東北地區鄉村振興中的社會風險及應對策略研究

張 斐 男

(黑龍江省社會科學院 邊疆發展研究所,哈爾濱 150028)

自鄉村振興戰略提出以來,各地在“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”五個方面全力推進鄉村振興。黨的二十大報告進一步提出:“全面推進鄉村振興,堅持農業農村優先發展,鞏固拓展脫貧攻堅成果,加快建設農業強國,扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興,全方位夯實糧食安全根基,牢牢守住十八億畝耕地紅線,確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”不僅進一步細化了對鄉村振興的總體要求,同時提升了我們對于農業農村工作的認識。2023年10月27日,中央政治局召開會議,審議《關于進一步推動新時代東北全面振興取得新突破若干政策措施的意見》,會議強調“推動東北振興是黨中央作出的重大戰略決策”?？梢?鄉村振興與東北振興已經成為國家戰略部署的重要組成部分。東北地區作為國家重要的糧食主產區,肩負著糧食安全、生態安全的重要使命。加快東北地區鄉村振興步伐,做好農業農村工作顯得更為迫切和重要。因此,筆者以2017-2022年對東北地區H省農業農村發展的實地調查為經驗材料,發現東北地區雖然在鄉村振興工作中取得了顯著成績,但也存在一些不足,從社會風險的角度對東北地區鄉村振興過程中可能面臨的困境進行分析,將有助于未來一個時期鄉村振興的有效開展和農業農村現代化的實現。

一、鄉村發展中的社會風險研究

社會風險是當代社會科學理論家關于現代性的反思而形成的極為重要的一種理論范式。關于社會風險的認識存在兩種基本的理論范式,其一是以貝克和吉登斯等為代表的結構主義范式,認為社會風險源于制度、社會結構等客觀事實;其二是以道格拉斯為代表的建構主義范式,認為社會風險是一種文化主導的感知[1]。在中國式現代化進程中,及時認識、理解社會風險對減少發展阻力、推進現代化進程具有積極意義。尤其在鄉村發展過程中,早在20世紀80年代就有學者關注了鄉村發展中的社會風險問題。20世紀80年代至2005年,關于鄉村發展的社會風險研究主要集中在自然風險和市場風險兩個方面。費孝通認為,改革開放以后鄉鎮企業異軍突起,對于推進中國農村工業化與城市化進程具有積極意義,而鄉鎮企業在發展過程中也面臨許多問題。還有學者分析自然因素所造成的農村風險,具有生產和生活兩個層次[2]。除此之外,還有20世紀80年代后期興起的鄉鎮企業在發展壯大的過程中對農村環境造成了一定的危害,有學者敏銳地觀察到生態環境風險已經出現[3]。

2005-2016年,鄉村自然風險大大下降,與新農村建設相適應的經濟風險、社會風險變得突出。有學者從經濟風險視角探討了優化農村產業發展的金融環境的有效途徑[4]。有學者提出了加強和創新基礎社會治理的問題,認為必須認真分析農村干群關系,創新農村多元化社會治理格局[5]。2017年習近平總書記在黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略,開啟了中國鄉村發展的新篇章。2017年至今,鄉村發展的社會風險研究更加多元和深入,包括產業經濟發展、基礎治理創新、民生和文化發展等多個領域問題。有的學者提出,當前鄉村建設的重點應是為農民提供基本生產和生活秩序的保底[6];有的學者從鞏固基層政權降低治理風險的角度提出農民自治的動力和機制問題[7],還有學者從文化振興的角度提出了以文化消費引導新農村文化建設的思路[8]。

綜合來看,關于鄉村發展的社會風險研究具有兩個比較突出的特點:一是具有很強的學術延續性,二是與不同階段的社會背景密切相關。這也決定了鄉村發展的社會風險研究必然是一個具有學術傳統的整體性研究,同時必須根據不同歷史時期的社會背景不斷地予以充實。筆者于2018-2022年,連續對H省四個脫貧縣和一個地級市的農業農村發展情況進行了調研,其中四個脫貧縣原屬于大興安嶺南麓集中連片特困地區,農業農村的發展狀況具有較強的代表性,所選地級市是H省墾區與地方合作發展的典型,農業農村發展也具有一定的領先性。筆者主要采用定性研究的方法,2018-2019年主要針對脫貧攻堅工作進行調研,2020-2022年則對鄉村振興中的產業發展、農村人居環境治理等工作進行了調研?？傮w上看,在鄉村振興過程中H省的主要實踐是多方面的,包括農業現代化改造、鄉村工業振興、扶貧開發、人居環境工程、鄉村文化振興、農村社會治理、農業人口收入等,與之相對應的有可能出現“產業升級風險、生態惡化風險、文化滯后風險、治理低效風險、返貧風險”。對此,筆者從社會風險的視角分析了鄉村振興中的風險類型,并嘗試提出應對策略,以期對現實鄉村振興工作提供參考。

二、東北地區鄉村振興中的社會風險

(一)鄉村產業發展風險

筆者在調研中發現,部分農村地區存在產業項目前期論證不夠和市場調研不足的問題,上馬的多數是短平項目,在產業帶動上,缺少龍頭企業和品牌引領,產品附加值不高且形不成規模;在項目選擇上,存在跟風復制和產業單一等情況,在多數農產品買方市場的情況下,過多的同質化項目很可能面臨市場垮塌的風險。

首先,產業類型同質化。不同縣域在充分運用自然資源稟賦的基礎上,通過幾個產業齊頭并進地發展多輪驅動是科學合理的,但臨近縣域幾大產業不同程度地存在同質化問題。一方面,周邊縣市發展基礎、發展環境和資源稟賦高度類似,整片推進的過程中很容易形成產業類型的同質化現象;另一方面,地方政府急于發展經濟,對市場的把控有時未必靈敏準確,容易種下“同質低價”等相關風險的種子。調研組走訪的幾個鄉鎮在產業發展上有程度不一的同質化現象,并有進一步增加擴大的趨勢,如種植業中的雜糧、黑豆、甜玉米等產業,畜禽養殖業中的大鵝、綿羊等產業,均不同程度地存在產業發展趨同的問題。這種分散的小規模經營很難形成產業集聚,無法獲得規模效應紅利。從而造成了H省部分農村地區產業規模較小,抵御市場風險能力弱,規模效應無法形成的現狀。

其次,產業鏈條低端化。在對產業情況的調研中,筆者發現一些地區企業發展緩慢、資源有限,僅僅停留在原材料輸出的階段,初級產品附加值不高,深加工更少,產業鏈條呈現“有產品無產業”的狀況。產業鏈條低端化的情況在脫貧攻堅時期的扶貧項目中體現得尤為明顯。參與產業扶貧的政府部門和幫扶企業雖有幫扶,也為貧困戶帶來了較好的收益,但由于主客觀原因很難涉及對貧困戶的長遠規劃,這實際上是“撒芝麻鹽”,不能長遠脫貧,更難形成產業化發展。

最后,利益聯結松散化。調研發現,在脫貧攻堅時期形成的農業產業化經營的利益聯結機制形式主要有兩種:一是訂單保護型,即龍頭企業以訂單合同約定的價格收購貧困戶的農產品;二是合作服務型,即龍頭企業開始介入到貧困戶的生產過程中。在這兩種合作形式下,龍頭企業出臺優惠政策吸引廣大貧困戶加入,貧困戶在農業產業化經營中也得到了資金、物資、技術等方面的支持,不僅有效地調動了生產積極性,而且增加了收入。但一旦脫離扶貧政策,企業與農戶之間是否還能夠維持互惠共贏的利益關系,也是鄉村產業發展面臨的風險之一。

(二)鄉村環境治理風險

首先,居民環保意愿低,環境治理社會基礎不牢。居民的環境意識和環境行為是環境治理的社會基礎,但目前東北地區農村居民環境治理意愿還比較低,主要有主客觀兩個方面的原因。從主觀層面來看,農村居民缺乏環境治理的相關知識,同時,環境保護意識薄弱。從客觀條件來看,部分鄉村地區空心化嚴重,農民流動性大,導致農村居民改善生活環境的積極性較低。隨著農民進城務工的潮流,農村居民以各種形式轉入城市生活,部分居民已經逐漸放棄了在農村的居所,因此,在需要人人參與,甚至個人出一部分資金進行環境治理的問題上心存疑慮和抗拒。在調研走訪的過程中,多位基層工作人員反映過相類似的問題,即農村人口流失嚴重,部分農村常住戶大幅度減少。在一些農村家庭中,很多中青年勞力在農耕時節耕種土地,農閑時進城務工,甚至還有一些家庭把土地租賃出去,出于子女教育、個人發展等原因直接搬遷進城,留在農村的老年人也隨著年紀漸長逐漸喪失勞動能力搬去城里子女家中居住。因此,在這樣人口流動頻繁的農村地區,農民對于改善農村環境的熱情不高。

其次,農村治理機制陳舊,生態環境治理創新不足。農村環境治理機制陳舊主要體現在兩個方面:一是在農村環境治理中,農民對政策認可度較低。在調研的鄉村中,“衛生公約”“村規民約”完全由鄉鎮干部、村干部制定,再分發至農民手中,整個過程缺少對農民態度、意見的考慮,因此,農民往往缺少認同感,其約束力也就十分有限。二是農村環境治理工作方式方法效果較差。雖然有各級政府出臺的政策措施,對鄉鎮企業、環保部門都有較明確的規定,卻缺少針對農村居民破壞環境行為的懲處措施,面對農民行為導致的環境問題以及農民之間的環境糾紛,村干部只能進行簡單協調,“只能靠勸,靠做工作”,基層環境治理工作處在無奈和尷尬的境地。

最后,環境治理投入少,地區間資源投入差異顯著。一是農村環境治理設施存在較為明顯的地區性差異,從調研的鄉村來看,靠近縣市的村屯環境治理效果和基礎設施更好,而距離城市較遠的地區在資源配備上缺少財政支持,在道路、垃圾處理等基礎設施上明顯欠缺。二是農村環境治理人力資源顯著不足。目前,所調研的幾處村屯主要是村干部兼職環境整治組織機構人員,由村干部號召幾名農民參與環境治理,或是給予少量的勞務補償或是完全指派任務沒有補償,其結果是一方面環境治理人員缺少專業性,另一方面很難形成可持續的環境治理機制。三是環境治理的技術還不成熟,城鄉環境污染治理水平有待提升。比如,水稻振搗提漿技術雖然能夠在一定程度上解決秸稈問題,但還不夠成熟,人工振搗到土壤中的秸稈由于溫度的原因,短時期內不能完全腐爛還田,對水稻種植仍有影響。

(三)鄉村文化滯后風險

首先,公共文化式微,鄉村文化傳統面臨失傳。在現代化進程中,鄉村傳統文化受到沖擊,許多傳統節日中的群體性文娛活動已經少之又少,鄉村傳統文化面臨斷代危機。農村居民自發地開展群眾性文化娛樂活動是農村經濟發展到一定程度之后,農村居民追求更高的精神文化生活的體現。在筆者所走訪的農村地區出現了兩種情況,一種是必須依靠村委會、農村合作社等組織開展活動,使用激勵、獎勵的機制促使農民積極參與;另一種則組織渙散,由于人口外流、缺少經濟支持等原因,很少組織集體活動,農民對村莊事務的參與度低。一方面,這是部分農村“空心化”的必然結果,隨著人口流失,農村傳統文化無人傳承;另一方面,在現代化和全球化的背景下,文化入侵越發嚴重,文化趨同現象越發明顯,使得農村地區逐漸喪失了對傳統文化的堅持。

其次,鄉村文化生活單一,居民自我提升意識不足。農村家庭擁有的“私性文化資源”日漸豐富,比如有線電視、無線網絡、手機等設備已經進入了普通農戶家庭,與這些文化資源相對應的,農村居民觀看電視節目、手機瀏覽信息、網絡社交等內容,豐富了農民的日常娛樂生活。但同時,筆者也注意到,一些低級趣味的娛樂內容也在農村居民的生活中擴散,居民在自我提升、自我實現等方面并沒有得到進一步的展現。比如,筆者在走訪中看到越來越多的農村居民能夠熟練地使用手機、互聯網,但大部分選擇看短視頻、微信聊天等娛樂方式,而利用互聯網等現代化工具進行農業信息查詢、市場信息查詢、學習農業知識等功能還沒有被認識和使用。

最后,城鄉文化不同,價值觀差異影響社會融合。由于歷史原因以及經濟社會發展階段的不同,形成了城市和鄉村在多重領域中二元對立的情況。在文化領域,城市明顯優于農村,這種差距甚至超過了經濟收入方面的差距,與城市的繁榮和文化的先進相比,農村的貧窮和文化的落后越發明顯。在幾處調查的農村地區,筆者都發現,經濟水平允許的農民家庭多以在城市購買一處住宅為榮,希望有朝一日成為城市居民。而在城市中,一些城鄉接合部的失地農民,在住進了城市的高樓大廈后,表現出來的生活習慣和文化素養仍然與城市居民格格不入。城鄉居民的社會文化價值觀的差距趨于擴大,思想的鴻溝難以填平,在城鄉融合逐步加快的今天,城鄉居民都面臨著一定的心理和情緒上的壓力。

(四)鄉村基層治理風險

基層治理是鄉村振興中的重要一環,事關農村的社會穩定和生產發展。在調研中,筆者發現目前農村基層治理面臨三方面的問題,可能會對基層治理的持續和穩定產生負面影響。

首先,人口流失,基層治理面臨“空心化”。在對鄉村進行調研中,筆者發現,鄉村的貧困與人口空心化互為因果。一方面鄉村“因窮而空”,改革開放后,在市場化和城鎮化的過程中,農村居民在經濟理性的驅動下選擇“出走”進城。隨著農村打工經濟的持續發展,尤其是大量青壯年的不斷外流,鄉村開始出現了人口空心化現象,農村生產建設主體和社會治理主體嚴重缺失和弱化;同時鄉村“越空越窮”,人口空心化加劇了鄉村貧困鎖定狀態。進城務工確實增加了農民收入,但長期來看,不僅形成了農村居民收入對打工經濟的嚴重路徑依賴,而且變相加劇了城鎮對農村的資源抽取。從筆者對多個鄉村的考察來看,外出務工的農民除修建房屋之外,幾乎沒有在本村投資,農民的打工收入仍以消費或儲蓄的形式被轉移到了城鎮。

其次,農村、農民自治難實現,基層治理面臨“虛化”。一是大部分青壯年居民進城務工,直接導致了民主選舉工作難以開展,農村“兩委”換屆面臨著“誰選誰”的窘境;二是就民主決策而言,涉及農民利益的事項應該采納多數人的意見,但是大多數農民不能常駐農村,難以實現意見的有效集中;三是外出務工的農村居民受到時間和空間的限制,很難真正參與到村級事務及其管理中來,基層治理中的居民參與難以兌現。調研發現,在農村人口空心化背景下,大量青壯年勞動力外出使農村精英大量流失,“誰來選舉”和“選舉誰”的難題并存。目前,很多村莊的基層治理面臨村干部年齡偏大,合適的后備人選嚴重匱乏的問題。基層治理要求居民具備一定的自治能力,但事實是一般年富力強、文化水平相對較高的農民大都外流,使得留守老人和婦女逐漸構成了農民自治的主體,但留守群體在身體、文化等方面素質普遍較低,農民自治因此面臨著自治力量不足及弱化的窘境。

(五)鄉村返貧風險

首先,由于政策性轉移收入占比大,部分鄉村面臨較大的返貧風險。從調研情況來看,近1/3的脫貧人口在脫貧后兩年內人均年純收入徘徊在3500～4500元之間,國標退出標準是年人均純收入3146元,省標退出標準是年人均純收入3743元,由于農村群眾的收入相對不穩定,一些收入略高于標準的“邊緣戶”一旦遇到重大疾病等突發事件,收入就可能直線下降,返貧風險較高。從調研數據來看,脫貧人口的收入構成中政策性轉移收入占比約為45%,對收入增長的貢獻率超過130%,經營性和財產性收入占比低,后續發展能力不足。

其次,部分農村居民對產業發展等政策知曉率低,主觀意愿和內生動力弱。從調查數據來看,38%的脫貧人口對“貧困村、貧困戶脫貧后,給予扶貧政策延續”這一政策不太了解或完全不了解,政策紅利的釋放遇阻。從調研情況看,脫貧群體部分是老齡人口或失去勞動能力的人,還有一部分有一定勞動能力但缺少脫貧動力,脫貧攻堅戰結束后,如何使這部分群眾參與到鄉村振興之中顯得任重而道遠。

最后,在資源配置方面,脫貧攻堅與鄉村振興相銜接還需要二次校準。從調研情況來看,2018年以前一些貧困縣的減貧行為與資源配置的機制調整局限于“路徑依賴”,忽視了政府配置的財政扶貧資源與市場配置的社會扶貧資源的機制銜接,大規模精準扶貧工作結束之后,在鄉村振興的新發展時期,政策邊際效應縮減,資源配置方面需要新的政策、機制與鄉村振興戰略相匹配。

三、東北地區鄉村振興過程中應對社會風險的對策建議

(一)以產業發展引領農業經營體系創新,激發農民創業熱情

第一,破解主導產業不強的瓶頸。一是加快培育優勢、特色產業。充分分析H省農村地區資源優勢、產業發展現狀、環境容量、市場空間、產業帶動能力和覆蓋面,在此基礎上,選擇適合當地發展的特色產業,集中人力物力財力做大做強一兩個主導產業。在具備主導產業帶動的基礎上,再發掘產業鏈的延伸和拓展作用。為取得脫貧實效,產生示范帶頭作用,一方面要注重產業基地建設,另一方面也要注重農產品深加工,同時注重品牌市場的開拓。二是促進產業體系的形成。在產業發展形成一定規模后,要繼續優化產業結構,建構“一村一品”特色產業體系,尤其在脫貧攻堅中強化產業支撐。三是壯大扶強產業龍頭。產業發展離不開龍頭帶動,沒有龍頭就沒有市場、沒有價值鏈。應培育壯大種養大戶、農民合作社、龍頭企業等新型經營主體,吸收農民土地經營權入股等途徑,帶動貧困家庭增收。

第二,培育新型農業經營體系。在培育新型經營主體方面,可以通過租賃、兼并、重組、股份合作、私營獨資等多種形式,培育并且壯大縣域新型經營主體。以新型經營主體的發展提高產業扶貧經濟實體的總體規模。同時,通過以產權為紐帶的股份化合作,鼓勵龍頭企業與貧困戶、合作社開展互助合作;在土地使用上,出臺相應政策支持龍頭企業租賃、承包集體土地,確保最大限度地提升農村土地資源的效益;支持龍頭企業進行多行業綜合開發利用,提高其市場競爭力。持續推動農業產業結構優化,向科技要產量,提高農業科技創新政策扶持水平,培育、扶持科技型龍頭企業參與扶貧項目;建立健全技術服務推廣與培訓體系,全面推廣農業先進實用技術,重點培養縣域農村特色產業示范帶頭人以及科技種植養殖能手,通過農村精英帶動更多鄉村種植戶提升種植水平。

第三,扶持“城歸”群體,激發農民創業熱情。從城市打工群體回歸農村這一現象,能夠看到農民仍然保有濃厚的鄉土情結,并且在一定政策條件下,愿意歸鄉創業,這也是農村地區經濟發展的一個契機。利用好這一契機,充分發揮返鄉創業的“城歸”群體的作用發展農村經濟。一是要構建“城歸”創業、參與精準扶貧的外部環境。外部環境包括兩個方面,一是創業實踐所需的硬環境,二是地方政府行政軟環境,良好的創業外部環境是“城歸”創業的基礎。當前,一些農村地區道路比較順暢,但一些貧困地區依然交通閉塞、信息不暢,資源難以被充分挖掘利用并流通起來是制約農民創業的主要因素。要持續加大對農村貧困地區基礎設施建設的投入,尤其對水電、通信設施、道路的規劃,改造通信基站以及建設交通道路等來全面夯實基礎設施,降低農民創業的額外成本,吸引更多的“城歸”創業。二是構建“城歸”創業的考核評估體系。推進“城歸”返鄉創業的一大目的是農村地區通過創業增加收入防止返貧。因此,要以是否實現農村農民增收為主要標準來落實“城歸”創業與城鄉融合發展。三是實現返鄉“城歸”的創業示范作用。農民工創業成功需要政府部門對“城歸”創業者予以高度重視,在資金、人才、項目、政策等方面滿足其創業需求,在項目選擇、資源供給、信息梳理、物流運輸等多方面予以相應的支持和扶助。同時,“城歸”創業者也應當擔負起推動鄉村振興的社會責任,帶動鄉村經濟發展。四是加大“城歸”創業宣傳引導。應充分利用電視、廣播、微信、微博等媒體在重大節日期間宣傳創業的政策環境、資源優勢、創業知識等方面內容,宣傳返鄉農民工就業創業的成功典型,總結推廣返鄉農民工就業創業的成功經驗,為返鄉“城歸”就業創業創造良好的氛圍。

(二)以治理機制創新夯實環境治理社會基礎,優化農村環保工作

第一,增強農民環境治理主體意識。一是通過“鄉規民約”等外部約束增強農民環境治理主體意識。針對環境政策暫時無法關涉環境治理細節的情況,可以借助“村規民約”的形式進行補充。促進鄉村居民自我認同、家園認同,完善其環保意識。同時,借助村內種養“能人”、技術“能人”等鄉村精英的帶動作用,督促農民形成自身作為環境治理主體的責任意識。二是通過宣傳教育增強農民環境治理主體意識。一方面要宣傳環境意識教育,另一方面還要重點宣傳環境知識教育,使農民更加深入、具體地了解環境污染對自身的負面影響?？梢砸源妩h支部為主導開展多種形式的宣傳教育工作,結合鄉村文化,嘗試廣播、展板等宣傳形式,嘗試“黨建+環?！薄稗r業知識+環保”等多種方式,也可以適當加入獎懲機制,評選“環保模范戶”“院落整潔先鋒”等等,并給予一定的經濟獎勵,提高農民參與環境保護的積極性和主動性。

第二,構建“參與型”環境治理機制。一是通過雙向出資的方式引導農民參與環境治理。經驗表明,農民適當出資,由少到多,可以在很大程度上增強其參與意識。在鄉村地區,可以通過農民少量出資、地方政府補貼的方式,籌集一部分環境治理資金,根據各地情況制定標準,資金用于購買分類垃圾箱、垃圾清運車等設備,從清理溝渠、院落、道路等涉及村容村貌的環境治理開始,逐漸擴展到污水處理、廁所革命、畜牧養殖等方面,由簡入繁,引導農民關注環境治理、參與環境治理。二是增加農村基層管理者和農民的共同決策權。一方面,在農民出資的情況下,在制定環境治理方面的“鄉規民約”、環境治理方案等方面,基層管理者要與農民共同協商討論、共同決策,建立合理的溝通決策機制;另一方面,要減少或減輕自上而下、層層分解的考核措施,使基層管理者獲得更為寬松的工作環境,根據鄉村實際情況更加有效地運用各級政府提供的資金技術,在環境治理工作中充分發揮能動作用。

第三,借助外部力量統籌分配資源。一是在通過“項目制”工作模式和其他鄉村治理工作為環境治理爭取更多資源。一方面,要充分利用“項目制”資源,通過此類“項目制”環境治理模式,農村環境治理可以獲得相對充裕的資金技術支持;另一方面,在鄉村治理的其他領域逐漸滲透環境治理理念,比如通過打造“垃圾分類+扶貧幫困”等具有環境治理理念的鄉村治理工作模式,結合其他工作的資源和平臺共同帶動鄉村環境治理。二是借助社會組織充實農村環境治理人力資源。一方面,由淺入深培育社會組織參與環境治理的能力,比如從宣傳教育入手,逐漸培育技術性、組織性更強的環境治理社會組織;另一方面,充分利用社會組織的力量,將其作為協調者和引導者,通過政府購買服務的方式,幫助農村管理者、普通農民、養殖戶、鄉鎮企業等多方參與者,建立多元化的社區治理機制。

(三)以文化創新帶動鄉村發展,提升農村居民整體素質

第一,發展鄉村文化旅游產業。鄉村振興的目的之一就是在保持農村鄉土文化的同時提高農村的經濟發展水平。從調研組走訪的村莊來看,開發以鄉村文化特色為主打的田園旅游、手工藝制品、綠色食品、民風民俗表演相結合的農村旅游資源,是很多鄉村的選擇。比如,筆者調研的一個鄉村建立了“桃花源”綜合旅游度假村,發展鄉村旅游,每年有近六個月的時間能夠為46人提供工作崗位,為增加農民收入、發展當地經濟發揮了作用。但鄉村旅游仍然處在初級階段,需要進一步摸索積極可行的方案和路子。一是要堅持市場導向,把鄉村旅游真正納入到市場經濟體系中,避免“幫扶”思想,才能使鄉村旅游步入可持續發展的正軌;二是要下大力氣尋找當地特色,從文化產業著手,堅持以文化創新引領旅游產業資源,提高鄉村旅游的品質;三是打造鄉村旅游業、手工藝創意產業、田園生態綜合產業及民俗展演產業、互聯網品牌農業等綜合產業模式,不斷滿足市場化和農村產業化發展的時代要求。

第二,多種方式提高農村居民文化水平。鄉村文化建設要以社會主義核心價值觀為核心,應用多種方式將其融入農村居民的生活中,進而提高農村居民的知識水平和文化素質。一是在農村社區建設圖書室、車載圖書流動站,為不同年齡段、不同需求的農村居民提供圖書和資料,促進農村居民,尤其是新生代農民人格的全面發展;二是通過舉辦圖書會、農業知識培訓班等形式,逐步創建農村地區系統性培訓機制,將培訓的內容、形式規范化、機制化,聯合大中專院校、研究與培訓機構,創新培訓方式,結合網絡社會的特點,開展網絡教育,通過新媒體平臺--微課堂、網絡課堂等形式,滿足農民,尤其是新生代農民的學習需求。最后,還要在培訓的同時,設置相應的考核制度,為考核合格者頒發證書, 提高新生代農民學習的熱情和成就感,使培訓真正為農村居民所用。

第三,將現代化理念融入農村生活方式。結合生態文明、新農村建設、農村人居環境改造等工作的推進,積極塑造農村農民新風貌,將現代化思想意識植入農民的新的生活方式和生活理念之中。要建立符合人與自然和諧共處的綠色生活方式。一是借助農村人居環境改造等工作推進之機,同時緊抓與之相對應的精神文明建設,加強農村居民的現代化后物質主義價值觀的培育;二是通過宣傳手段,建立獎懲措施,規范農村居民言語行為,對于破壞村居環境等不文明的行為現象給予懲戒,通過村規民約構建符合社會主義核心價值觀的社會氛圍。發動全體農村居民共同參與,抵制不文明行為,構建文明和諧社會的氛圍。

(四)以多種方式吸引、充實農村人口,打好基層治理基礎

第一,多手段吸引農民返鄉。針對農村“空心化”、基層治理難突破的問題,調研組在調研走訪中發現,很多進城務工的農民由于文化水平較低、年齡偏大,特別是40歲以上的進城務工人員有著比較強烈的返鄉意愿,他們與新一代農民工不同,對于城市生活并不適應,城市中較高的消費也讓他們難以接受,這部分農村居民在條件允許的情況下愿意返回農村。因此,筆者建議:一是通過政策引導,支持農村居民返鄉創業,制定相應的法律法規,在農村居民返鄉創業、就近擇業等方面給予優惠政策,增強農村居民返鄉積極性;二是通過就近原則,在當地發展較好的產業中為有勞動能力的農村居民提供就業崗位;三是支持、鼓勵、引導農村居民通過創新經營主體,發展集體經濟,在農村內部尋找合作共贏的機遇。

第二,美化村居,提高公共服務水平。山清水秀的優美生態環境是鄉村固有特色,要想留住農民、吸引游客,首先要改善農村人居環境。一是加強農村基礎設施建設,全面推進農村公路“建好、管好、護好、運營好”,方便農村居民與外界溝通,完善鄉村物流基礎設施網絡,使農民能夠將特色產品銷往各地,同時也為鄉村旅游發展提供條件。二是要提升農村基本公共服務水平,公共服務均等化是吸引農民返鄉并留在鄉村的重要因素,在資源條件有限的情況下,應從合理規劃村居入手,以人口數量、村與村之間的距離等因素為標準,合理規劃衛生醫療、教育設施等資源,整合力量提高標準,提升公共服務水平。

第三,完善對農民選舉的監督。保障農民選舉制度的公平性和有效性需要嚴格高效的監督管理機制,通過協調運用法律法規和監督等手段與方法,應對和防范農民選舉存在的不確定性風險,規范農民選舉行為,確保基層治理的合法性。一是要加強基于規則的監管,對選舉前、選舉中和選舉后進行持續跟蹤監督,將候選人、政府選舉指導工作組和農民換屆領導工作組納入監督范圍,監督候選人的競選行為,遏制賄選行為,進而提升村委會的行動能力,規范縣鄉政府的行為,重點監督換屆選舉期間縣鄉政府的權力運行,減少縣鄉政府對村委會換屆選舉活動的干預,保障農民的自治權和民主選舉權。二是加強農民自治組織的內部控制制度建設,充分發揮農民對選舉的監管作用,建立有效的溝通渠道,可以通過網絡平臺、新媒體平臺等方式,為農村居民提供發表意見、宣泄情緒的出口。

(五)以政策供給為核心堅持多措并舉,在“后扶貧時代”持續關注貧困問題

第一,優化政策供給,持續關注重點群體,防止返貧情況的發生。針對脫貧人口有可能在“后脫貧時代”再次陷入返貧風險,筆者建議從優化政策供給出發,以政策調整為核心多措并舉,降低貧富差距再次拉開的風險。一是重新核實貧困的標準,精準識別具有返貧風險的居民,收入標準和支出標準相結合,運用收入、消費、資產、健康、教育等多維貧困指標來識別防貧返貧對象。先按照農村居民人均可支配收入劃定監測范圍,再根據其存在的疾病、災害、子女就學等返貧風險因素,有針對性地實施精準防貧措施。二是通過保障性措施降低農村居民生活成本,在醫療保障方面,參照健康扶貧政策劃定的支出項目、報銷條件,對因病住院的“邊緣戶”、低收入家庭,經居民基本醫保、大病保險報銷后,合規自付醫療支出費用較高、影響正常生活的,超出部分可實施醫療特別救助;在教育方面,參照教育扶貧政策對家庭有公辦全日制高中或大中專院校就讀學生的防貧對象,按規定享受相關資助政策后,超出部分可實施教育特別救助,大專院校也可以通過獎學金、助學金等方式對低收入家庭學生予以幫助。三是加強扶貧部門、民政部門和統計部門之間合作,建立統一的貧困人口識別系統和瞄準機制,運用醫療、教育支出等識別數據,為第三方機構參與扶貧開發提供有效借鑒;充分利用全省精準扶貧、精準脫貧大數據平臺系統,增加精準防貧模塊,建立健全信息化網絡體系,實現省市縣鄉村五級信息聯通,行業部門間互聯共享,為精準防貧工作提供支撐。

第二,強化宣傳引導激發內生動力。在筆者調研的部分農村地區,依然存在“等靠要”等問題,雖然整體脫貧,但農村居民進一步提高生活水平、提高家庭收入的意愿不強,嚴重影響了農村地區的經濟發展。因此,調研組建議通過多種宣傳引導形式,提高農村居民主動發展經濟的內生動力。一是突出政策宣傳,通過廣播、宣傳板、入戶調查等方式讓群眾知曉政策、理解政策;二是通過各種群眾性活動,貫徹落實社會主義核心價值觀,比如,筆者在調研中看到一些社工組織融入鄉村建設中,為當地農民開展多樣化服務,通過豐富多彩的文體活動使居民的凝聚力和獲得感顯著提高。

第三,持續關注貧困問題。雖然我國已經取得了脫貧攻堅的偉大勝利,但貧困問題是一個相對的且持續變化的問題,在相當長的歷史時期內還不能完全消除貧富差距,因此,必須對貧困問題持續關注。一是針對非貧困低收入戶劃定預警監測線。即對不在建檔立卡范圍內、不享受扶貧政策,但家庭收入較低、貧困發生風險較高的農戶,特別是非建檔立卡低保對象和特困人員家庭,劃定預警監測線,以“兩不愁三保障”實現情況為參考,參照貧困人口識別程序、方法,建立防貧臺賬。二是針對非持續穩定脫貧戶劃定防貧保障線。即對已脫貧但脫貧成果不穩定、持續穩定增收能力不強的脫貧戶,劃定防貧保障線,納入防貧臺賬重點監測。此外,對遭受自然災害造成收入驟減、家庭突遭重大變故造成支出驟增等情況的農戶,參照以上情況納入防貧臺賬監測范圍。

整體來看,在鄉村振興的大背景下,東北地區農業農村建設既面臨諸多挑戰也獲得了發展機遇。在脫貧攻堅的基礎上,全面實現農業農村現代化,結合農業生產和農村生活兩個領域的社會風險,爭取做到在產業發展方面由“增值”向“創新”邁進,在生態建設方面由“治理污染”向“綠色發展”邁進,在農村環境方面由“整齊”向“高質”邁進,在基層治理方面由“保穩”向“高效”邁進,在生活水平方面由“小康型”向“消費型”不斷邁進。