鄉村振興視域下農村基層治理法治化問題研究*

傅 坤

（中共昌吉州委黨校綜合教研室 新疆 昌吉 831100）

黨的二十大報告指出，要全面推進鄉村振興，堅持農業農村優先發展，鞏固拓展脫貧攻堅成果，加快建設農業強國。[1]同時，報告還提出“推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平”。[1]當前，農村基層治理法治化已經成為全面依法治國的“最后一公里”，是激發農村創造活力、支撐保障農業農村現代化、助力實現鄉村振興戰略的重要舉措，其生成邏輯可以從外生邏輯、內生邏輯和結構邏輯三方面架構。然而，法律制度不健全、農民群體法治意識淡薄、法治資源和法律人才供給不足等依然是農村基層治理法治化存在的主要問題，因此，應以規制權力、保障權利、培塑理念為核心，通過夯實農村基層治理法治化的制度基礎、構建多元化解矛盾糾紛機制、加強農村基層法治人才隊伍建設、強化農村基層法治理念培塑等措施助推鄉村振興戰略走深走實，為實現農業強國建設和全面依法治國作出積極貢獻。

一、農村基層治理法治化的生成邏輯

（一）外生邏輯：“二元分治”到“單軌治理”的時代轉變

自國家形成以來，人類社會的發展歷程就是一部不斷調整和適應國家與社會關系的史書。[2]中國傳統社會的結構框架呈現出“二元分治”的特點，國家政權難以延伸到縣級以下的農村治理末端，基層農村治理模式與縣級以上地方政權治理模式截然不同，更多的是“自治”的特點。然而，新中國成立后，這種局面逐漸被打破。為了強化基層治理效能，國家治理開始向基層延伸，實現了“政權下鄉”，從而將“二元分治”轉變為“單軌治理”。然而，在改革開放后，雖然村民自治制度逐漸實施，但由于沒有建立起有效的治理結構，使得農村基層陷入了“過度自治化”和“附屬行政化”的困境。[3]因此，需要進一步理順治理體系，實現有機統一。

當前，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。[4]這一轉變使得基層治理改革變得刻不容緩。《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國鄉村振興促進法》等法律規范的頒布實施，為國家權力和基層自治權力的有機統一提供了有力保障：一方面有效地制約了國家權力向基層的無序擴張，另一方面也確保了基層自治權在法治的軌道上規范行使。這為國家治理體系改革平穩有序轉軌提供了強大的外部驅動力，并構成了農村基層治理法治化的外生邏輯基礎。

（二）內生邏輯：鄉村振興法治保障需求

黨的二十大報告指出：“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。”[1]在實施鄉村振興戰略的過程中，運用法治思維和法治方式賦能鄉村振興，是全面依法治國的內在要求和鄉村振興戰略的客觀需要。面對日益復雜的基層社會事務，加強法治建設，發揮法治的保障作用，是推動鄉村振興戰略順利實施的重要保障。

鄉村振興視域下法治功能定位體現為四重向度。首先，從行為規范的功能來看，法治以規范行為主體的權力行使來實現權利主體的利益保障，通過制度化設計體現公平正義的價值追求。法治的實施，使國家權力的運行更加規范有序，農村自治權利的行使也有章可循，以治理秩序的安定有序，推動基層社會治理與鄉村振興戰略的有機銜接，催生出鄉村振興發展的磅礴偉力。其次，從權益保障的功能來看，鄉村振興戰略的最終和最直接的利益承受主體是基層群眾。國家層面自上而下的資源傾斜與基層農村層面自身活力的激發，都需要基層群眾的參與和共享發展成果。而法治則為這一切提供了制度性保障，對于實現鄉村振興具有極大的促進作用。再次，從糾紛化解功能來看，隨著中國特色社會主義進入新時代，農村基層各類矛盾糾紛、風險挑戰不斷增加。過去許多沒有出現過的新情況、新問題、新的利益訴求紛紛呈現。因此，通過制度設計實現權利義務關系的平等、可預期，以基層社會規范有序的良性運轉，才能保障鄉村振興戰略的穩步推進。最后，從價值整合功能來看。在開放的大國背景下，融入國際國內雙循環經濟中，各種價值觀借助現代信息平臺“飛入尋常百姓家”，導致社會價值觀念的多元化，部分價值觀念之間甚至產生了激烈碰撞。因此，整合多元價值觀念形成奮進合力成為必然趨勢。而法治通過設置規則體系，對混亂的價值觀念進行了合理的規范和有序的引導，讓其價值功能得到最大程度的發揮。總之，法治的規范性功能在鄉村振興戰略中扮演著重要角色，其架構起基層農村社會穩定的內部環境成為農村基層治理法治化的內生邏輯。

（三）結構邏輯：“法治”承上啟下的核心定位

基層治理的理想狀態是實現“良法善治”，其中法治、德治、自治三者相互融合，形成三位一體的治理架構。法治在承上啟下的過程中，推動了中國基層治理模式的轉型升級。

承上者，糾自治之偏。自主行使自治權，是憲法賦予農村基層自治組織的權力，這種制度設計激發了基層的活力和創造力。然而，自治的偏差在于自主性的無序擴張，亟需法治的規范和引導，以確保自治從手段到目的的合法有序。針對自治權的“任性”行使，法律設定了底線和紅線，及時救濟因“權力之偏”而受損的利益。這保障了基層治理秩序的穩定，捍衛了基層自治的正當性和合法性。

啟下者，鑄德治之基。德治是法治的基礎，最大程度彰顯了道德的教化引領作用。中華道德文化傳承數千年，積淀在現代社會中，對人們的心靈產生深遠影響，能夠啟迪民智、息訟止爭、締造和諧。然而，德治也有其不足之處。在某些歷史人文環境中，道德觀念存在精華與糟粕并存的現象。例如，“女子無才便是德”“三綱五常”等傳統觀念與現代社會格格不入。因此，我們需要以社會主義核心價值觀為基礎，通過法治賦能傳統道德，去粗存精、去偽存真，更好地發揮道德在鄉村振興戰略實施過程中的教化引領作用。總之，“三治融合”的系統性治理理念構建了基層社會治理的“大棋局”，法治作為“棋眼”，更是承上啟下功能發揮的“粘合劑”。這構成了農村基層治理法治化生成的結構邏輯。

二、農村基層治理法治化的現實困境

新時代，為了進一步鞏固脫貧攻堅成果并推動鄉村振興戰略的蓬勃發展，亟需通過法治手段來推進農村基層社會治理體系和治理能力現代化。自上而下的頂層設計和自下而上的實踐探索齊頭并進，使得農村基層治理法治化效果初步顯現。然而，治理法治化是一個替代傳統管理機制的過程，涉及現代治理理念和法制機制逐漸融入鄉土社會。[5]在這個過程中，傳統思維和規范化之間難免會有碰撞和矛盾。因此，需要認真對待這些矛盾和問題，以確保法治化進程的順利進行。

（一）法律制度體系有待完善

在習近平法治思想的指引下，不斷完善的中國特色社會主義法律體系，更加符合時代發展需要。然而，由于城鄉二元結構以及經濟社會發展不平衡，新疆農村基層社會治理領域相較于城鎮法治化進程還存在一定差距。具體問題包括：一是農村基層多元治理主體間法律關系定位模糊，使得基層政府與村民委員會之間的行政權與自治權劃分不清晰。這不僅影響了基層治理的效果，還可能引發權力濫用和不當干預。二是農村基層治理中“小微”權力監管有待規范。雖然新疆各地州基層基于《中華人民共和國村民委員會組織法》的法定程序規則，對農村“小微”權力的監管與運行開展了大量行之有效的實踐探索，形成了“權力清單制”“民主議事制”“民主理財制”“村民監督制”等一系列好的經驗做法，但這些經驗尚未經過立法程序轉化為法律法規，這對制約和規范農村“小微”權力運行的實際意義大打折扣。三是農村基層治理中“個體權利保障”有待完善。突出表現在弱勢群體權益保障上，如農村精神疾病患者的服務保障涉及公安、民政、衛生等多個部門，由于各部門存在標準不統一、口徑不一致、信息不對稱等問題，導致服務保障效率低下，權利保障不到位，因此需要從立法層面及時進行補充完善，強化制度支撐。

（二）農民群體法治意識淡薄

新疆農村基層治理法治化的主體是農民，他們是治理的受益者和參與者。然而，在實踐中，由于知識水平、個體能力和行為觀念等因素的影響，農民在法律素養和法律習慣方面存在諸多不足。首先，在觀念層面，一些農民更愿意相信權力是解決問題的關鍵，遇到矛盾糾紛時往往選擇信訪而不是通過法律途徑解決。他們認為打官司不僅費時費力且影響不好，從主觀意識上排斥司法程序介入權利保障和個體生活，存在依賴政府或者其他權威主體“為民做主”“評斷是非”的心態。部分農民對農村基層治理的參與意識淡薄，認為“事不關己高高掛起”。其次，在認知層面，部分農民法律知識匱乏，缺乏學習意愿。他們片面認為只要不違法就不需要法律，對法律知識的認知和掌握程度不盡如人意。最后，在能力層面，當個體權利受到侵犯時，農民可能因不懂法而渾然不覺。即使知道權利受損，由于法律知識匱乏、法治觀念淡漠，他們拿起法律武器捍衛自身權利的能力有限。近年來，隨著法治新疆建設步伐的穩步推進，農民主體意識開始回歸、法治意識逐漸覺醒。然而，與鄉村振興視域下農村基層治理法治化的要求相比還存在一定差距。

（三）法治資源和法律人才供給不足

在新時代背景下，隨著脫貧攻堅成果的不斷鞏固和鄉村振興戰略的深入推進，新疆農村基層矛盾糾紛呈現日益復雜多樣的時代特點。現代信息科學技術的普及使得農民獲取知識信息的途徑更加便捷多樣化，他們的法治意識和權利意識逐漸回歸，對法治資源的需求也日益增長。然而，與此同時，法治資源的供給不足和基層法律人才短缺的問題也日益凸顯。一方面，法治資源的供給明顯不足。在實踐中，基層法院及其派出法庭承擔了大量農村一線訴訟案件的審判工作，人員少、案件多、壓力大的現象較為普遍。此外，包括律師事務所、法律服務所在內的法律服務機構在基層的力量也越發薄弱，無法滿足農村群眾日益增長的法律需求。另一方面，基層法律人才短缺的問題也十分突出。隨著新疆維吾爾自治區人民政府賦予鄉（鎮）人民政府和街道辦事處部分行政處罰權，對鄉鎮行政執法人員專業知識、業務能力的要求也更高。然而，當前基層執法人員一人兼顧多個職能崗位、執法人員法律素養不高、流動性大等問題仍然存在。此外，熟悉鄉土風情又熟練掌握法律運用的基層法治人才短缺等諸多因素都在制約著農村基層治理法治化的深入推進。

三、農村基層治理法治化的基本路徑

在農村基層治理中，我們需要從制度和實踐層面破除鄉村振興戰略的瓶頸約束，把全面依法治國向基層社會治理末梢延伸，明確治理的核心議題，強化法治賦能，探索農村基層治理法治化的有效實踐路徑。這樣才能夠更好地推動農村基層治理法治化進程，為實現全面依法治國的目標貢獻力量。

（一）鄉村振興視域下推進農村基層治理法治化的核心議題

治理的本質在于尋求社會“權力”與“權利”的相互支持，以可持續的方式推動社會發展。推進社會治理法治化是解決二者之間矛盾、對立、疏離和失衡狀態，實現向“穩定有序”狀態轉變的理想路徑。在鄉村振興戰略中，以農村基層治理法治化賦能的首要任務是明確其核心議題。

1.權力的規制是關鍵。“治理”和“管理”都涉及權力的運行，但兩者在理念和實踐上存在顯著差異。在治理中，黨領導下的多元社會主體共同參與，各司其職，相互配合，強調共同治理。與此相對，管理更側重于政府作為單一主體發揮其職能。從管理向治理的轉變，要求政府適度放權，同時市場、社會等主體也要承擔相應的責任。在農村基層治理法治化中，多元共治主體需在農村基層治理過程中明確自身的定位，確保權責清晰、規范有序。這樣的模式有助于確保各類主體在法律框架內行使權力，履行職責，從而推動農村基層治理法治化的深入發展。

實踐表明，公權力是一把雙刃劍。如果規范行使，可以促進公平正義和發展進步；如果被濫用，則可能導致行為失范和社會失序。因此，在農村基層治理過程中，需要通過“權力規制”來確保權力不被濫用，為了實現這一目標，政府、社會、市場等多元主體應該依法依規各司其職、各履其責，同時通過規范化、透明的程序流程來進行約束，確保權力在陽光下運行。

2.權利的保障是根本。人是權利的承載者，實現人的自由和全面發展是檢驗農村基層治理法治化成效的關鍵。隨著鄉村振興戰略的深入實施，時代的進步帶來了權利觀念的拓展和深化，超越了基本物質需求的滿足，使人們不再局限于過去吃得飽、穿得暖、有尊嚴這些基本的價值追求，權利意識的覺醒和回歸激發了更多農村基層社會個體參與社會治理的熱情。而實踐中，權利保障機制的實現需要解決以下問題：一是防止公權力濫用，保護權利不受侵害；二是彌補個體權利意識的不足，防止權利丟失；三是協調、對稱權力與權利的關系，避免權利利益的失落。因此在推進農村基層社會治理法治化進程中，規范權力是實現權利的前提。如何科學高效地銜接兩者，是農村基層治理法治化制度設計需要解決的重大課題。

3.理念的培塑是重點。人是社會活動的核心，其行為并非自發且無規律，而是受到特定的思想意識或價值取向的引導和支配。[6]個體思想意識和價值取向在社會活動中發揮作用，并一定程度上決定了行為的效果形態和價值結果。正如盧梭所言：“這種法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內心里；它形成了國家的真正憲法，它每天都在獲得新的力量。”[7]（P70）農村基層治理法治化不僅涉及通過法律實施來規范社會運行和明確社會成員的權利義務關系，更重要的是賦予法律以人性化的光輝，使其更具有親和力。當基層社會個體權益受到傷害時，人們應首先想到通過法律途徑來尋求救濟，而非其他方式。只有社會個體堅定對法律的信仰，法律才真正具有價值。在法治信仰作為價值底色的農村基層社會中，即使法律制度不盡完善，人們仍然能夠憑借厚重的法治理念來維持社會的有序運行。農村基層治理法治化的進程，不僅是培養法治文化底蘊和價值理念的過程，也是塑造堅定的法治信仰和社會秩序重中之重的工作。

（二）鄉村振興視域下農村基層治理法治化的路徑考量

法治為鄉村振興戰略注入活力，通過高效的治理效能激發農村的創新創造力。探尋農村基層治理的法治路徑，應從夯實農村基層治理法治化的制度基礎、構建多元化解矛盾糾紛機制、加強農村基層法治人才隊伍建設、強化農村基層法治理念培塑等方面作出努力。

1.夯實農村基層治理法治化的制度基礎。法治的實現需要以良好的法律制度為基礎。[8]完備的法律規范體系是新疆農村基層治理法治化的前提和制度保障。首先，應當完善地方立法，規范權力運行。依據《中華人民共和國鄉村振興促進法》，以地方立法的形式細化新疆基層的實施細則，確保法律制度的可操作性和適應性。同時，需要明確各類社會治理主體之間的職能劃分和權力邊界，特別是要規范政府行政權力的行使，確保政府和基層自治組織之間的權力運行規范有序、相得益彰。政府職能的轉變也是關鍵環節，應努力打造法治政府和服務型政府，以更好地服務農村基層治理工作。其次，應當與時俱進地完善基層治理法治體系。啟動地方人大立法“立、改、廢”改革，對原有的地方性法規進行審查，及時廢止不適應的法規，補充和完善需要的法規。針對全國范圍內尚未統一規范立法的新興領域，可以嘗試進行地方性立法探索，消除新興領域法律真空地帶，使新疆基層治理工作更加符合國家法律規范的要求。最后，應運用法治思維“確認”農村基層村規民約。村規民約作為農村自治的重要規范形式和基層民主政治發展的重要成果，在處理公共事務、調解矛盾糾紛、維護社會秩序等方面發揮著難以替代的作用。村規民約是一種典型的基層“自治規范”，融入了基層群眾的行為習慣和道德認知，但也存在不完善之處。為了更好地發揮村規民約“軟法”治理實效，應采取有效措施對其進行規范改造。例如，可以邀請“兩代表一委員”和專業法律人士開展合法性審查，不斷加以規范和完善，使其與國家法律規范相匹配，推動法治理念在農村基層深入人心。

2.構建多元化解矛盾糾紛機制。黨的二十大報告指出，“在社會基層堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制”，“健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態”。[1]這就需要多個主體多元發力，形成防范化解基層矛盾糾紛的體制機制。一是加強農村基層司法資源供給。司法是社會公平正義的最后一道防線，司法救濟是基層群眾權利受損后最權威、高效和直接的救濟途徑，要高度重視司法資源向農村基層傾斜，實現全過程公平正義。一方面，在人口相對集中的鄉鎮設立基層人民法庭，調配年富力強的業務骨干充實基層一線，也可以設立基層巡回法庭，動態跟進基層一線，解決矛盾糾紛；另一方面，搭建現代信息平臺，利用好大數據、云計算、人工智能，以群眾喜聞樂見的抖音、微信平臺等途徑讓司法走進百姓生活，使群眾信任司法、選擇司法。二是建立司法方式與“非訴”途徑科學互補。農村基層矛盾糾紛紛繁復雜、形式多樣，除了尋求司法救濟途徑外，還要發揮多元主體居中調解功能，由鄉鎮司法所、村委會、村干部、駐村工作隊員和人民調解員隊伍以獨有的鄉土化調解處理方式，兼顧法理與人情，實現多元治理效果。三是探索建立矛盾糾紛“網格化”調處服務模式。依托農村網格化工作機制，及時發現問題、動態跟蹤問題、聯動處置問題，推動落實鄉村平安建設領導責任制，推動構建鄉村社會治安齊抓共管、聯防聯控工作格局。

3.加強農村基層法治人才隊伍建設。習近平總書記指出：“建設法治國家、法治政府、法治社會，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，都離不開一支高素質的法治工作隊伍。”[9]為了推進農村基層治理法治化，亟需建設一支高素質的法治人才隊伍，提供組織保障和人才支撐。一是強化教育培訓力度。針對鎮村兩級基層干部、村民小組長、網格長等骨干成員，開展以憲法、民法典、土地管理法、村民委員會組織法等為主要內容的法律知識培訓；通過走進庭審現場、廉政警示教育基地等方式，提升他們的法律素養和依法履職的自覺性。二是加大法治人才的引進力度。一方面，通過定向招聘、綠色通道等方式，吸引專業法治人才投身基層工作，并保障他們的待遇和職業發展；另一方面，與疆內高校開展合作，采取定向招生、帶編培養等模式，吸引大批有志青年前往基層工作，強化基層法律人才儲備。三是落實村村都有法律顧問制度。定期開展“法律顧問說法日”等活動，為基層群眾提供法律咨詢和釋疑解惑服務。同時，培養一批“土專家”“法律明白人”，發揮他們在農村基層治理中的引導、帶動和示范作用。

4.強化農村基層法治理念培塑。人民群眾是農村基層治理法治化的主體，因此，群眾法治理念的培育和塑造對于提升個體法律素養，營造濃郁的基層法治氛圍，以及推動農村基層治理法治化都至關重要。一是強化陣地建設。陣地是傳播法治理念的重要平臺，我們可以充分利用農村文化活動陣地，特別是結合當前農村人居環境治理工作，將法治文化元素嵌入街頭巷尾、小廣場、小游園、景觀綠化帶等村民日常生活的場所；通過雕塑、書法、水墨丹青等形式，將法治理念以潤物細無聲的方式傳遞給村民，助力基層法治氛圍和群眾法律素養的提升。二是持續推進普法宣傳教育。普法教育重在持之以恒、重在全面覆蓋。一方面，普法宣傳教育應該從娃娃抓起，用法治助力青少年兒童的成長成才道路。另一方面，普法宣傳教育要注重實效。應改變傳統照本宣科的學習模式，讓法律故事、法治原理以生動活潑的形式呈現在新媒體平臺上，如微信、抖音等，通過寓教于樂的方式激發群眾的學習熱情，增強普法宣傳教育的實效性。三是開展法治文化活動。利用農村文化大舞臺，結合身邊的事和人精心編排法治小品、快板、三句半等進行演繹；同時，利用黨員電教平臺，積極開展黨員學法知識競賽等活動，有助于將法律精神內化于心、外化于行，推動農村基層治理法治化的進程。