需要因返貧類型而精準施策。習近平認為：對于有勞動能力的返貧戶，應該堅持以提升返貧戶自我發展能力為主要思路，通過加強實用技能培訓、搭建用工平臺、組織貧困勞動力就業等途徑，幫助返貧戶穩定就業、提升產業經營能力，幫助他們用雙手勤勞致富；“避免陷入福利陷阱，政策養懶漢”[28]。對于缺乏勞動能力和穩定收入來源的孤寡老人、兒童、殘疾人，習近平認為應該做好兜底保障，及時納入現有社會保障體系，并逐步提高保障水平，確保他們在實現共同富裕的道路上不掉隊。對于通過易地扶貧搬遷的貧困戶，習近平指出，應該加強基礎設施和鞏固服務，搞好社會管理，建立關愛機制，促進社會融入，以確保扶貧搬遷戶搬得進、住得下、有就業。

第四，設立過渡期，堅持“四不摘”，為防止返貧建立保障。習近平一貫反對那些脫貧成果未穩就分散精力、轉移重心、減少投入的行為和現象。對此，他提出了“設個過渡期，過渡期內，要嚴格落實摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管的要求，主要政策不能急剎車，駐村工作隊不能撤。”[23]11的思路。這事實上為“后扶貧時代”推進返貧治理做了專門的戰略部署，為鞏固脫貧成果、防止返貧提供了時間、監管、人力、資源、政策等多個方面的戰略保障。