設區的市立法“城區”化現象成因及規制探析

李雨維（湖南省湘潭市司法局）

現行立法體制下，未見國家層面出臺的立法效力范圍限于某省、省級層面立法效力范圍限于某幾個設區的市或者國家和省級層面主要就行政區域內城區特定事項進行規定的立法項目，設區的市級層面卻出現了效力范圍主要限于“城區”的立法項目且該現象普遍存在，具體成因值得進一步探究。本文基于北大法寶平臺地方立法欄目以“城區”為關鍵詞檢索，以立法標題涉及“城區”的41件地方性法規和34件地方政府規章為樣本進行分析，結合地方立法實踐得出設區的市立法效力范圍主要限于“城區”，系基于地方區域發展不平衡的現實困境，提出立法調研應注重聽取基層意見，嚴格把控相關立法項目的出臺以及重點解決區域協調發展問題的規制建議。

一、問題的引出

立法標題通常由效力范圍、規范事項和立法體例組成。在效力范圍方面，根據《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的規定，基于不同的立法主體，法律明確規定的效力范圍包括“本行政區域”“經濟特區范圍”“民族自治地方”，僅協同立法的實施范圍涉及“在本行政區域或者有關區域”。但是在具體實踐中，部分地方立法將法律規定的“本行政區域”范圍進一步限縮為“城區”，此現象在設區的市地方立法中尤為突出。因“城區”概念僅在相關文件中有所規定并未上升到法律法規層面，現行法律、行政法規對“城區”并無明確規定，《中華人民共和國城鄉規劃法》也僅規定“規劃區”。因此，設區的市立法效力范圍主要限定在“城區”，雖然可能基于實際情況需要將效力范圍從全市行政區域進行限縮或者僅規定城區的具體事項，但由于現行法律、行政法規并未對“城區”進行明確規定，各地立法對于“城區”的定義存在不同的表現形式，概念上難以準確界定，容易造成執行上的困惑與偏差。

二、“城區”概念界定及設區的市立法情況

以“城區”為關鍵詞，在北大法寶法律法規欄目進行標題檢索，中央法規層面并無相關規定；選定地方法規，經檢索，2015年之后現行有效的立法名稱涉及“城區”的地方性法規41件、地方政府規章34件，檢索時間截至2023年8月5日。以下，以該41件地方性法規和34件地方政府規章為樣本對“城區”立法情況進行進一步分析。

（一）“城區”的概念界定

長期以來，關于城區邊界的定義、劃定方法在法理和技術上未形成統一標準，不同城市間劃定的活躍城區邊界差異顯著。①參見劉春、伍江：《國土空間規劃體系中的〈城區（邊界）范圍確定標準〉》，《城市規劃學刊》，2020年第4期。國家層面關于“城區”的定義在部分文件中有所體現，主要應用于統計領域，有關部門統計通知中對該概念有所引用。《國務院關于統計上劃分城鄉規定的批復》（國函〔2008〕60號）以及《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》（國發〔2014〕51號）中規定：“城區是指在市轄區和不設區的市，區、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會所轄區域和其他區域。”2021年6月18日，自然資源部發布《城區范圍確定規程》（TD/T 1064-2021）行業標準，適用于全國設市城市中城區實體地域范圍及其對應的城區范圍的確定，其對“城區”范圍的定義相較于國務院有關規范性文件中的定義增加了“一般是指實際已開發建設、市政公用設施和公共服務設施基本具備的建成區域范圍”。目前，根據《自然資源部辦公廳關于商請組織完成縣級以上城市城區范圍確定工作的函》《城區范圍確定規程（TDT1064-2021）》要求，各縣級以上城市的城區范圍需要通過規劃部門進一步確定。而在現行法律、行政法規或省級立法方面，未見關于“城區”的明確定義及相關引用，在當前立法的實施過程中“城區”的法定范圍存在不清晰的問題。

（二）設區的市“城區”立法情況

1.立法層級和區域分布

在立法制定機關的層級分布方面，立法標題將效力范圍明確限于“城區”的全國范圍適用的法律、行政法規并無相關規定，省級層面（直轄市除外）也未見出臺此類規定，故立法標題明確規定“城區”的立法層級集中分布在設區的市，也即“城區”立法為設區的市立法特有的現象。在區域分布方面，地方性法規批準機關所在，四川省、湖北省、吉林省涉及“城區”的地方性法規數量較多，分別為7件、6件、4件，其中資陽市、吉林市、宜昌市為此類地方性法規制定機關數量居于前三的設區的市；湖北省、廣東省、黑龍江省、湖南省、吉林省、四川省設區的市規章名稱涉及“城區”的數量較多，湖北省6件，廣東省4件；數量前三的政府規章制定機關所在設區的市為潮州市、齊齊哈爾市、宜昌市。其中，湖北省宜昌市的地方性法規和政府規章效力范圍限于“城區”的數量均居于全國前列，共出臺2件地方性法規和3件政府規章，分別為《宜昌市城區建筑物外立面管理條例》《宜昌市城區重點綠地保護條例》及《宜昌城區城市橋梁隧道安全管理辦法》《宜昌市城區養犬管理辦法》《宜昌市城區建筑垃圾管理辦法》。

2.立法領域分布

2023年《立法法》修改后，設區的市立法規定事項法律明確規定的立法范圍有所擴大，涉及城鄉建設與管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項。整體而言，立法標題效力范圍明確規定“城區”的主要涉及城鄉建設與管理領域，地方政府規章尤甚。所分析的34件政府規章中，28件涉及城鄉建設與管理、4件涉及生態文明建設、2件涉及歷史文化保護領域；41件地方性法規中，20件涉及城鄉建設與管理、19件涉及生態文明建設、2件涉及歷史文化保護領域。相關立法所涉領域和規定事項相對集中，城鄉建設與管理領域所規定的事項涉及城區養犬、農貿市場管理、機動車停車、戶外廣告和招牌設置等；生態文明建設的事項涉及中心城區綠化、山體保護、河道管理、禁止燃放煙花爆竹等；歷史文化保護方面的事項涉及老城區保護、古城區歷史建筑保護等，如《拉薩市老城區保護條例》《潮州市古城區歷史建筑保護管理辦法》。

3.立法表現形式

在所涉分析樣本中，相關“城區”立法在立法標題的表現上區分為“城區”“中心城區”“古城區”“老城區”四類且數量依次遞減。其中，設區的市立法標題明確規定“中心城區”的立法數量不在少數，占樣本整體數量比重的35%。在具體條文規定中，關于“城區”定義的規定通常在第二條適用范圍進行明確，有的也在附則中對“城區”進行定義或者以參照條款形式進一步規定。在具體的條文規定中，主要分為明確區域四至和所轄面積、具體的行政區域（主要是市轄區）、由市人民政府劃定、通過國土空間規劃確定以及通過規劃概念如“建成區”“城鎮開發邊界”等確定。

一是明確四至和所轄面積。如關于“古城區”“老城區”的規定，此類規定通常涉及歷史文化保護領域的立法項目，立法條文對“古城區”或“老城區”進行了明確的區域界定。如《潮州市古城區消防安全管理辦法》第三條規定，本辦法所稱潮州古城區，是指東起韓江西岸，西至葫蘆山北側，南起環城南路，北至環城北路的潮州老城區域，面積約為2.33平方公里。《拉薩市老城區保護條例》第二條規定，本條例所稱老城區是指拉薩市市區林廓東路以西、江蘇路以北、朵森格路以東、林廓北路以南，總面積為1.33平方公里。

二是明確具體行政區域。此類主要是對設區的市主要推行相關行政措施的市轄區進行明確，同時在總則適用范圍或者附則中規定其他縣（市、區）參照執行的參照條款。例如，《雙鴨山市中心城區山體綠線保護管理條例》第二條第二款規定，中心城區是指尖山區、嶺東區、四方臺區、寶山區區政府所在地。《齊齊哈爾市中心城區停車場管理辦法》第二條規定，本辦法適用于龍沙區、建華區、鐵鋒區。其他縣（市）、區可參照執行。

三是由人民政府劃定。此處通常未明確規定具體的施行范圍，通過“城市建成區”“城市主導功能的集中承載地區”“實行城市化管理的區域”等概念，明確具體范圍由人民政府依法劃定。如《南昌市中心城區農貿市場管理條例》第二條第二款規定，本條例所稱中心城區，是指城市主導功能的集中承載地區，其具體范圍由市、縣人民政府劃定。《資陽市中心城區市容和環境衛生管理條例》第二條第二款規定，本條例所稱中心城區，是指市人民政府所在地的城市建成區和其他實行城市化管理的區域，具體范圍由市人民政府依法劃定、公布。

四是由國土空間規劃確定。即直接明確相關“城區”范圍在市國土空間規劃中確定。例如，《麗江市人民代表大會常務委員會關于加強麗江市中心城區建筑風貌管控的決定》第二條規定，本決定所稱中心城區范圍包括主城片區、新團片區、西山片區、玉龍縣城片區等，具體范圍在市國土空間總體規劃中確定。《本溪市中心城區山體保護條例》第二條第二款規定，本條例所稱中心城區，是指城市開發邊界范圍內明山區、平山區、溪湖區的主城區，具體范圍由市國土空間規劃確定。《欽州市中心城區綠化條例》第二條第二款規定，本條例所稱中心城區，是指《欽州市城市總體規劃修改（2012-2030）》確定的中心城區規劃用地范圍，即帶狀濱海地帶，欽防鐵路和欽北鐵路以南、六景高速公路以西至茅尾海，以及金窩水庫以南至欽州灣，總面積約550平方公里。在欽州市國土空間規劃批復實施后，以欽州市國土空間規劃所確定的中心城區規劃用地范圍為準。

五是通過規劃概念確定。部分立法文本對涉及“城區”定義的條款明確規定了相關規劃概念，如“建成區”“城鎮開發邊界”等。其中，分析樣本中涉及“建成區”的立法項目為17件，占整體數量的23%。《城市規劃基本術語標準》（GB/T 50280-98）對城市規劃區和城市建成區有所定義，“城市規劃區是指城市市區、近郊區以及城市行政區域內其他因城市建設和發展需要實行規劃控制的區域。”“城市建成區是指城市行政區內實際已成片開發建設、市政公用設施和公共設施基本具備的地區”。“城鎮開發邊界”在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》中規定，是指“在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設、以城鎮功能為主的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等”。上述概念相對抽象，在設區的市立法實踐中，具體規定如《吉林市城區養犬管理條例》第二條規定，本市城市建成區內飼養犬只及相關管理活動適用本條例；第二十二條第一款規定，本條例所稱城市建成區是指城區范圍內實際開發建設起來的集中連片的、市政公用設施和公共設施基本具備的地區。《遂寧市城區農貿市場管理條例》第二條規定，本市城市建成區農貿市場的規劃建設、經營規范及其監督管理等活動，適用本條例。《梧州市中心城區綠化條例》第二條第一款規定，本條例適用于本市中心城區城鎮開發邊界（市本級）范圍內城市綠化的規劃、建設、保護和管理活動；第四十八條規定，本市城區中不納入中心城區城鎮開發邊界（市本級）范圍的區域和各縣（市）的建制鎮規劃區范圍內城市綠化管理可以參照本條例行。

三、設區的市“城區”立法特點及成因分析

（一）設區的市“城區”立法特點

基于前述情況分析，設區的市關于“城區”的立法具有兩方面特點。一是立法領域和立法事項相對集中。設區的市立法主要限于“城區”的立法項目相對集中在城鄉建設與管理領域，由于城鄉建設與城鄉管理所涉領域較為寬泛，既包括市政基礎設施建設、公共設施建設，也包括對市容、市政等事項的管理以及對城鄉人員、組織的服務和管理和對行政管理事項的規范等②參見李適時：《全面貫徹實施修改后的立法法——在第二十一次全國地方立法研討會上的小結（摘要）》，http://www.npc.gov.cn/npc/c221/201509/ddd94851ccde4ea49be0c386f37d496b.shtml，最后訪問時間：2023年8月10日。，是目前設區的市立法所涉及的主要領域，占分析樣本比例的64%。在立法規范事項方面，主要涉及城區養犬、農貿市場管理、機動車停車、戶外廣告和招牌設置、禁止燃放煙花爆竹等，規范事項范圍相對集中。二是立法表現形式不統一。設區的市關于“城區”的立法定義存在不同的表現形式，雖然立法標題明確規定“城區”，但是在第二條適用范圍對于“城區”的定義存在多種表現形式，有的規定本身就存在尚未清晰界定的問題。如明確規定區域四至和所轄面積、明確具體的行政區域（主要是市轄區）、由市人民政府劃定或者通過國土空間規劃確定，再者還有直接通過規劃概念如“建成區”“城鎮開發邊界”確定等形式。

（二）設區的市“城區”立法成因分析

就設區的市立法效力范圍主要規定在“城區”的成因，主要為以下兩方面。一是立法調研所轄縣（市、區）級意見得到充分反映。設區的市立法位于國家立法體系的基層環節，各市立法機關對本市行政區域內情況熟悉，立法團隊在立項、起草、論證、審議等不同階段多次到所轄縣（市、區）、鄉鎮調研，充分聽取和反映各方意見。各地基于不同實際情況將立法規范事項主要適用范圍限縮在“城區”，具有一定的現實意義，也符合客觀需求和地方實際。二是基于地方難以施行的現狀。各地區域發展不平衡、不統一，行政管理措施所規范的行為在“城區”相對普遍，立法規范事項在“城區”范圍相對集中，部分立法條款規定的措施難以在區域經濟相對落后地區施行。基于地方財政等現實狀況，強行施行反而會桎梏當地發展或者變成“僵尸條款”。如海綿城市建設立法，由于部分縣市財政緊張，基于地方實際難以按照海綿城市建設標準全面鋪開，但是基于國家海綿城市建設的要求，部分地市將該立法項目主要規定在“城區”施行，在附則中規定參照適用條款，各縣（市、區）結合地方實際參照適用。

四、設區的市“城區”立法的規制建議

（一）相關立法項目的出臺要嚴格把控

設區的市立法效力范圍主要限于“城區”的立法項目要嚴格把控。一是選題立項時把好入口關。選題立項時，就主要規范事項限于“城區”的立法項目，要加強調查研究、科學論證以及立法前評估。二是在立法草案的審議批準等階段把好出口關。對于立法標題效力范圍限定在“城區”以及在適用范圍規定為“城區”或者存在參照執行條款的立法項目，在立法草案審議或者批準等階段，應結合區域實際對相關區域限制性條款從嚴把控。具體舉例而言，按照《立法法》規定，省人大常委會對設區的市地方性法規的批準雖然只審查合法性，但一方面設區的市立法項目將效力范圍規定在“城區”，與《立法法》所規定的設區的市的“本行政區域”③參見《中華人民共和國立法法》第八十二條第一款第一項、第九十三條第二款第二項。有所不同；另一方面，經省人大常委會批準的設區的市地方性法規其法律效力同省地方性法規④參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編，《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第233頁。，而同級省人大常委會直接出臺的立法項目并未見立法效力范圍主要限于“城區”。因此，除上位法明確規定設區的市“行政區域”外，同一機關出臺的立法項目效力范圍也應盡量趨于統一，這也是維護社會主義法治統一的客觀需要。同一立法制定機關在不同行政區域存在不同的管理規定也不利于行政管理的規范統一，此事項一旦擴大，設區的市立法容易產生泛“城區”化現象。具體而言，結合地方實際，如經調研、評估，認為此事項不宜在全市范圍內推廣、適用且相關問題不一定需要通過立法解決，不搞宣示性、應景式立法，可以出臺規范性文件的形式進行規定，以節約立法資源。如若相關問題必須通過立法解決，而結合地方實際立法效力范圍又不宜在城區以外施行，在上位法有關規定未對“城區”范圍進行明確界定的情況下，地方立法文本中應對“城區”范圍進行嚴格清晰地界定，以便于操作。如《欽州市中心城區綠化條例》在立法文本中對中心城區的范圍進行了清楚界定，明確了合圍區域及面積，并在文本末尾以紅線圖形式標明了中心城市范圍示范區。⑤參見《欽州市中心城區綠化條例》第三十六條。

（二）立法調研要注重聽取基層意見

《立法法》要求根據實際需要建立基層立法聯系點，深入聽取基層群眾和有關方面的意見。⑥參見《中華人民共和國立法法》第九十條。重點在立法調研中應當注重聽取基層意見，尤其是國家和省級立法的部分關鍵條款對于基層的適用上。國家大量的事務都是由基層去執行、去實施，如果不注重聽取基層意見，一是難以了解實際情況，二是可能導致立法條款難以落地，從而導致從立法制定到實施的“最后一公里”難以打通，不易于實際操作。加強基層立法聯系點的建設能發揮積極作用，但更重要的是具體立法草案的起草者（起草團隊）、制定者在起草制定過程中要加強對于基層的廣泛調研工作，增強“親歷性”，將大量時間用于情況研究，把情況了解清楚，充分發揮調查研究的基礎作用，收集利益相關者的第一手真實意見，充分了解地方實際情況，明確問題所在以精準施策。

（三）關鍵要解決區域協調發展的問題

相較于市轄區，部分縣（市、區）地方財政困難導致部分條款難以有效施行。“城區”立法的主因在于區域發展的不協調、不平衡，但是從國家層面看各省、從省級層面看各市，各地區域發展也必然存在不協調、不平衡的現象。但是除經濟特區立法外，未見國家和省級層面的立法效力范圍僅限于某些省或某些市適用的情形。因此，問題的根源雖然在于區域發展的不協調、不平衡，各地經濟發展情況不一，但是并不必然導致設區的市立法效力范圍主要限于“城區”，如此大范圍以非法定形式縮小設區的市立法適用范圍會造成地方立法權威性的下降、從市級立法變成“城區”立法等不利后果，也不符合2015年《立法法》修改將地方立法權從較大的市擴大到設區的市的初衷。

五、結語

設區的市立法效力范圍主要規定在“城區”目前存在普遍性，但是現行法律、行政法規對“城區”并無明確定義。在設區的市立法實踐方面，對于“城區”的規定主要涉及明確區域四至和所轄面積、具體的行政區域（主要是市轄區）、由市人民政府劃定、通過國土空間規劃確定以及通過規劃概念如“建成區”“城鎮開發邊界”等確定。基于設區的市立法對于“城區”概念界定的表現形式不一，設區的市立法涉及行政區域應為本市行政區域范圍而非僅限在城區，而關鍵成因在于區域協調發展的不平衡。雖然地方區域發展存在差距，但從《立法法》賦予設區的市立法權的立法本意看，對于立法事項的規范不宜重點限于設區的市立法泛“城區”化現象。因此，在地方立法實踐方面，一是要注重聽取基層意見，了解各區域實際情況；二是對相關立法項目的出臺嚴加把控，加強立項、起草、批準等環節關于立法重點事項的研究論證與協商；三是重點解決區域協調發展的問題。若必須將立法效力范圍規定于“城區”，則應對“城區”范圍進行嚴格清晰地界定，以便于厘清行政執法和執行的邊界。