強(qiáng)化“兩個(gè)基地”建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力與法治保障

歐玥伶 姜磊

摘? 要：黨和國(guó)家立足于全國(guó)發(fā)展大局賦予內(nèi)蒙古新的戰(zhàn)略定位，將內(nèi)蒙古作為國(guó)家重要能源和戰(zhàn)略資源基地和農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地。建設(shè)“兩個(gè)基地”既是推進(jìn)內(nèi)蒙古發(fā)展重大機(jī)遇，同時(shí)也面臨著體制機(jī)制有待完善、創(chuàng)新能力不足和能源糧食結(jié)構(gòu)性緊張等問(wèn)題。深入推進(jìn)“兩個(gè)基地”建設(shè)，應(yīng)重點(diǎn)從完善體制機(jī)制、增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和強(qiáng)化法治保障等方面切入，有效解決“兩個(gè)基地”建設(shè)中的難題。

關(guān)鍵詞：兩個(gè)基地? ? ?能源和戰(zhàn)略資源基地? ? ?農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地? ? ?創(chuàng)新? ? ?法治

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記先后三次到內(nèi)蒙古考察，明確提出“兩個(gè)屏障”“兩個(gè)基地”“一個(gè)橋頭堡”的戰(zhàn)略定位。本文圍繞“兩個(gè)基地”建設(shè)，著重從增強(qiáng)其內(nèi)生動(dòng)力和完善法治化路徑方面展開(kāi)探討。

一、內(nèi)蒙古建設(shè)“兩個(gè)基地”的優(yōu)勢(shì)和機(jī)遇

（一）內(nèi)蒙古打造“兩個(gè)基地”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

內(nèi)蒙古在“兩個(gè)基地”的建設(shè)任務(wù)下，具有獨(dú)特的自身優(yōu)勢(shì)。在能源和戰(zhàn)略資源基地方面，內(nèi)蒙古能源領(lǐng)域潛力巨大。風(fēng)能資源開(kāi)發(fā)潛力占全國(guó)六成，太陽(yáng)能資源潛力占兩成以上，是唯一連續(xù)兩年風(fēng)光發(fā)電超千億千瓦時(shí)的地區(qū)；包頭市借力資源與產(chǎn)業(yè)集聚，實(shí)現(xiàn)風(fēng)電、光伏裝備制造上下游產(chǎn)業(yè)鏈銜接。農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)方面，內(nèi)蒙古草原面積約8700萬(wàn)公頃，占全國(guó)1/4，可用草原面積約6818萬(wàn)公頃；從全國(guó)范圍看，內(nèi)蒙古農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)具有原料絕對(duì)優(yōu)勢(shì)和比較優(yōu)勢(shì)；產(chǎn)量方面，內(nèi)蒙古羊絨產(chǎn)量居世界第一，羊毛、牛奶、生羊肉產(chǎn)量全國(guó)領(lǐng)先。內(nèi)蒙古充分利用資源優(yōu)勢(shì)構(gòu)建“兩個(gè)基地”，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新動(dòng)力。

（二）“兩個(gè)基地”是國(guó)家賦予內(nèi)蒙古的重大使命

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)對(duì)能源的需求逐步擴(kuò)大，國(guó)家對(duì)能源體系的構(gòu)建日益重視。尤其在“十四五”規(guī)劃中，著重強(qiáng)調(diào)了推動(dòng)能源革命。十八大以來(lái)，在貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要講話(huà)和重要指示批示精神下，緊緊圍繞高質(zhì)量發(fā)展這個(gè)首要任務(wù)，國(guó)務(wù)院提出增強(qiáng)國(guó)家重要能源和戰(zhàn)略資源基地保供能力的建議，為內(nèi)蒙古新型能源體系系統(tǒng)建設(shè)指引方向。內(nèi)蒙古就此大刀闊斧推進(jìn)現(xiàn)代能源基地建設(shè)，形成了勢(shì)強(qiáng)勁足推動(dòng)國(guó)家重要能源和戰(zhàn)略資源基地建設(shè)的局面。

“重農(nóng)固本，國(guó)之大綱”，糧食安全問(wèn)題直接關(guān)乎國(guó)家的安全穩(wěn)定以及社會(huì)的和諧發(fā)展。黨的第十九屆五中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)維護(hù)國(guó)家糧食安全的重要性，內(nèi)蒙古作為我國(guó)重要的農(nóng)業(yè)區(qū)域，在國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略中扮演著重要的角色。農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)不僅是內(nèi)部需求的結(jié)果，更是符合國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略的需要，為國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。

（三）內(nèi)蒙古依法營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境

2019年，我國(guó)出臺(tái)了第一部綜合性行政法規(guī)——《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，標(biāo)志著我國(guó)正式進(jìn)入適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境4.0時(shí)代。2020年6月，內(nèi)蒙古發(fā)布了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境行動(dòng)方案》，明確了重點(diǎn)任務(wù)、主要舉措及協(xié)作單位。2023年7月，自治區(qū)十四屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)《內(nèi)蒙古自治區(qū)全方位建設(shè)模范自治區(qū)促進(jìn)條例》，展示了自治區(qū)全面優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的決心，為“兩個(gè)基地”建設(shè)增添新的動(dòng)力；大會(huì)圍繞習(xí)近平總書(shū)記交給內(nèi)蒙古的“五大任務(wù)”通過(guò)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)建設(shè)國(guó)家重要能源和戰(zhàn)略資源基地促進(jìn)條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)建設(shè)國(guó)家重要農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地促進(jìn)條例》，為“兩個(gè)基地”建設(shè)提供了直接的法治保障。

二、內(nèi)蒙古建設(shè)“兩個(gè)基地”面臨的挑戰(zhàn)

（一）高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制不完善

1.現(xiàn)存能源體系分割、利用率不高。在傳統(tǒng)能源體系下，內(nèi)蒙古能源產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期孤立運(yùn)行，各能源行業(yè)間隔閡嚴(yán)重，綜合能效低，結(jié)構(gòu)性矛盾突出。能源技術(shù)領(lǐng)域“孤島”化，技術(shù)發(fā)展失衡，技術(shù)協(xié)作水平有限，跨系統(tǒng)、跨領(lǐng)域技術(shù)整合能力不足。能源產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問(wèn)題突出，地區(qū)忽視資源稟賦和技術(shù)基礎(chǔ)，導(dǎo)致資源重復(fù)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題出現(xiàn)。

2.農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力有待加強(qiáng)。內(nèi)蒙古農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)及其部分加工企業(yè)在市場(chǎng)適應(yīng)性與市場(chǎng)開(kāi)拓方面尚存不足，專(zhuān)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程相對(duì)緩慢。具體表現(xiàn)為：其一，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足，傳統(tǒng)與新興產(chǎn)業(yè)之間的銜接相對(duì)不暢。農(nóng)牧戶(hù)與企業(yè)之間未建起立體化的供需協(xié)同關(guān)系及利益共享模式。其二，農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力不足。內(nèi)蒙古農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面表現(xiàn)為在政策幫扶下“應(yīng)激式”的被動(dòng)帶動(dòng)發(fā)展模式，短期內(nèi)效果顯著，但本質(zhì)上無(wú)法增強(qiáng)農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。因此，亟需構(gòu)建更為積極的“內(nèi)生式”發(fā)展路徑，完善農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。

（二）技術(shù)引領(lǐng)仍待突破，“卡脖子”問(wèn)題凸顯

內(nèi)蒙古2022年全區(qū)技術(shù)合同成交金額52.5億元，占2022年全國(guó)全年技術(shù)合同成交金額的0.1%。2022年，內(nèi)蒙古眾創(chuàng)空間數(shù)量占全國(guó)數(shù)量的7.3%，全區(qū)專(zhuān)利授權(quán)量不到全國(guó)總授權(quán)量的0.6%，科技成果轉(zhuǎn)化專(zhuān)項(xiàng)資金總規(guī)模更是僅占全國(guó)資金規(guī)模的0.08%。綜上，內(nèi)蒙古在“兩個(gè)基地”建設(shè)中存在技術(shù)創(chuàng)新“卡脖子”的短板。

在內(nèi)蒙古，能源產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)代化水平以及自主創(chuàng)新能力已經(jīng)取得顯著進(jìn)展，但在引領(lǐng)顛覆性技術(shù)方面仍存在一定的欠缺。尤其對(duì)比國(guó)際社會(huì)而言，中國(guó)在能源領(lǐng)域的原創(chuàng)性、引領(lǐng)性和顛覆性技術(shù)相對(duì)不足。在內(nèi)蒙古農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)科技領(lǐng)域，農(nóng)畜牧產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展能力不足。育種攻關(guān)壁壘明顯，大部分肉牛以及部分肉羊的優(yōu)良品種和優(yōu)質(zhì)資源來(lái)自國(guó)外。農(nóng)業(yè)科技成果的供給與需求之間存在脫節(jié)現(xiàn)象，農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)缺乏系統(tǒng)性、高效性和協(xié)調(diào)性。

（三）能源轉(zhuǎn)型與糧食供需呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性緊張

中長(zhǎng)期內(nèi)，我國(guó)以煤炭為主的能源基礎(chǔ)格局難以改變，“雙碳”轉(zhuǎn)型任務(wù)頗為艱巨。新舊能源功能轉(zhuǎn)換步調(diào)不一致，壓縮了化石能源轉(zhuǎn)型周期，可能引發(fā)斷層危機(jī)。新能源中電源結(jié)構(gòu)與負(fù)荷需求錯(cuò)配，可靈活調(diào)節(jié)電源不足，電力系統(tǒng)缺乏穩(wěn)定支撐。電力輸送系統(tǒng)也面臨網(wǎng)源時(shí)空錯(cuò)配問(wèn)題，電網(wǎng)配套設(shè)施不足，時(shí)序銜接不匹配等問(wèn)題尚待解決。

當(dāng)前我國(guó)面臨著糧食質(zhì)量安全問(wèn)題，主要表現(xiàn)在糧食供應(yīng)體系與居民對(duì)食品品質(zhì)和種類(lèi)的需求存在差異，部分糧食作物出現(xiàn)階段性過(guò)剩。同時(shí)，存在部分糧食供給結(jié)構(gòu)性短缺的情況，該結(jié)構(gòu)受水資源“南多北少”的格局，與“南少北多”的土地資源分布情況而加劇。加之外部環(huán)境的不穩(wěn)定性以及人們飲食結(jié)構(gòu)和消費(fèi)觀念的改變，使得內(nèi)蒙古也受到糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾帶來(lái)的負(fù)面影響。

三、強(qiáng)化內(nèi)蒙古建設(shè)“兩個(gè)基地”的內(nèi)生動(dòng)力和法治保障

內(nèi)蒙古應(yīng)牢牢把握“兩個(gè)基地”建設(shè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展契機(jī)，秉持新發(fā)展理念，全面策劃并布局，強(qiáng)化法治保障，著力在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中展現(xiàn)內(nèi)蒙古擔(dān)當(dāng)，貢獻(xiàn)內(nèi)蒙古力量。

（一）以完善體制機(jī)制夯實(shí)“兩個(gè)基地”建設(shè)基石

在“兩個(gè)基地”建設(shè)的機(jī)遇下，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必須依托新型能源體系的構(gòu)建。首先，立足資源稟賦，明晰關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，注重孕育新能源、新材料、資源循環(huán)等具有綠色低碳特質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)傳統(tǒng)高耗能、高排放的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。隨之，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與新發(fā)展格局相融合，精準(zhǔn)對(duì)接國(guó)家協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略，以塑造自身的相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)為導(dǎo)向，加強(qiáng)與國(guó)際的產(chǎn)業(yè)合作，進(jìn)而打造出自主可控且具引領(lǐng)地位的低碳產(chǎn)業(yè)鏈、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)以及引領(lǐng)型企業(yè)。此外，充分發(fā)揮碳市場(chǎng)、能源市場(chǎng)以及電力市場(chǎng)的潛能，以最優(yōu)的成本推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向綠色低碳轉(zhuǎn)型邁進(jìn)。強(qiáng)化碳數(shù)據(jù)的透明披露和質(zhì)量監(jiān)管，克服碳減排方面的障礙，通過(guò)產(chǎn)融合作，全力培育和促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。

內(nèi)蒙古借助農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入關(guān)鍵動(dòng)力，同時(shí)確?；亟ㄔO(shè)平穩(wěn)推進(jìn)。首要之舉在于升級(jí)農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)體系，從單純滿(mǎn)足農(nóng)民“生計(jì)”需求，轉(zhuǎn)向更多維度的功能，包括提高農(nóng)民生活水平、資本增值，以及引導(dǎo)農(nóng)牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)換。其次，有序引導(dǎo)資本投入農(nóng)業(yè)各領(lǐng)域，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)因素（如科技、人才、土地和數(shù)據(jù)等）與農(nóng)畜業(yè)實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的結(jié)構(gòu)完備性。再次，完善各產(chǎn)業(yè)之間高效協(xié)同的機(jī)制。除建設(shè)農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地，還應(yīng)培養(yǎng)相關(guān)工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，設(shè)立專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)化服務(wù)機(jī)構(gòu)。此外，農(nóng)業(yè)、工業(yè)以及服務(wù)業(yè)應(yīng)協(xié)同共謀，將促進(jìn)農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力。

（二）以創(chuàng)新增強(qiáng)“兩個(gè)基地”建設(shè)動(dòng)力

能源領(lǐng)域的創(chuàng)新范圍包括技術(shù)、商業(yè)模式和系統(tǒng)運(yùn)行的綜合優(yōu)化。目前，我國(guó)短期內(nèi)仍存在明顯的節(jié)能和結(jié)構(gòu)優(yōu)化潛力，主要聚焦于傳統(tǒng)能效技術(shù)和電廠靈活性的改造。從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，新興技術(shù)如化學(xué)儲(chǔ)能、氫能、光伏和生物燃料等正逐漸成為創(chuàng)新核心，呈現(xiàn)出廣闊的發(fā)展前景。新技術(shù)有望在新型能源體系中有效解決間歇性可再生能源的整合問(wèn)題，同時(shí)促進(jìn)深度碳減目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，隨著間歇性風(fēng)光發(fā)電比例的增加，通過(guò)創(chuàng)新的商業(yè)模式，能源系統(tǒng)的靈活性可以更經(jīng)濟(jì)高效地實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新應(yīng)從強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)特色品種的培育，特別應(yīng)關(guān)注農(nóng)作物、畜禽中的薄弱環(huán)節(jié)，積極開(kāi)展核心種源研究。同時(shí)，根據(jù)內(nèi)蒙古實(shí)際，著手建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)作物制種基地和畜禽良種繁育基地，構(gòu)建完善的種子檢驗(yàn)檢測(cè)與品種試驗(yàn)體系，促進(jìn)現(xiàn)代種業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同發(fā)展，全面提升良種水平。此外，需要高效推進(jìn)創(chuàng)新成果的應(yīng)用和推廣，內(nèi)蒙古有必要著重減輕創(chuàng)新主體在技術(shù)評(píng)估、集成、轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化等專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域的負(fù)擔(dān)，緊密組織推動(dòng)一系列具有標(biāo)志性意義的成果轉(zhuǎn)化，以推動(dòng)地方創(chuàng)新中獨(dú)特且具有優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目，引導(dǎo)農(nóng)牧業(yè)綠色低碳蓬勃發(fā)展。

（三）以法治凝聚“兩個(gè)基地”建設(shè)力量

1.構(gòu)建健全能源法治實(shí)施體系，切實(shí)保障國(guó)家能源安全和推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，強(qiáng)化能源法治實(shí)施體系，以確保國(guó)家能源安全并推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展，乃當(dāng)仁不讓之重任。法治在內(nèi)蒙古的“兩個(gè)基地”建設(shè)中有著關(guān)鍵作用，其旨在確保國(guó)家能源安全和促進(jìn)高質(zhì)量能源發(fā)展，建立全面的能源法治實(shí)施體系，平衡協(xié)調(diào)發(fā)展和安全需求。法治理念引導(dǎo)著內(nèi)蒙古能源戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目資源開(kāi)發(fā)、應(yīng)急儲(chǔ)備管理等方面，有效發(fā)揮內(nèi)蒙古在創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展體制機(jī)制中能源供應(yīng)保障中的作用，推動(dòng)新型能源體系的構(gòu)建。

2.營(yíng)造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的法治環(huán)境。一要加強(qiáng)涉企政策的穩(wěn)定性與可預(yù)測(cè)性。緊跟中央政策步伐，加強(qiáng)地方性產(chǎn)業(yè)政策的制定，全面征求各類(lèi)代表性企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的意見(jiàn)，特別關(guān)注混合所有制企業(yè)中市場(chǎng)主體的聲音，以制定適應(yīng)內(nèi)蒙古地區(qū)特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南。二要著力建設(shè)誠(chéng)信政府。在招商引資、政府采購(gòu)和政府與社會(huì)資本合作領(lǐng)域，強(qiáng)化前期的合法性審查，切實(shí)遵守法律法規(guī)下的政策承諾，不因機(jī)構(gòu)或責(zé)任人的變更等原因?qū)ζ髽I(yè)合同履行進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。三要完善公共法律服務(wù)保障體系。在公安和司法機(jī)關(guān)涉企案件的立案及多元解紛方面，確保暢通途徑。對(duì)于重大涉企案件，要優(yōu)先受理、審查、審理和執(zhí)行，避免將經(jīng)濟(jì)糾紛升級(jí)至刑事領(lǐng)域。綜合考慮法治建設(shè)、政務(wù)服務(wù)優(yōu)化、行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范、基層社會(huì)治理鞏固以及法律服務(wù)供給等多方面因素，旨在營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的法治化宜商環(huán)境。

3.重視司法和監(jiān)察監(jiān)督的作用。首先，內(nèi)蒙古政府應(yīng)確保公平交易原則的落實(shí)，構(gòu)建優(yōu)越的投資經(jīng)營(yíng)環(huán)境，維護(hù)企業(yè)權(quán)益，預(yù)防違法行為，特別是黑惡勢(shì)力的干預(yù)；重點(diǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)的成長(zhǎng)，堅(jiān)決打擊危害民營(yíng)企業(yè)和投資者權(quán)益的違法犯罪行為，嚴(yán)懲權(quán)錢(qián)交易等違法行為。其次，政府應(yīng)依法行使權(quán)力，不得濫用職權(quán)，以建立投資者對(duì)司法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的信任。招商引資方面，政府應(yīng)遵守信任與保護(hù)原則，不得隨意改變承諾，同時(shí)應(yīng)依法制止失信行為。最后，司法和監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督職能，維護(hù)政府誠(chéng)信形象。

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（作者單位：1.北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)法學(xué)院；2.呼和浩特民族學(xué)院 ；3.內(nèi)蒙古北宸智庫(kù)研究中心）

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