黨內法規調整范圍的政治性標準

熊 娜，段 磊

（武漢大學 黨內法規研究中心，湖北 武漢 430072）

黨內法規的調整范圍是指黨內法規作用于特定對象或事務的界限，是黨內法規基礎理論研究中的重要議題。針對這一議題，學界受法律關系、政黨自治規范等在先理論的影響，以黨內法規是否僅限于調整“黨內”主體為論爭焦點、以主客體之間應然的權利義務關系為立論重點，分別建構起黨內關系和黨務關系兩種學理認知。但遺憾的是，黨內關系與黨務關系在理論推演上均存在著一定的局限性，難以從根本上回應黨內法規制度建設的客觀實踐。基于此，本文擬在回顧和反思既有研究局限性的基礎上，結合黨內法規的生成環境和演進歷程，探尋并分析影響黨內法規調整范圍的關鍵性因素，以期為認識黨內法規的調整范圍提供新的思路。

一、問題的提出：黨內法規調整范圍的論爭和反思

為確定黨內法規的存在和適用空間，學界多以中國共產黨這一特定主體為核心，結合相關的政黨治理活動，抽象提煉出在主體、客體、權利義務等方面具有內在統一性、可以合并為同一類型、體現自身規律性的社會關系，并通過社會關系向黨內法規關系的轉化，實現黨內法規調整范圍的固定化和模式化。不過，由于立場和觀察視角的不同，不同學者對黨內法規調整范圍的界定并不一致，由此形成黨內關系和黨務關系的觀點論爭。在黨內關系一方看來，政黨制定的規范是政黨自治理念的具體表現，原則上只能對政黨內部成員賦予權利或科以義務。因此，按照相關主體是否具備黨內某種身份或資格的標準，理想的黨內法規調整范圍應以黨內法規之“內”為限，即主要圍繞黨組織、黨員相互間關系展開，要盡量避免涉及非黨組織和黨外群眾，否則相關制度規范就需要向國家法律轉化①。黨務關系一方則認為，中國共產黨獨特的政黨地位能夠使黨內法規不限于調整“黨內”，而是涵蓋“黨內”“黨外”這兩大場域。據此，可將具有“黨內”“黨外”不同身份的主體統合在公認并共通的“黨務”概念之下，繼而以黨的領導和黨的建設活動為依托分別提煉黨內法規調整的關系類型。這樣一來，黨內法規調整的黨務關系就當然包括因黨的建設活動而在黨組織、黨員之間形成的黨內治理關系，以及因黨的領導活動而在黨組織與非黨組織、黨員與黨外群眾之間形成的黨的領導關系②。

盡管在黨內法規能否調整“黨外”主體的問題上，黨內關系和黨務關系存在著難以調和的矛盾，但兩方的推導過程均屬于對黨內法規調整范圍的應然性演繹，試圖在黨內法規和國家法律等規范類型之間建立起明確的理論界分標準，體現出以理性邏輯超越經驗邏輯的特征。除依據政黨自治一般原理進行學理推演的黨內關系外，按照中國共產黨“對內”開展黨的建設活動、“對外”開展黨的領導活動邏輯搭建的黨務關系，也潛在地接受國家法律調整范圍等在先理論的規訓，通過對黨的領導關系的嚴格限定，嘗試在國家法律等規范類型的“應有”調整范圍之外反向劃定黨內法規“應然”的存在空間[1]60。不可否認的是，通過應然的理論建構闡釋黨內法規的調整范圍，既有助于對黨內法規的內容與框架進行整體性觀察，也有助于全方位把握黨內法規之于適用對象的評價指引功能，是黨內法規理論研究應有的目標追求。然而，對于黨內法規這一具有充分中國特色的規范類型來說，其調整范圍在很大程度上并非先驗的理論產物，而更多是中國共產黨管黨治黨、治國理政實踐歷程中的經驗產物。這主要是因為，中國共產黨創造出黨內法規這一制度形式，從根本上是為解決其在現實實踐中遇到的問題，具有鮮明的實用主義導向，其最終追求的也往往不是與某種既有理論形成自洽[2]。正是在此意義上，黨內關系和黨務關系至少存在如下兩個方面的缺憾：

一方面，黨內法規的調整范圍在現實的經驗世界中有其獨特性與復雜性，并不像黨內關系和黨務關系所預設的那樣涇渭分明。例如，在黨管干部、紀檢監察、社會治理等領域，《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《信訪工作條例》等黨內法規的調整范圍不但超越了傳統意義上的政黨自治范疇，而且呈現出向領導對象的內部管理體制、對外工作機制等方面事務拓展的趨勢，其中不乏一些曾經由國家法律等規范類型調整的事務轉向由黨內法規調整，這也導致黨內關系和黨務關系的理論詮釋力面臨著來自實踐的挑戰。面對相關現象，除非認為黨內法規調整范圍的確立能夠不以實然的規范為前提，而更多在于對制度框架理想圖景的追求，否則就應當充分尊重黨內法規制度建設的客觀實踐。恰如馬克思在論及法與社會實踐之間關系時所指出的那樣，“法的關系正像國家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般發展來理解，相反，它們根源于物質的生活關系”[3]。只有立足客觀實踐本身，形成合乎黨內法規現象的主觀認知，才能更為準確地把握和提煉黨內法規調整范圍的一般規律。

另一方面，對黨內法規應然調整范圍的追求，還使得既有研究多只關注當下的黨內法規，卻缺少相應的歷史視野。“自中國共產黨誕生以來，黨內法規制度建設緊緊圍繞政治大局推進，始終與黨的奮斗歷程相伴相隨，與黨的建設和黨的事業同向同行。”[4]雖然在不同的歷史時期，黨內法規會因客觀環境的變化和中國共產黨主觀上對規范認知的調整而呈現出不同的階段性特征，但其制度實踐仍在總體上保持著內在的連續性。黨內法規的調整范圍又實際上是隨著黨內法規制度建設的推進而得以形塑的，背后蘊含著中國共產黨管黨治黨、治國理政的歷史傳統。如果能夠將信訪工作等當下有關黨內法規調整范圍的現象置于歷史的觀察視角下，很多問題也會變得更加容易理解。

綜合上述兩個方面，本文首先把黨內法規的調整范圍視為一種由長期治理實踐塑造的產物，即中國共產黨在不同時期通過黨內法規構建一系列現實秩序的集合體。這表明，對黨內法規調整范圍的探討，需要暫時拋棄種種應然的理論預設，而要選擇在歷史與現實之間展開綜合觀察，更為充分地發現影響黨內法規具體調整范圍的一貫規律線索。因此，本文研究黨內法規調整范圍的視角，既是歷時性的，也是經驗性的。歷時性意味著從各個階段的代表性黨內法規文本出發③，整體分析這些規范所調整的具體范疇及其演進情況，尋求影響黨內法規調整范圍發展變化的深層動因。經驗性則意味著從中國共產黨這一創造黨內法規的特定主體出發，理解其對相應歷史環境的判斷，以及這些判斷與黨內法規制度設計之間的邏輯關聯，強調二者的互動關系。經由這兩個視角的綜合，本文雖不能對影響黨內法規調整范圍的因素囊括無遺，但仍可圍繞其中的關鍵線索對黨內法規調整范圍生成的內在實質作出有針對性的闡釋，從而進一步認識到黨內法規自身的獨特性。

二、黨內法規調整范圍的時代生成：政治性標準的析出

“歷史地看，界定黨內法規調整范圍因時而異有放有收”[5]，在整體上需要服務于中國共產黨在不同時代背景下的治理要求。百余年來，中國共產黨立足于自身的偉大使命和社會的階段性發展目標，從現實實踐中形成統一的意志和行動方略，構成黨內法規調整范圍發展演進的內在動因。

（一）在革命和建設中形塑

黨內法規調整范圍的基調形塑，并非一蹴而就，而是在革命和建設中逐步發展起來的。在建黨之初和大革命時期，中國共產黨雖未展開系統性的黨內法規制度建設，但并不缺少通過黨內法規評價和指引自身活動的現實探索。《中國共產黨的第一個綱領》莊嚴宣告：“黨的根本政治目的是實行社會革命。”[6]1立足相關革命綱領，為將處于分散狀態的社會重新組織起來，中國共產黨重點強調“嚴密的集權的有紀律的組織與訓練”[6]162，出臺《中國共產黨中央執行委員會組織法》《教育宣傳委員會組織法》《組織問題決議案》等一批黨內法規文件，用以調整黨的組織的內部管理事務。1927 年國民大革命失敗后，中國共產黨進一步提出“以武裝的革命反對武裝的反革命”[7]的號召，堅持獨立創建人民軍隊并自主領導武裝斗爭。對此，古田會議通過《中國共產黨紅軍第四軍第九次代表大會決議案》明確黨對軍隊的絕對領導原則，這也表明黨內法規的調整范圍向軍隊內部的政治工作拓展。之后，隨著執行國際路線和實行黨的全部工作轉變的深入，出于緩解干部恐慌現象的需求[8]，《中央巡視條例》《中共中央關于干部問題的決議》等黨內法規文件再度拓展了黨內法規的調整范圍，向黨內外干部的一體化管理有關的事務推進，這也構成黨管干部原則的早期制度實踐。

進入抗日戰爭和解放戰爭時期，為進一步凝聚一切可能的革命力量爭取戰爭勝利，中國共產黨在建立地方政權的基礎上，堅持權力集中與資源統一調配一體展開，并通過黨內法規對相關事務進行調整。由此，黨內法規的調整范圍也取得新的發展，在開始涉及中國共產黨對地方政權領導體制建設等方面事務的同時，深入至審查宣傳媒介等重要政治資源的管理事務中。相關事實表明，黨內法規調整范圍的生成，從一開始就不是接受某種先驗理論塑造的過程，而是中國共產黨通過黨內法規制度建設整合各方力量以完成革命目標的過程。正是在這樣的背景下，“一元化領導”“組織起來”“統一戰線”等概念，在當時不僅成為中國共產黨采取政治行動的關鍵理念，也深刻影響著黨內法規具體的調整范圍。

中國共產黨執掌全國政權后，社會低組織化狀態與通過組織化建設社會主義國家目標之間的張力仍然存在[9]。在快速將整個國家和社會組織起來發展計劃經濟的過程中，中國共產黨除通過領導憲法和法律制定外，也注重從國家政權建設的高度出發，先后圍繞“權力集中”“不斷革命”“計劃體制”“干部監督”等關鍵詞語加強黨內法規制度建設。黨內法規的調整范圍隨之快速拓展，這又主要體現在以下兩個方面：一方面，為在全國上下“統一并貫徹黨中央的政治路線和政策的執行”[10]，黨內法規作為影響國家政權建設和運行的重要制度資源，開始直接參與到政府的管理活動、企業的生產經營活動、公民的生產生活等事務之中④。另一方面，為方便黨政工作的一體化開展，中國共產黨也傾向于通過黨內法規對黨政機關的部分重要性、常規性事務進行統一調整，以充分發揮自身建設對其他公權力主體的整合引領作用⑤。至此，黨內法規的調整范圍雖會因時代環境發展而與時俱進，但其依托黨的領導和黨的建設活動進而關涉黨和國家兩大治理場域的發展基調已初步形成。

（二）在改革中接續和調適

通過權力集中的方式整合國家和社會，對于中國共產黨在執掌全國政權初期實現政治穩定來說是極為必要的。然而，權力集中在激進的經濟建設活動中逐漸走向異化，“越來越不能適應社會主義事業的發展”[11]。經過十年“文革”等社會動亂后，中國共產黨對新中國成立以來的歷史經驗進行總結和反思，形成“雖然社會主義革命的任務還沒有最后完成，但是革命的內容和方法已經同過去根本不同”[12]的認識，并積極轉變工作方法以推動改革開放。與之同步的是，黨內法規向“政治改革”“經濟放權”“社會穩定”“反腐斗爭”等重點方向推進，其調整范圍也圍繞黨的領導和黨的建設活動的基調設定而有所調適。

以加強和改善黨的領導為基本指向，中國共產黨制定、修訂《關于黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》《中國人民解放軍政治工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》等一系列黨內法規，在確保維護黨內集中統一的同時，實現自身在國家治理中的定位向“主要是思想政治和方針政策的領導，是對于干部的選拔、分配、考核和監督，不應當等同于政府和企業的行政工作和生產指揮”[13]轉化。因此，相較于社會主義革命和建設時期，這一階段黨內法規的調整范圍主要集中在黨的組織運行機制，以及黨對軍隊、政法、宣傳工作等重要領域的領導機制等方面，通常不會直接涉及國家與社會發展建設中的行政性、業務性工作，以及公民的生產活動等內容。例如，在國有企業管理中，當時新出臺的《國營工廠廠長工作暫行條例》等黨內法規就不再像過去一樣會對企業具體的生產經營活動進行調整，而是主要規定如何通過嚴格廠長的政治責任來確保黨和國家方針政策的貫徹落實。

與政治上放權相伴而生的是，隨著改革開放的深入，國內外新形勢也給改革發展穩定全局帶來一系列風險挑戰。面對黨和國家工作重心轉移、社會轉型以及西方社會思潮沖擊等問題，中國共產黨主要從以下方面適時推動黨內法規制度革新：一是在“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定”[14]的理念下，以維護社會穩定為目標，通過黨內法規調整與加強社會治理、統一思想戰線等領域相關的領導事務⑥；二是在構建全方位對外開放格局的過程中，出于適應國際競爭的需要，將黨內法規運用于人才工作等重要事務的管理之中⑦；三是按照“反腐敗斗爭是國家政權建設的一項基本任務”[15]的戰略定位，為應對腐敗的經濟形式多樣、干部家屬牽涉性強等新型現象，出臺專門的黨內法規對干部乃至其家屬的市場參與活動進行針對性調整⑧。中國共產黨的相關制度布局，集中反映出黨內法規的調整范圍在協同改革環境下的新拓展，不僅涵蓋社會治安等重要工作領域，還向黨政機關、干部可能涉及權力影響力的行為延伸。

（三）在新時代集成

中國特色社會主義進入新時代以來，習近平總書記指出：“一個黨要立于不敗之地，必須立于時代潮頭，緊扣新的歷史特點，科學謀劃全局，牢牢把握戰略主動，堅定不移實現我們的戰略目標。”[16]站在百年未有之大變局的時代關口，中國共產黨為更好加強黨的全面領導、實現全面從嚴治黨，在中國特色社會主義法治體系的法治藍圖下，更加注重通過黨內法規制度建設加強黨政系統之間的統籌協調。依循“機構改革”“黨政同責”“協同治理”等實踐語境，黨內法規的調整范圍在承繼改革開放和社會主義現代化建設新時期有益探索的基礎上，以黨政系統為依托進一步向關系改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個領域中的重要事務推進。

就組織的結構設置而言，面對黨和國家機構設置和職能配置同國家有效治理需求還不完全適應的問題，中國共產黨以“加強黨對一切工作的領導作出制度設計和安排”[17]231為主線，通過黨內法規在國家安全、機構編制、紀檢監察等關系黨和國家公共權力運行的重要方面展開職能統籌的新探索。在此過程中，黨內法規的調整范圍就隨之拓展至相關領域的組織工作事務⑨。就組織的運行環節而言，圍繞決策、執行、監督、問責、懲戒各環節在不同程度上出現的權責不一致、責任虛置等現象，中國共產黨按照“有權必有責、有責必擔當、失責必追究”[18]的責任理念加強黨內法規建設，力圖在黨和國家公權力系統中構建起明確、協調、均衡、完善的責任制度。這就使得黨內法規的調整范圍不簡單局限于黨內的責任制度，還覆蓋至黨政機關職責交叉重要領域的責任機制⑩。就組織的協同聯動而言，針對構建共建共治共享的治理體制與治理分散化之間矛盾長期存在，導致社會治理轉型受到制約的難題，中國共產黨除采取建立領導體制機制、貫徹落實領導責任制等方式外，還依靠黨內法規對不同權力主體進行治理行動上的整合。由此，黨內法規的調整范圍再度實現向信訪工作等重要社會治理事務的深入。

總體來看，在新時代，經由中國共產黨“堅持依規治黨、形成比較完善的黨內法規體系”[19]的戰略規劃，黨內法規的調整范圍得到集成發展，產生統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的規范效果，更加彰顯黨內法規促進管黨治黨、治國理政協調發展、一體深入的雙重制度功能。今后，黨內法規的調整范圍也將繼續圍繞“完善黨的領導制度體系、健全全面從嚴治黨體系”[20]的制度建設目標衍生出新的具體發展方向，進一步從整體上回應黨和國家治理實踐中出現的新需求和新挑戰。

（四）一個初步的結論：政治性是貫穿黨內法規調整范圍生成的關鍵線索

綜觀制度演進的歷史，黨內法規的調整范圍是受時代任務環境牽引，由中國共產黨的理想事業塑造，在不同階段黨和國家治理的實踐中接續而成的產物。從革命和建設時期廣泛涵蓋政治斗爭、政權建設、經濟發展、社會管理等方面的事務，到改革階段自經濟建設、文化教育、公民培育等領域的適當退出以及向社會治安、反腐敗斗爭等領域的深入推進，再到新時代圍繞黨政系統一體化建設的集成發展，黨內法規調整范圍的生成是中國共產黨以自身特有的政治理想和行動方式展開制度探索的過程。理解此種制度形態，重點并不在于簡單接受某種既有的規范概念或是急切塑造某種完美的制度原理，而是要透過規范文本尋求背后相關主體的理念認知。通過進一步追問可見，那些深刻影響各個時期黨內法規制度范疇的關鍵詞語，無不是中國共產黨階段性目標與活動特征的鮮明反映。而那些由黨內法規進行調整的具體領域，也多蘊含著中國共產黨有關“軍事只是完成政治任務的工具之一”[6]757“政治工作是一切經濟工作的生命線”[21]“社會治安，不僅是一個重大的社會問題，而且也是一個重大的政治問題”[22]“生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題”[23]等實質性判斷，體現出中國共產黨通過黨內法規這一制度形式處理黨和國家重要政治問題的努力。就此而言，黨內法規調整范圍的生成邏輯可初步概括為：根據特定時代任務要求以及對環境形勢的總體判斷，中國共產黨從政治高度上明確黨和國家治理活動中需要重點解決的突出問題，繼而制定契合意志表達的規章制度對相關事務加以調整，以有效整合各類政治力量和政治資源實現自身的理想目標。

一如“黨內法規生而為政治，無政治不黨規”[24]在宏觀層面對黨內法規核心特質所揭示的那樣，作為具體構成要素的黨內法規調整范圍，本質上同樣具有強烈的政治色彩。雖然影響黨內法規調整范圍的因素具有廣泛性，如中國共產黨對制度建設重要性的認識等一些因素也不能完全為政治所涵蓋[1]842-843，但政治則是構成貫穿其中最為突出的思維方式和經驗事實。在此意義上，黨內法規的調整范圍不是一個如何在政黨自治規范之內或國家法律等規范類型之外獲得安置處理的問題，更不是一個是否僅局限于“黨內”主體范疇的問題，而是關于中國共產黨在特定時空環境下如何將自身的統一意志轉化為制度安排的政治問題。正是在作為意志生成的政治判斷，與作為意志載體的黨內法規制度相互映射的過程中，黨內法規的調整范圍得以塑造。在認識到這一基本邏輯之后，我們能夠更好地在紛繁復雜的制度現象中發現黨內法規調整范圍生成的內在秩序，進而避免用處于理想圖景中的制度框架去作出偏離現實經驗世界的理論詮釋或建構。也只有這樣，我們才能在客觀實踐的指引下，將對黨內法規調整范圍的討論引入更有意義、更深層次的議題延展和學理演繹當中。

三、以政治性標準詮釋黨內法規調整范圍的內在機理

以黨內法規的具體調整領域為依據、以中國共產黨對相關調整領域的主觀認知為核心展開歷史敘事，本文初步回答了“黨內法規調整范圍為何”的問題，并由此析出政治性這一影響黨內法規調整范圍生成的關鍵因素。在此基礎上，我們有必要延長對政治性這一要素的思考線索，從而進一步解構和檢視政治性塑造黨內法規調整范圍的標準邏輯。

（一）政治性標準與黨的理念認知相關聯

政治性構成影響黨內法規調整范圍的關鍵因素表明，黨內法規對相關對象或事務的規范主要是中國共產黨政治理念塑造的結果，體現出自身的規定性。進一步而言，中國共產黨對政治的認知主要從以下方面為黨內法規的調整范圍設定具體的生成理路。

第一，政治性標準的本質是中國共產黨根據自身的目標追求而對相關事務性質形成的事實判斷，黨內法規調整范圍生成的重要前提在于各類事務是否構成中國共產黨界定的政治問題。中國共產黨作為領導黨和長期執政黨，其權力運行和行動展開絕非一種絕對意志下的產物，而是服務于政治目標的存在。正因如此，接受制定主體實質性價值理念與活動內容供給的黨內法規，自然受限于中國共產黨對現實世界運行狀況的評判，需要解決其在實現政治目標過程中面臨的諸多問題。當進行黨內法規制度建設時，中國共產黨會根據自身的價值認知展開整體謀劃與具體選擇，將關系政治運行實踐的各領域各方面問題納入規范的調整范疇。不論是革命年代圍繞開展革命動員、組織革命力量目標展開的黨內法規制度探索，還是執掌全國政權后通過黨內法規實現執政黨身份轉變的目標、完成國家建構的任務，調整中國共產黨在黨和國家治理系統中所界定的政治問題都是黨內法規創設的一大出發點。正是在這個意義上，黨內法規調整范圍的政治性標準，實際上是一種“與各種社會現象相聯系，滲透于政治、經濟、社會、文化等各種社會現象之中”[25]的廣義政治標準，既不是同經濟活動、社會活動、文化活動等人類活動相對照形成的狹義政治活動標準，也非“講政治”等宣示話語下表示權威象征與意識強調的政治立場標準，具有綜合性、全面性與實在性等特征。

第二，政治性標準在核心要義層面定位于中國共產黨對黨和國家工作大局的形勢認知，因此黨內法規的調整范圍總是圍繞政黨建設、國家建構中的整體性、全局性事務展開。盡管出于中國共產黨政治運行實踐的系統性，黨內法規的調整范圍能夠涵蓋社會生活的多個領域，但這并不意味著其是一個寬泛的存在。這主要是因為，對于一個馬克思主義政黨而言，“政治是統率、是靈魂，貫穿于各項工作之中，因而它就不是局部的問題，而是涉及整體和全局；反之，凡是關系到整體和全局的事情，必然也具有政治性”[26]。因循這一特性，作為最直接彰顯中國共產黨意志表達載體的黨內法規，所需要參與調整的往往也是各領域中最核心、最重要的問題，是對相關事務在中國共產黨實現其政治目標過程中重要性程度較高的體現。具體而言，以階段性政治目標為指引，中國共產黨首先立足黨和國家治理要求，對政治、經濟、社會、文化等不同領域中關系大局的重要問題加以判定，由此從宏觀層面確立黨內法規的推進方向。在相關戰略方位下，黨內法規也就獲得了調整若干與解決整體性、全局性問題相關聯的重要事務的可能。

第三，政治性標準是中國共產黨在自覺歷史意識指導下對黨和國家工作作出具體判斷的體現，在此基礎上黨內法規的調整范圍既會保持相應的穩定狀態，也會具有一定的動態調適性。界定政治問題是一個以追求最高理想為宗旨、以指引具體實踐為導向、以完成階段性任務為目標的發展過程，反映出中國共產黨作為使命型政黨的歷史自覺與政治成熟[27]。這也表明，政治性標準不是一個純粹封閉的系統，而是中國共產黨在最高政治綱領的引領下，綜合歷史成就、實踐經驗、客觀環境、現實需求、發展目標等多方面要素，對特定時空環境中黨和國家的整體性、全局性工作形成的動態認知。可以說，政治性標準既是指向長遠發展目標的穩定因素，又是反映具體歷史情境任務的動態范疇，也就使得黨內法規的調整范圍兼具穩定性與開放性。就穩定性而言，根據實現黨的領導和永葆黨的先進性和純潔性等基本性要求，黨內法規的調整范圍始終包含著黨對黨政軍群等各方面的領導事務，以及黨的干部、黨員的政治活動管理等事務，具有一以貫之的特點。就開放性而言，根據中國共產黨在不同時期面對的政治環境和確立的階段性目標，黨內法規的調整范圍在具體指向上會有所區別，呈現出與時俱進的特征。

（二）政治性標準與黨內法規制度話語相對接

中國共產黨圍繞各領域作出的政治性界定，構成黨內法規調整相關領域事務的重要前提。但在相應的政治問題場域中，黨內法規并非不加區分地對所有政治問題，或是所有與處理政治問題相關聯的事務進行調整，而是會因其制度功能的基本定位形成相對明確的輻射范圍。此種范圍塑造的核心限定蘊含于《中國共產黨黨內法規制定條例》第三條第一款“規范黨的領導和黨的建設活動”的統攝性表達中，彰顯出中國共產黨以黨的領導和黨的建設活動為依托解決自身問題的制度建構敘事[28]。

一方面，政治性標準以中國共產黨的主體地位為基礎，是對中國共產黨通過黨的領導和黨的建設活動對解決相關政治問題進行主導性、實質性參與的特征概括。“黨內法規是中國共產黨作為馬克思主義政黨的自我規范”[29]，構成中國共產黨以主體性地位在具體實踐活動中實施集體行動的主要規范依據。這表明，黨內法規對相關問題場域的介入，需要體現中國共產黨這一特定主體的核心主導性。此種特性是中國共產黨能夠直接、有效參與到相關事務中的基本保障，也是黨內法規自身功能得以實現的首要前提。因此，在政治性標準之于黨內法規調整范圍的塑造中，黨內法規并不是要寬泛地對政治問題下的各方面事務都施以約束，而是會圍繞黨的領導和黨的建設的基調，將黨的組織或相關成員承擔具體職權職責、義務權利作為關鍵要素，以此串聯起中國共產黨處理某一方面事務的完整行動鏈條。從黨內法規所涉及的規范事項看，不論是黨組織、黨員、干部的管理事務，還是黨的領導體制機制的具體設計，抑或統籌黨和國家具體工作開展的治理活動，往往都是中國共產黨作為主導性政治力量，全過程、全方位參與其中的鮮明呈現，是其自主意識與行動方略的深入表達。也正是在這一意義上，圍繞中國共產黨所界定的政治問題展開的黨內法規，其調整范圍首先要與特定的主體地位相匹配。

另一方面，政治性標準也會受中國共產黨政治功能的牽引，這構成對中國共產黨通過黨的領導和黨的建設活動發揮先鋒模范作用、整合政治系統的又一重要特征描述。習近平總書記強調：“國家治理體系是由眾多子系統構成的復雜系統。這個系統的核心是中國共產黨，黨是領導一切的，人大、政府、政協、法院、檢察院、軍隊，各民主黨派和無黨派人士，各企事業單位，工會、共青團、婦聯等群團組織，既各負其責，又相互配合，一個都不能少。”[17]9-10在以執政黨為最高政治權威和核心領導形成的權力結構中，中國共產黨的“理想目標和戰略方略，對國家治理體系和治理能力提出了高度要求，使其必須突破常規治理的軌道，通過特定的制度設施，激發和釋放治理動能”[30]。對此，作為最直接表達中國共產黨統一意志和治理目標的黨內法規，就承擔著引領、整合不同政治力量的重要制度功能，既指向激勵和約束黨組織、黨員積極承擔義務責任，也面向加強黨和國家權力系統的一體化建構。按照這一定位，黨內法規的調整范圍在接受中國共產黨進行主導性、實質性參與這一限定條件的基礎上，還需要進一步滿足政治引領性的要求。也即，黨內法規主要調整的是那些需要通過完善黨的建設進行模范引領、通過加強黨的領導進行政治整合的事務。前者聚焦于黨的建設新時代偉大工程，涵蓋黨組織、黨員的政治、思想、組織、作風、紀律建設等方面的事務；后者則集中體現為黨的領導體制機制的全方位、具體化建構，包括與明確黨組織整體上的領導地位有關的事務，以及對黨和國家公權力系統的干部人事管理、機關日常運行、重要治理活動、監督追責機制等方面進行有序協同的事務。

（三）政治性標準與傳統部門法調整范圍的劃分標準相區分

經由對黨內法規制度形態與中國共產黨互動關系、中國共產黨主體意志與行動特質的分析，黨內法規調整范圍的政治性標準能夠獲得相對明確的描述。相較于傳統部門法中以法律關系為核心的調整范圍界分標準，政治性標準首先拒絕片面依賴黨內身份資格、黨組織地位等特質進行主體、客體、內容替換的“關系圖景建構”，更加突出中國共產黨通過黨內法規回應黨和國家治理需要的主體性表達。在政治性標準之下，我們不僅可以更為深入地認識黨內法規本身的制度建設邏輯，還可以實現從平面到立體認識黨內法規和其他規范類型之間的關系，尤其是避免將黨內法規和國家法律的制度邊界對立起來。

將政治性標準作為認知指引，表明黨內法規的調整范圍主要是因循中國共產黨對政治問題的認知而建構的，也是隨著中國共產黨具體政治判斷的轉變而演化的。黨內法規調整范圍生成的關鍵主要不在于黨內法規能夠對獨立的社會關系類型進行專門性規范，而更多在于特定政治任務環境下中國共產黨的戰略規劃。因此，黨內法規和國家法律等規范類型“有時并非涇渭分明，事實上常常是相互塑造，甚至有所融合”[31]，二者在具體的調整范圍上也存在著彼此相互轉化的可能與空間。從歷史和現實的制度實踐看，由于現實環境的變遷、中國共產黨治理理念的發展、政治體制的調整等因素存在，往往不乏一些由國家法律調整的事務轉由黨內法規調整，也不乏一些曾由黨內法規調整的事務向國家法律的制度范疇轉化。這也就意味著，那種在“堅持同一性質的社會關系只能由一個法律部門調整”[32]觀念影響下形成的、固化規范與某一社會關系之間聯系的理論認知，不但難以回應處于發展變動狀態中的黨內法規制度建設實踐，也容易欠缺對黨內法規和國家法律雙向互動等中國獨特法治現象的解釋力。

當然，主張重點關注中國共產黨政治話語對黨內法規調整范圍的塑造作用，并不表明認可黨內法規是一種能夠隨意擴張調整范圍的制度，也不代表對國家法律重要性的忽視。不可否認，在歷史上，受“使企業中的各項經濟技術工作都置于政治的統帥之下”[33]“大力推行組織軍事化、行動戰斗化、生活集體化”[34]等認知的驅動，中國共產黨一度向國家和社會高度集權，并通過一系列黨內法規直接調整企業、公民的生產經營活動等更適宜由國家法律進行規范的事務，最終引發諸多問題。但這主要是由于中國共產黨當時缺少足夠的國家建設經驗，對法治重要性的認知也尚不充分，過于“期望借助權力帶來的強大動員力而去拉動生產力，進而改變生產關系”[35]，進而導致“政治”的泛化。在推進國家治理體系和治理能力現代化、加強中國特色社會主義法治體系建設的當下，我們有理由相信，經由中國共產黨作為最高政治領導力量的自我約束，能夠為實現“黨內法規堅持有限、有效治理思維”[36]提供重要保障，黨內法規的調整范圍也能在更為科學合理的方向上繼續推進。

四、結論

從制度的發展征程及其背后的主體意志出發，可以發現黨內法規的調整范圍總體上呈現出一種與中國共產黨對政治問題的認知同向演進的狀態，是在經驗繼承與應時調適中得以確立的。具體而言，圍繞不同歷史時期的政治目標與政治任務，以中國共產黨對黨和國家工作作出的政治性判斷為主導，黨內法規主要是針對那些需要依托黨的領導和黨的建設活動進行主導性、實質性參與，從而發揮政治引領功能的事務進行調整。厘清此種制度構造邏輯，不僅有助于避免在其他規范類型的理論框架下強行建構黨內法規調整范圍的理想圖景，也有助于更加關注到黨內法規作為一種獨立規范類型的特有內涵。

注釋：

①參見付子堂：《法治體系內的黨內法規探析》，《中共中央黨校學報》2015 年第3 期，第19 頁；李樹忠：《黨內法規與國家法律關系的再闡釋》，《中國法律評論》2017 年第2 期，第61—62 頁；江國華：《正當性、權限與邊界：特別權力關系理論與黨內法規之證成》，《法律科學（西北政法大學學報）》2019 年第1 期，第76 頁；孫磊：《黨內法規本體論研究的法理范式：論黨內法規的基本特征、構成要素與調整關系》，《馬克思主義理論學科研究》2019 年第1 期，第177 頁。不過，在2019 年修訂《中國共產黨黨內法規制定條例》，將黨內法規的定義調整為“規范黨的領導和黨的建設活動的規章制度”后，也仍有不少學者從應有的調整范圍出發，主張黨內法規應當只及于規范黨內關系，并盡可能地對黨的領導和黨的建設活動作出不超出“黨內對象”調整范圍的解釋.參見劉長秋：《論黨內法規對黨內關系的調整》，《探索》2021年第6期，第115頁；朱林方：《黨內法規若干基本范疇思辨》，《國家檢察官學院學報》2021 年第6 期第94—95頁。

②參見宋功德：《黨規之治：黨內法規一般原理》，法律出版社2021年版，第172—175頁；張海濤：《黨內法規調整對象的范圍界定》，《理論導刊》2022年第9期，第22頁。

③在1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》制定前，黨內法規在形式上與規范性文件等規范的差異并不明顯，這就為識別歷史上的黨內法規造成了一定困難。為確保論證的權威性，本文對歷史上黨內法規的考察，主要結合中共中央辦公廳法規局編寫的《中國共產黨黨內法規體系》和作為“馬克思主義理論研究和建設工程項目”的《黨內法規學》在第三章所列舉的黨內法規，以及中共中央黨史和文獻研究院（中共中央黨史研究室）編寫的部分史料中所涉及的黨內法規展開。

④如圍繞管理體制的設計，《中共中央關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定（草案）》《中共中央關于調整管理體制的若干暫行規定》《教育部直屬高等學校暫行工作條例（草案）》等黨內法規文件不僅明確建立起黨對政法、財經、文教、外事、科學等領域的歸口管理體制，還直接對生產、基建、收購、文教、勞動等方面的事務進行調整；圍繞企業的生產經營活動，《國營工業企業工作條例（草案）》等黨內法規文件用于調整企業中的相關經濟技術工作；圍繞公民的生產生活，《中國共產黨農村基層工作條例（試行草案）》《農村人民公社工作條例》等黨內法規文件對農民的日常管理、生產活動等方面的事務進行調整。

⑤如在權力監督方面，隨著黨的監察體系對行政監察體系的吸納，《中央監察委員會常駐各中央局、國務院所屬各部門監察組試行工作條例（草案）》等黨內法規制度的調整范圍就囊括至黨和國家監察體制的建構事務；在檔案工作領域，為以黨的方針政策為綱更好整理各個權力系統的檔案，則由《中共中央關于統一管理黨政檔案工作的通知》等黨內法規文件統一調整黨政系統的檔案管理等事務。

⑥如《關于實行社會治安綜合治理領導責任制的若干規定》《中共中央關于加強社會主義精神文明建設若干問題的決議》等黨內法規。

⑦如《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強專業技術人才隊伍建設的若干意見》等黨內法規。

⑧如《關于黨政機關工作人員個人證券投資行為若干規定》《中共中央、國務院關于禁止領導干部的子女、配偶經商的決定》等黨內法規。

⑨如規范國家安全委員會、監察委員會運行的《中國共產黨領導國家安全工作條例》《國家安全委員會工作規則》《紀檢監察機關派駐機構工作規則》等黨內法規。

⑩如規范社會治理、廉政建設、公共安全、生態建設等各領域黨政機關及其領導干部責任追究等事務的《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》《中央生態環境保護督察工作規定》等黨內法規。