全過程人民民主的治理邏輯與路徑選擇

趙澤泉，楊 弘

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117）

高質量的民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質特征。全過程人民民主借助人民民主的制度體系與程序安排，將選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督貫穿于國家治理實踐之中，實現(xiàn)對治理的高效能轉化，充分顯現(xiàn)了在國家治理實踐中的巨大優(yōu)勢。黨的二十大將發(fā)展全過程人民民主作為中國式現(xiàn)代化的本質要求加以強調，表明了在中國共產(chǎn)黨治國理政的進程中需要依靠全過程人民民主的治理優(yōu)勢加以持續(xù)建構，以此推動中國式現(xiàn)代化道路的高質量發(fā)展。作為具有獨特治理優(yōu)勢的制度體系與實踐安排，全過程人民民主是如何體現(xiàn)治理邏輯的，治理效能轉化的內在機理如何呈現(xiàn)，如何進一步提升治理效能的轉化質量？這是本文所聚焦的研究問題。

一、全過程人民民主的治理邏輯

全過程人民民主的治理邏輯是從抽象到具體、從理論到實踐、從實踐到治理、從治理到操作的系統(tǒng)邏輯。從沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化到具體的政治體制改革，從社會主義民主理論到民主的宏觀與微觀實踐，全過程人民民主的發(fā)展既表明民主的理論落實到民主的具體實踐之中，又表明社會主義民主建設從自發(fā)到自覺的人民治理。

治理革命的興起推動了政治秩序與社會生活的革新。作為現(xiàn)代國家的管理模式，國家治理是在一定的程序設置與制度框架內協(xié)同多元主體有效管理國家公共事務的實踐過程。當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國家治理問題日趨復雜且治理議題更為細化。而國家治理效能提升的關鍵在于創(chuàng)制能夠有效執(zhí)行制度政策的治理結構與治理機制。民主作為一種政治權力的組織形式，在現(xiàn)代政治發(fā)展的進程中越來越多地被當作一種公共事務的治理方式。通過發(fā)揮民主的工具性價值，在治理實踐的過程中供給程序設計與制度安排，完善治理結構與治理機制，突出了民主在治理實踐中的治理功用與治理優(yōu)勢。在當代中國，國家治理是在中國特色社會主義民主制度的框架內對治理資源的集聚、整合與運用。國家治理的有效運作實際上依賴于中國共產(chǎn)黨的領導權威以及民主制度體系對國家治理進程的有效融入與主導，依賴于人民民主的程序機制和功能機制由此獲得的運轉靈活性和制度彈性。全過程人民民主作為社會主義民主政治的本質屬性，是新時代中國共產(chǎn)黨治國理政的創(chuàng)新典范，在國家治理實踐中發(fā)揮了顯著的治理優(yōu)勢，蘊含著豐富的治理導向與邏輯。

（一）全過程人民民主的可操作性

治理是實現(xiàn)一定社會政治目標的手段，相對于國家的統(tǒng)治體制而言，治理體制更多體現(xiàn)工具理性[1]。作為一種現(xiàn)代政治生活的組織方式，民主的生發(fā)與增進始終圍繞著公共事務治理而展開。因此，現(xiàn)代民主的內涵也被賦予了工具性，成為一種實現(xiàn)國家發(fā)展與社會目標的手段。在國家治理的進程中，抽象的民主被具象為一套可以操作的制度程序。可操作性的強弱也成為評價民主工具性成效的一個極為重要的指標。同時可操作性也成為民主從價值理念到運行實踐、從應然狀態(tài)到實然狀態(tài)過渡的重要條件。民主的質量如何、能否有效解決治理問題，以及能否實現(xiàn)預期的治理目標，最終都會落腳到民主的可操作性上來。因此，可操作性成為現(xiàn)代民主治理導向的邏輯前提。

面對超大型國家的發(fā)展壓力與治理難題，中國共產(chǎn)黨在治國理政的進程中，深刻認識民主政治建設在現(xiàn)代化建設中的政治基礎作用，突出民主政治建設對于提升國家治理水平的工具性價值。對于國家而言，民主的鞏固與發(fā)展，取決于國家選擇的民主體制能否促進治理的有效實現(xiàn)[2]。中國的民主模式選擇是在經(jīng)歷了革命洗禮與現(xiàn)代自覺之后，以人民力量為起點建構的現(xiàn)代民主。這種中國式的現(xiàn)代民主模式以人民為中心，將民主建設與個人自由發(fā)展、人民共享進步、社會可持續(xù)發(fā)展和國家有效治理有機統(tǒng)一起來[3]26，以解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、促進人民生活質量不斷提高為目標導向，從現(xiàn)代化建設的框架內審視民主可操作性的強弱。

習近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。”[4]296面對國家治理現(xiàn)代化過程中的復雜形勢和風險挑戰(zhàn)，全過程人民民主立足于社會主義民主制度體系，外顯于國家治理效能之中，通過完整的制度程序與參與實踐，將選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督這一完整的民主鏈條貫通起來，嵌入國家治理進程中，實現(xiàn)人民民主的領域全覆蓋、過程全覆蓋、議題全覆蓋、主體全覆蓋，使中國式民主從價值理念成為服務中國現(xiàn)實的制度形態(tài)，保證全過程人民民主在國家治理的各個環(huán)節(jié)、各個領域充分發(fā)揮人民民主的工具價值，深刻體現(xiàn)人民民主的可操作性。正是由于全過程人民民主顯現(xiàn)出較強的可操作性，使之成為“可用的民主”和“管用的民主”，并在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)籌領導下與其他國家制度體系相聯(lián)結，共同作用于治理實踐，并在復雜、多變的治理格局中保持政治秩序與社會格局的總體穩(wěn)定。

（二）全過程人民民主的復合治理機制

全過程人民民主著力將人民當家作主的民主理念轉化為國家治理的制度安排，轉化為全鏈條、全方位、全覆蓋的人民民主實踐，在社會主義民主政治發(fā)展的進程中，生發(fā)出一種復合性民主樣態(tài)。這種復合性民主是社會主義民主政治與社會主義現(xiàn)代化建設所特有的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。有效的治理結構是國家建設與發(fā)展的必然要求。對于國家治理而言，作為復合性民主樣態(tài)的全過程人民民主，呈現(xiàn)為一種復合治理結構，有效地將人民民主的制度優(yōu)勢轉化為治理效能，形成一種具有程序與機制復合、主體復合的結構樣態(tài)，深刻體現(xiàn)全過程人民民主的治理優(yōu)勢。

一方面，全過程人民民主的程序與成效復合。全過程人民民主超越西式有限民主，在治理邏輯上堅持程序設計與治理成效的統(tǒng)一。全過程人民民主的程序與成效相統(tǒng)一體現(xiàn)為一種流程性、階段化的程序閉環(huán)。人民民主在國家治理中的有效運轉，需要保證全過程的完整、連貫與融通，將每個環(huán)節(jié)、每個階段的要素與內容聯(lián)結成一個依次進展的推進過程[5]，讓權力運行、主體參與、信息傳遞、資源配置在全過程中更加順暢、規(guī)范。人民民主在國家治理的全過程具體表現(xiàn)為“需求—決策—執(zhí)行—監(jiān)督—反饋”的閉環(huán)程序結構，各個環(huán)節(jié)先后銜接。首先，人民的需求構成了全過程人民民主的起點，黨和政府精準識別人民的需求并有效回應，形成治理決策與執(zhí)行的前提與基礎，建構起回應式的民主形態(tài)。其次，人民對公共事務的協(xié)商、公共決策的參與、公共利益的分配等構成了全過程人民民主決策程序與執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過人民參與、理性協(xié)商的形式達成共識，有效提高決策效率，減少決策執(zhí)行的阻力。再次，在形成共識性的決策之后，通過強有力的執(zhí)行推進決策的實現(xiàn)。最后，全過程人民民主需要良好的監(jiān)督保障機制作為支撐，并通過糾偏糾錯的程序機制進行反饋。這樣一種完整的程序鏈條將人民的需求、人民的參與、人民的協(xié)商、人民的監(jiān)督有機統(tǒng)一于國家治理的始終。

另一方面，全過程人民民主的主體復合。全過程人民民主具有廣泛的“人民性”，體現(xiàn)了主體的復合性，同時也解決了治理過程中主體參與的充分性與互動性問題。貫穿于國家治理各個環(huán)節(jié)的人民民主的有效運行，從根本上而言，是基于作為主體的人的需求而展開的有規(guī)律、有組織的行為活動。治理的有效性亦是不同利益主體間相互聯(lián)系互動的結果。全過程人民民主形成了覆蓋政黨、國家、社會各個層面的民主體系。首先，政黨層面。我國在長期的實踐中，形成了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨。在中國共產(chǎn)黨的領導下，各民主黨派、無黨派人士圍繞公共事務治理積極參政議政、建言獻策，為國家治理合作共事。其次，國家層面。在國家層面，各主體圍繞國家治理過程和經(jīng)濟社會發(fā)展的重大事項和重大決策進行政治活動。依據(jù)國家權力活動的不同主體和使命，國家層面的主體可以分為人大、政府、政協(xié)。通過國家層面主體作用的發(fā)揮，在選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督的全過程實現(xiàn)國家治理效能的轉化。再次，社會層面。社會層面的主體包括社會民眾。全過程人民民主通過民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度的制度安排，讓不同民族、地域、階層的人民群眾實現(xiàn)自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，提升治理活力和治理效率，為共建共治共享提供堅實制度保障。全過程人民民主將人民民主的功能優(yōu)勢與各層面各領域的國家治理主體角色職能相融合，保障了國家治理過程中黨的主張、國家意志和人民意愿相統(tǒng)一，使得人民民主在國家治理實踐中的主體性功能和作用得到充分發(fā)揮。

（三）全過程人民民主的合力效能

全過程人民民主的制度優(yōu)勢是國家治理體系效能轉化的基礎。只有建構符合本國國情的民主政治制度，創(chuàng)制合理的程序機制，形成具有穩(wěn)定性的復合治理結構，才能實現(xiàn)有效的國家治理。對于國家治理的效能而言，全過程人民民主發(fā)揮供給合法性與有效性、增強治理韌性的雙重功用并形成合力，共同作用于國家治理，推動國家治理的效能提升。

一方面，全過程人民民主為國家治理供給合法性與有效性。在中國共產(chǎn)黨領導國家治理實踐進程中，“民主建設和實踐，不僅是中國共產(chǎn)黨領導中國發(fā)展的合法性基礎，同時也是其創(chuàng)造中國進步與發(fā)展的重要戰(zhàn)略途徑”[3]80。國家治理體系的有效運行取決于兩大基本要件：一是合法性問題，具體表現(xiàn)為國家治理體系的程序機制能否得到絕大多數(shù)民眾的認同，從而成為人們自覺接受并服從的制度安排；二是有效性問題，具體表現(xiàn)為國家治理體系能否為國家與社會的發(fā)展創(chuàng)造條件并實現(xiàn)發(fā)展目標。合法性與有效性構成了國家治理的兩個重要前提。在合法性與有效性成為國家治理體系有效運行的前提下，國家發(fā)展就必須把民主化的終極目標與全面提升國家治理體系的有效性和合法性有機結合起來[6]。全過程人民民主作為中國式民主政治的集中體現(xiàn)，一是通過民主選舉的形式賦予來自人民認同的國家權力，從根本上回應國家治理的合法性問題；二是通過民主的參與機制吸納各主體參與國家治理的各個環(huán)節(jié)，為國家治理的實踐過程供給程序上的合法性。在國家治理的有效性方面，首先，全過程人民民主通過程序機制的不斷規(guī)范和完善，維持了政治局勢的總體穩(wěn)定，鞏固了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，為國家治理提供了穩(wěn)定的政治秩序，為國家治理有效性發(fā)揮創(chuàng)造政治條件。其次，全過程人民民主為國家治理的現(xiàn)代化提供了動力。國家發(fā)展與社會轉型促進了民主政治的發(fā)展需求，人民民主建設激活了治理實踐，實現(xiàn)了經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展。再次，全過程人民民主有助于國家治理成效的長效維持與治理成果的持續(xù)鞏固，實現(xiàn)國家治理的穩(wěn)定可持續(xù)。針對國家治理實踐，全過程人民民主在治理與民主之間尋求均衡點，通過塑造出人民民主的政治建設與經(jīng)濟發(fā)展、社會成長之間的良性互動關系，實現(xiàn)國家治理的可持續(xù)。

另一方面，全過程人民民主增強了國家治理的治理韌性。隨著經(jīng)濟發(fā)展步入快車道以及社會進入轉型調整期，國家治理趨向復雜多元，面臨更多的風險性與不確定性。面對中國這樣一個超大型的國家，如何應對多重治理的風險與挑戰(zhàn)，增強國家治理的治理韌性，成為實現(xiàn)有效治理的關鍵。國家治理體系中的治理韌性本質上反映了國家治理體系對風險挑戰(zhàn)的應對能力，是一種回應風險與挑戰(zhàn)之下的主體復原能力、適應能力以及應對挑戰(zhàn)能力的統(tǒng)合能力。國家治理實現(xiàn)有效運作，依賴于中國共產(chǎn)黨的領導權威以及民主制度體系對國家治理進程的有效融入與主導，依賴于人民民主的程序機制和功能機制由此獲得的運轉靈活性和制度彈性。在中國共產(chǎn)黨的領導下，通過不斷推動人民民主的制度安排、運行機制、治理技術的調適、整合與革新，強化黨的先進性、決策民主性、實踐參與性、過程監(jiān)督性，提升國家治理中的風險感知、風險回應、制度調適、后期處置等風險應對能力，以增強國家治理的治理韌性。同時，全過程人民民主與國家治理中的其他體制與制度相聯(lián)結，實現(xiàn)制度體系的良性互動，強化民主對治理的包容性擴展。全過程人民民主通過程序機制與制度安排的創(chuàng)新實現(xiàn)國家治理體系的適應性變遷，以適應外部治理環(huán)境的風險挑戰(zhàn)。

國家治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，這項系統(tǒng)工程的使命就是使多元治理主體整合出一個有效的治理結構[3]88。全過程人民民主作為科學有效、具有可操作性的制度安排，在國家治理的過程中通過統(tǒng)籌程序、機制、主體等層面的復合優(yōu)勢，實現(xiàn)了結構、過程、要素的統(tǒng)一，形成了基于人民民主制度的復合治理結構，增強了國家治理的治理韌性，保障了國家治理科學、高效的運行秩序，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的高質量發(fā)展供給動力。

二、全過程人民民主治理效能轉化的內在機理

黨的二十大明確提出了“不斷彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢，不斷增強社會主義現(xiàn)代化建設的動力和活力，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能”[7]27的執(zhí)政理念。全過程人民民主將民主上升為一種國家制度安排，是具有多重優(yōu)勢因素的制度集成。全過程人民民主的制度優(yōu)勢，通過價值引領、機制供給、要素整合實現(xiàn)在治理程序、治理過程、治理結構方面的效能轉化，實現(xiàn)國家治理的高效能提升與中國式現(xiàn)代化的高質量發(fā)展。

（一）治理程序的民主價值引領

在國家治理場景中，“程序”既是治理體系運行的重要遵循，也是相關治理主體履行的主要內容。治理效能的轉化，首先在于程序機制的優(yōu)化與提升。在戴維·赫爾德看來，民主在理論上提供了一種以公平和正義的方式商討并調解價值和價值爭議的政治和生活的方式[8]。民主也成為一種行動的價值。因此，民主的價值取向成為決定治理程序質量的關鍵因素，也關系到國家治理效能的轉化程度。全過程人民民主的環(huán)節(jié)貫通機制，通過緊扣治理程序，有力地促進了治理程序價值層面的民主引領。通過堅持黨的全面領導、堅持以人民為中心、堅持公共利益實現(xiàn)的民主價值取向，引領國家治理的程序機制實現(xiàn)民主、科學、有效的統(tǒng)一。

第一，堅持中國共產(chǎn)黨的全面領導是全過程人民民主的根本政治保證，也是國家治理現(xiàn)代化的顯著特征。在復雜的國家治理中，中國共產(chǎn)黨具有總攬全局、協(xié)調各方的政治優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨是一個具有鮮明的政治屬性的馬克思主義政黨。這種鮮明的政治屬性保證了國家發(fā)展方向的正確性。這種正確性為治理程序提供了價值遵循，引領治理的決策、執(zhí)行走向科學化、民主化。同時，中國共產(chǎn)黨的領導為全過程人民民主的發(fā)展提供了政治保證與制度保障，確保了國家治理現(xiàn)代化進程中的高質量民主賦能，實現(xiàn)民主與治理的雙向躍升。

第二，堅持以人民為中心的價值立場，是全過程人民民主的鮮明特征，也是國家治理現(xiàn)代化的價值遵循。有效治理的本質在于，能夠反映人民意愿，保障人民權益，增進人民福祉。在中國共產(chǎn)黨的治國理政過程中，以人民為中心的價值立場是推動中國經(jīng)濟社會發(fā)展的出發(fā)點與落腳點，堅持“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進”[4]200。全過程人民民主作為社會主義民主實踐的新形態(tài)，在國家治理實踐中通過保證人民主體地位，形塑國家治理“人民性”的制度邏輯。民主所秉承的價值取向是：保證人的主體地位，保證人的個體性存在與集合性存在的有機統(tǒng)一，保證人在社會與國家中獲得全面的發(fā)展[3]9。全過程人民民主保證治理程序全過程中人民的始終在場，確保治理的權力始終掌握在人民手中。

第三，堅持公共利益的實現(xiàn)，是全過程人民民主治理邏輯的價值目標。國家治理有效性的重要體現(xiàn)在于對公共利益的有效整合與實現(xiàn)。公共利益的分配也是人民民主保證治理程序正當性與有效性的關鍵一步。全過程人民民主的程序機制通過整合各方利益，促進公共利益最大化實現(xiàn)。黨的二十大提出要堅持在發(fā)展中保障和改善民生，鼓勵共同奮斗創(chuàng)造美好生活，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往[7]46。增加民生福祉、保障改善民生是公共利益實現(xiàn)的重要體現(xiàn)，也是全過程人民民主的功能性目標[9]。在國家治理中，以增進民生福祉作為國家治理的重要目標，通過人民民主的全鏈條貫徹到國家治理現(xiàn)代化進程中，以民主促民生，推動新時代民生事業(yè)的高質量發(fā)展。

（二）治理過程的民主機制供給

全過程人民民主，圍繞人民當家作主的有效實現(xiàn)，形成了全面、廣泛的制度體系。全過程人民民主，通過人民民主的制度聯(lián)結與體系聯(lián)動賦能治理全過程，通過訴求表達機制、主體參與機制、權力監(jiān)督機制的體制機制為國家治理提供穩(wěn)定長效的治理效果。

第一，訴求表達機制。進入新時代，我國社會主要矛盾發(fā)生轉化，人民群眾的利益需求更趨多元，國家治理的議題也更趨細化。治理的精準化、精細化成為國家治理現(xiàn)代化的目標指向。為實現(xiàn)目標指向，國家治理需要倚仗人民民主的制度體系，建構相應的民主渠道以精準獲取人民群眾的真實意愿與現(xiàn)實訴求，進而激活治理程序，將真實意愿與現(xiàn)實訴求轉化為治理行動。在我國，實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體是人民代表大會制度，人民群眾通過選舉選出人大代表，人大代表通過各種形式和渠道獲取人民群眾的意愿與利益訴求，并逐級上傳，通過全國人民代表大會，將人民的意愿融入國家發(fā)展的頂層設計中，各國家機關根據(jù)人大代表提出的議案、建議，進行國家政策的制定與實施。人民代表大會制度對于人民意愿的表達與吸納，通過供給程序機制激活治理效能，以制度形式保障國家治理的有效性。

第二，主體參與機制。人民意愿通過以人民代表大會制度為重要載體的表達機制，實現(xiàn)了治理程序的激活，并將人民的意愿與需求通過參與機制推動治理的實施，有效促進了人民民主制度向治理效能轉化。全過程人民民主通過供給參與機制，積極吸納多元主體參與國家治理實踐。中國協(xié)商民主制度是實現(xiàn)人民群眾參與國家治理的重要制度安排。協(xié)商的本質就是一種參與。在協(xié)商成為國家治理實踐的重要條件下，通過政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商等多種協(xié)商形式為人民群眾創(chuàng)造參與的空間與機會。除協(xié)商民主制度外，民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度也為各民族、各地區(qū)的人民群眾創(chuàng)造制度化的參與機會、提供制度化的參與渠道。

第三，權力監(jiān)督機制。民主監(jiān)督是全過程人民民主的重要內容，也是促進人民民主制度優(yōu)勢轉化為治理效能的重要條件。在治理轉型與社會變革的過程中，由于新舊體制的更替，一些公共權力約束出現(xiàn)了制度真空，從而導致了治理過程中的權力濫用與權力腐敗。為了防止因權力無邊界的擴張濫用而導致的權力腐敗，國家通過制度的形式對權力邊界進行限制。在國家治理中，民主的制度安排通過公民與社會的監(jiān)督來抑制公共權力的濫用與腐敗。全過程人民民主通過構建起有機貫通、相互協(xié)調的監(jiān)督體系，通過多種監(jiān)督形式，形成了科學、高效、協(xié)同的監(jiān)督網(wǎng)絡，在國家治理的各個領域實現(xiàn)了權力監(jiān)督的全覆蓋。在國家治理的過程中，全過程人民民主還通過建立起諸如信息公開、事項公示等程序機制，讓公眾通過監(jiān)督的形式參與到治理過程中，讓治理過程透明化，增強人民群眾對國家治理過程的認同，提高國家治理的合法性與有效性。在國家治理的過程中，全過程人民民主通過充分發(fā)揮民主監(jiān)督優(yōu)勢，實現(xiàn)治理過程的權力規(guī)制與有序運行，促進了中國共產(chǎn)黨在治國理政的過程中提升依法治國能力，使得國家治理深刻體現(xiàn)了黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統(tǒng)一。

（三）治理結構的民主要素整合

國家治理是由多種要素架構的系統(tǒng)性治理體系，其結構涵蓋了主體要素、手段要素、資源要素、機制要素等多種要素，且要素之間存在著交叉與沖突，影響著治理結構的穩(wěn)定性。正是全過程人民民主的優(yōu)勢特性，才使得人民民主通過民主集中制的整合機制實現(xiàn)對治理結構各個層面、各個環(huán)節(jié)、各個領域的要素整合。通過多種形式的要素整合強化了國家治理的結構穩(wěn)定性，保證了國家治理效能的有效發(fā)揮。

一方面，全過程人民民主將民主集中制作為整合原則，實現(xiàn)對治理結構中諸多要素的有效整合。面對超大型國家的民主實施的“規(guī)模難題”，中國共產(chǎn)黨探索出了民主與集中相統(tǒng)一的人民民主形式。民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則。中國共產(chǎn)黨在治國理政的過程中，將民主集中制原則從黨內政治生活層面擴大到國家政治生活層面，支撐起了基于民主與治理邏輯展開的現(xiàn)代國家建設。基于民主集中制的制度基礎出發(fā)建構起的國家治理體系，實現(xiàn)了政治領導與行政主導相統(tǒng)一、群眾路線與依法治理相統(tǒng)一、多元治理與集中統(tǒng)一相統(tǒng)一[3]94。對于國家治理，根據(jù)民主集中制的制度要求，在堅持黨中央集中統(tǒng)一領導的前提下，協(xié)調國家治理的各個層面，統(tǒng)籌治理層級、治理環(huán)節(jié)的資源，整合治理主體的組織資源、行政資源與社會資源，發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。在要素整合的過程中，針對復雜、多元的要素，民主集中制的制度安排實現(xiàn)了新舊要素的調適性整合、嵌入要素的磨合性整合、多重要素的銜接性整合[2]，從而實現(xiàn)了要素資源的統(tǒng)籌協(xié)調、高效利用。在此基礎上，通過民主集中制中民主的效能發(fā)揮，調動主體參與治理的積極性、創(chuàng)造性，實現(xiàn)民主與集中的高度統(tǒng)一，促進了民主與高效兼得。

另一方面，全過程人民民主的橫向整合與縱向整合，減少了各要素之間存在的壁壘與鴻溝。國家治理的結構運作，需要主體、手段、資源、機制等要素的聯(lián)動協(xié)同。但國家治理結構中的主體眾多，導致治理的分散化傾向，且多元主體的權責碎片化、分割化等弊端明顯，存在條塊梗阻的現(xiàn)實可能，主體間的信息、資源、技術流通受限，影響了治理過程中多種要素的動態(tài)聯(lián)動。此時，全覆蓋的人民民主優(yōu)勢得以體現(xiàn)。正是人民民主在領域、過程、議題、主體上的全覆蓋統(tǒng)籌，通過民主的協(xié)同機制聚合民主力量，發(fā)揮主體優(yōu)勢、程序優(yōu)勢對多元主體的多重要素進行統(tǒng)籌優(yōu)化，打破治理過程中的條塊梗阻，促使治理環(huán)節(jié)與治理部門之間政策信息的橫向聯(lián)動，跨區(qū)域的資源有效配置，實現(xiàn)全要素的系統(tǒng)統(tǒng)籌。全過程人民民主在打破要素橫向跨區(qū)域聯(lián)動壁壘的同時，也對縱向的管理層級進行差異化的精準識別。國家治理蘊含著精細化、精準化的治理要求。國家治理以發(fā)展需求為導向，對不同類別、不同層次的治理需求精準識別，并形成科學、有效的治理決策，打造宏觀設計、中觀承接、微觀執(zhí)行的集成架構。全過程人民民主為縱向的治理層級供給精準的民主程式，統(tǒng)籌各層級的主體、程序、資源、機制等治理要素，構建縱向的貫通式國家治理體系。全過程人民民主在橫向跨部門與縱向跨層級上實現(xiàn)全要素的動態(tài)統(tǒng)籌，構建國家協(xié)同治理體制機制，充分釋放治理效能。

三、全過程人民民主治理效能提升的路徑選擇

全過程人民民主以國家的有效治理為現(xiàn)實目標，通過在價值、機制、要素等層面的優(yōu)勢發(fā)揮，持續(xù)不斷地推動人民民主的制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能。為實現(xiàn)全過程人民民主更好地發(fā)揮制度優(yōu)勢，實現(xiàn)高質量的治理效能轉化，應從堅持和完善黨的領導、強化民主治理主體能力、提升民主治理程序制度化、探索民主治理技術創(chuàng)新等層面作出整體性優(yōu)化，以實現(xiàn)全過程人民民主的時代躍升，為國家治理效能持續(xù)性轉化與輸出供給不竭動力。

（一）堅持和完善黨的領導

堅持中國共產(chǎn)黨的領導是全過程人民民主的根本政治保證，也是發(fā)揮其制度優(yōu)勢實現(xiàn)治理效能轉化的關鍵性條件。在多元、復雜的國家治理體系中，中國共產(chǎn)黨具有總攬全局、協(xié)調各方的政治優(yōu)勢，這種政治優(yōu)勢深刻塑造全過程人民民主的治理邏輯。提升全過程人民民主的制度優(yōu)勢轉化治理效能，關鍵在于堅持和完善黨的領導，提升黨建設民主政治的能力與水平，通過發(fā)揮民主制度優(yōu)勢，推動國家治理的效能轉化。

一方面，提高黨的統(tǒng)籌協(xié)調能力。黨的統(tǒng)籌與協(xié)調能力的發(fā)揮為全過程人民民主的高質量發(fā)展以及國家治理的現(xiàn)代化推進提供了政治保障。按照黨領導一切的原則，統(tǒng)籌制定加強黨領導國家治理各個層面有效銜接的制度機制，協(xié)調人民民主制度體系中的各層面。黨的統(tǒng)籌與協(xié)調能力的提高倚仗于黨的執(zhí)政方式與領導方式的提升，通過戰(zhàn)略謀劃、科學決策、高效執(zhí)行等維度進行能力提升。在全過程人民民主的制度體系中，黨的領導表現(xiàn)為黨對國家、社會、基層的領導，在進行人民民主政治實踐的過程中，黨要統(tǒng)籌協(xié)調好與人大、政府、政協(xié)、人民團體、社會組織、基層等制度體系內的各主體的關系，使其充分發(fā)揮人民民主的價值與能力，在黨的統(tǒng)一領導下相互配合，在人民民主的制度框架內形成合力，推動國家治理體系發(fā)展。

另一方面，加強黨內民主建設。黨的二十大報告強調，要“增強黨內政治生活政治性、時代性、原則性、戰(zhàn)斗性，用好批評和自我批評武器，持續(xù)凈化黨內政治生態(tài)”[7]65。黨內的政治民主是嚴肅黨內政治生活、嚴明黨的紀律、強化黨內監(jiān)督的關鍵著力點，也是深化全過程人民民主制度優(yōu)勢、實現(xiàn)國家治理效能轉化的關鍵路徑。通過黨內民主建設，在強化黨的領導、提升黨的執(zhí)政能力、培育黨員民主素質的同時，也對整個全過程人民民主制度體系的構建具有促進作用。黨內民主是黨員在平等的權利條件下，就共同議題進行協(xié)商達成共識的過程，通過這種共識性進一步作出科學、合理的決策。健全黨內民主制度要充分保障中國共產(chǎn)黨黨員的基本權利，增強黨員干部的民主意識。要強化對領導干部的教育，增強領導干部對人民民主知識理論的掌握，以加強其人民民主意識，并貫徹于黨的領導實踐中。黨員干部要自覺增強人民民主對提升國家治理水平、推進國家治理能力現(xiàn)代化重要性的認識。建立完善的黨內民主制度與機制，暢通黨員參與民主實踐的渠道，使其更加積極地參與黨內事務的全過程。通過黨內民主制度與機制的建立與完善，加強中國共產(chǎn)黨內部的民主要素培育，在提高黨的領導能力與水平的同時，保障人民民主制度體系的完善與發(fā)展，從而更好地促進中國式現(xiàn)代化事業(yè)的穩(wěn)步推進。

（二）強化民主治理主體能力

公民的能力和參與是民主含義的核心，將影響政治系統(tǒng)的效能及其合法性[10]。對于國家治理，民主治理主體的能力與參與直接影響人民民主制度優(yōu)勢的效能轉化。因此，要著力提高人民群眾的民主意識與民主能力，通過擴大參與渠道，吸納多元主體參與治理實踐，推動國家治理效能的提升。

第一，增強人民的民主意識與民主能力。人民作為全過程人民民主與國家治理的主要依靠力量，在推動治理實踐的過程中發(fā)揮著重要作用。人民主體的民主意識在很大程度上制約著治理實踐的發(fā)展成效，對國家治理有著至關重要的影響。因此，要從多方面對人民的民主意識與民主能力進行培育和強化。一方面，要強化民主思想教育，依托文化建設，通過多種宣傳教育途徑，使人民群眾自覺承擔起參與國家治理的主體責任，增進民主認同，提升民主素養(yǎng)。同時，還要注重民主參與的法治觀念與規(guī)則意識的培育和增強，保證人民群眾依法、有序、規(guī)范地參與治理實踐。另一方面，注重民主的生活實踐，培育人民群眾的民主觀念。在基層社會，要強化基層群眾自治建設，搭建基層自治的制度化平臺，通過多種協(xié)商程序與參與渠道，構建平等參與、理性協(xié)商的多元主體共治機制，使人民群眾參與到基層選舉以及公共事務的決策、管理、監(jiān)督之中，提升民主能力，實現(xiàn)人民從民主意識到民主觀念，再到民主行動的轉化。通過人民主體的民主意識、民主能力的培育與強化，為國家治理的效能提升提供穩(wěn)固的民主基礎。

第二，吸納多元主體參與治理實踐。全過程人民民主與國家治理的具體實踐都體現(xiàn)了多元主體的參與和吸納。推動人民民主制度優(yōu)勢的轉化，要不斷擴展參與主體的覆蓋面，吸納更多主體參與治理實踐。國家治理需要中國共產(chǎn)黨、政府以及人民群眾的主體推動，還需要企業(yè)、社會組織等主體的廣泛參與。企業(yè)在國家治理的過程中通過生產(chǎn)經(jīng)營為國家提供就業(yè)機會，同時，還通過承擔社會責任推進國家發(fā)展。社會組織是國家治理的重要實踐主體，具有彌補政府職能失靈、激發(fā)社會活力、繁榮社會文化、壯大公共服務、推進社會自治等主體優(yōu)勢。通過全過程人民民主提供動員、吸納的制度安排，建構黨政引領、市場主導、社會自覺、市民自治的多元治理主體格局，促進多元主體協(xié)同推進治理共同體的構建與發(fā)展。

（三）提升民主治理程序制度化水平

全過程人民民主制度優(yōu)勢轉化為治理效能的實現(xiàn)，需要依靠提升民主治理程序的制度化水平，來促進轉化過程的高質量與轉化結果的高效能。合理、高效的制度體系建構能夠有效整合公共利益與公共意志，提升治理的制度化水平。通過制度體系建設，保障國家治理的多種要素在制度框架內實現(xiàn)有序流動。

第一，強化民主治理程序建設，完善民主治理實踐機制。治理的實踐需要民主提供一定的程序與制度安排，實現(xiàn)治理的民主化。當前民主治理的參與實踐存在著參與的廣度與深度有限的現(xiàn)實困境，影響了民主參與的質量。因此，要在國家治理實踐的過程中擴展民主治理的參與形式與參與渠道，擴大民主參與的范圍，提升民主參與的質量。通過民主參與渠道的擴展，積極吸納民主治理主體進行協(xié)商，制定決策。通過建構民主協(xié)商機制，搭建民主協(xié)商平臺，對決策進行充分協(xié)商。同時，還需要對民主決策的議題進行擴充，推動國家治理的開放性決策。開放性決策不僅限于人大的“開門立法”，還包括政府的“開門問策”。與人民群眾切身利益相關的重大決策要充分聽取各方面意見，保障人民群眾平等、有序地參與決策。同時，民主監(jiān)督機制要貫穿國家治理的各個流程。通過民主治理程序建設的強化，實現(xiàn)參與、協(xié)商、決策、監(jiān)督不同維度的程序機制的全面提升，促進國家治理的高質量發(fā)展。

第二，完善國家治理制度體系，實現(xiàn)全過程人民民主與其他國家治理制度的有效銜接。黨的十九屆四中全會指出：“構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能。”[11]系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理成為推進國家治理的實踐路徑與重要遵循。首先，在國家治理中，通過完善制度建設有力促進各層級、要素實現(xiàn)系統(tǒng)性聯(lián)動，保證層級與要素之間最大限度減少壁壘與鴻溝，實現(xiàn)治理的橫向、縱向的共同發(fā)力。尤其要重視基層治理，通過強化民主自治、資源下沉等措施推動基層治理效能的轉化與提升。其次，要在國家治理的進程中貫徹法治思維，依法依規(guī)進行治理。再次，國家治理是整體性工程，涉及多個環(huán)節(jié)、主體，要運用整體性思維進行綜合治理，整體推進治理實踐。最后，要精準識別治理難題與危機的根源，通過健全源頭治理機制進行事前防范，及時發(fā)現(xiàn)治理中潛在的問題與矛盾，防止問題的擴大化。構建系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的國家治理制度體系，要將全過程人民民主貫穿其中，實現(xiàn)全過程人民民主與其他國家治理制度的有效銜接，將制度優(yōu)勢轉化為治理效能，保障國家治理的效能轉化。

（四）探索民主治理技術創(chuàng)新

民主治理技術的創(chuàng)新是提高民主治理效能的重要方式。在技術革命興起的背景下，科技賦能治理實踐已經(jīng)成為推動國家治理實踐的顯著趨勢。在科學技術特別是數(shù)字技術的支撐下，通過推進國家治理全過程的智能化再造，激發(fā)治理的創(chuàng)新活力，提升治理效能的轉化與產(chǎn)出。同時，信息技術的發(fā)展催生了以大數(shù)據(jù)與人工智能為基礎的數(shù)字革命，也為人們思考既有民主模式的技術改進與經(jīng)典民主邏輯的技術重構提供了新動力[12]。智能工具的應用，有效減少了民主治理的運行成本，以高水平創(chuàng)新引領高效能國家治理。

第一，完善技術賦權民主治理過程。“更高程度的民主以更先進的科技文明作為基礎。”[13]全過程人民民主作為社會主義民主政治的全新概括與典型形態(tài)，在數(shù)字技術的推動之下，按照技術賦權民主、民主賦能治理的運作邏輯，融合智能技術，推進了國家的高效能治理。數(shù)字網(wǎng)絡的發(fā)展，擴展了民主的實踐場域，使得民主要素在網(wǎng)絡空間進行流動。要完善技術賦權民主治理過程，就需要通過數(shù)字技術對網(wǎng)絡空間的民主要素進行整合，在網(wǎng)絡空間領域建構起網(wǎng)絡參與、網(wǎng)絡協(xié)商、實時監(jiān)督的民主機制[14]。作為治理決策制定者與執(zhí)行者的政府，要通過信息數(shù)據(jù)借助網(wǎng)絡平臺捕獲人民群眾關切的公共利益與公共事務，及時、有效地收集民意并作出回應，動態(tài)調整政策輸出，保障技術賦權治理的民主成效。

第二，強化技術賦能協(xié)同治理實踐。技術賦能民主治理增強了治理實踐中的民主性與科學性，同時也降低了民主運行的成本。在技術與民主的雙重賦能下，國家治理實現(xiàn)了多要素整合、多體系聯(lián)動、多領域互通。國家治理的多要素、多主體、多層級的治理格局，對技術的協(xié)同整合提出了更高要求。首先，打破數(shù)字技術的“信息孤島”難題，通過完善各層級、各部門的信息共享機制，打通信息傳遞鏈條，實現(xiàn)資源的合理流動與信息的有效傳遞。其次，通過數(shù)字技術及時發(fā)現(xiàn)并回應人民群眾的需要，推動治理的精細化、精準化發(fā)展。再次，強化大數(shù)據(jù)對治理風險的有效防控，將數(shù)字技術應用到風險識別、風險評估、風險控制、風險監(jiān)測的全流程，提高治理風險的駕馭能力，增強制度韌性，有效維持治理結構的穩(wěn)定性。