強化“兩個基地”建設的內生動力與法治保障

歐玥伶 姜磊

摘? 要：黨和國家立足于全國發展大局賦予內蒙古新的戰略定位，將內蒙古作為國家重要能源和戰略資源基地和農畜產品生產基地。建設“兩個基地”既是推進內蒙古發展重大機遇，同時也面臨著體制機制有待完善、創新能力不足和能源糧食結構性緊張等問題。深入推進“兩個基地”建設，應重點從完善體制機制、增強創新驅動和強化法治保障等方面切入，有效解決“兩個基地”建設中的難題。

關鍵詞：兩個基地? ? ?能源和戰略資源基地? ? ?農畜產品生產基地? ? ?創新? ? ?法治

黨的十八大以來，習近平總書記先后三次到內蒙古考察，明確提出“兩個屏障”“兩個基地”“一個橋頭堡”的戰略定位。本文圍繞“兩個基地”建設，著重從增強其內生動力和完善法治化路徑方面展開探討。

一、內蒙古建設“兩個基地”的優勢和機遇

（一）內蒙古打造“兩個基地”的獨特優勢

內蒙古在“兩個基地”的建設任務下，具有獨特的自身優勢。在能源和戰略資源基地方面，內蒙古能源領域潛力巨大。風能資源開發潛力占全國六成，太陽能資源潛力占兩成以上，是唯一連續兩年風光發電超千億千瓦時的地區；包頭市借力資源與產業集聚，實現風電、光伏裝備制造上下游產業鏈銜接。農畜產品生產基地建設方面，內蒙古草原面積約8700萬公頃，占全國1/4，可用草原面積約6818萬公頃；從全國范圍看，內蒙古農畜產品加工業具有原料絕對優勢和比較優勢；產量方面，內蒙古羊絨產量居世界第一，羊毛、牛奶、生羊肉產量全國領先。內蒙古充分利用資源優勢構建“兩個基地”，為經濟發展帶來新動力。

（二）“兩個基地”是國家賦予內蒙古的重大使命

改革開放以來，隨著中國對能源的需求逐步擴大，國家對能源體系的構建日益重視。尤其在“十四五”規劃中，著重強調了推動能源革命。十八大以來，在貫徹落實習近平總書記重要講話和重要指示批示精神下，緊緊圍繞高質量發展這個首要任務，國務院提出增強國家重要能源和戰略資源基地保供能力的建議，為內蒙古新型能源體系系統建設指引方向。內蒙古就此大刀闊斧推進現代能源基地建設，形成了勢強勁足推動國家重要能源和戰略資源基地建設的局面。

“重農固本，國之大綱”，糧食安全問題直接關乎國家的安全穩定以及社會的和諧發展。黨的第十九屆五中全會特別強調維護國家糧食安全的重要性，內蒙古作為我國重要的農業區域，在國家糧食安全戰略中扮演著重要的角色。農畜產品生產基地建設不僅是內部需求的結果，更是符合國家整體發展戰略的需要，為國家糧食安全和農業可持續發展作出積極貢獻。

（三）內蒙古依法營造良好發展環境

2019年，我國出臺了第一部綜合性行政法規——《優化營商環境條例》，標志著我國正式進入適應高質量發展的優化營商環境4.0時代。2020年6月，內蒙古發布了《優化營商環境行動方案》，明確了重點任務、主要舉措及協作單位。2023年7月，自治區十四屆人大常委會第五次會議表決通過《內蒙古自治區全方位建設模范自治區促進條例》，展示了自治區全面優化營商環境的決心，為“兩個基地”建設增添新的動力；大會圍繞習近平總書記交給內蒙古的“五大任務”通過了《內蒙古自治區建設國家重要能源和戰略資源基地促進條例》《內蒙古自治區建設國家重要農畜產品生產基地促進條例》，為“兩個基地”建設提供了直接的法治保障。

二、內蒙古建設“兩個基地”面臨的挑戰

（一）高質量發展體制機制不完善

1.現存能源體系分割、利用率不高。在傳統能源體系下，內蒙古能源產業長期孤立運行，各能源行業間隔閡嚴重，綜合能效低，結構性矛盾突出。能源技術領域“孤島”化，技術發展失衡，技術協作水平有限，跨系統、跨領域技術整合能力不足。能源產業同質化問題突出，地區忽視資源稟賦和技術基礎，導致資源重復開發、產能過剩等問題出現。

2.農畜產業競爭力和發展內在動力有待加強。內蒙古農畜產業及其部分加工企業在市場適應性與市場開拓方面尚存不足，專業化與產業化進程相對緩慢。具體表現為：其一，市場競爭力不足，傳統與新興產業之間的銜接相對不暢。農牧戶與企業之間未建起立體化的供需協同關系及利益共享模式。其二，農畜產業發展內在動力不足。內蒙古農畜產業發展方面表現為在政策幫扶下“應激式”的被動帶動發展模式，短期內效果顯著，但本質上無法增強農畜產業的內生發展動力。因此，亟需構建更為積極的“內生式”發展路徑，完善農畜產業的可持續發展機制。

（二）技術引領仍待突破，“卡脖子”問題凸顯

內蒙古2022年全區技術合同成交金額52.5億元，占2022年全國全年技術合同成交金額的0.1%。2022年，內蒙古眾創空間數量占全國數量的7.3%，全區專利授權量不到全國總授權量的0.6%，科技成果轉化專項資金總規模更是僅占全國資金規模的0.08%。綜上，內蒙古在“兩個基地”建設中存在技術創新“卡脖子”的短板。

在內蒙古，能源產業鏈的現代化水平以及自主創新能力已經取得顯著進展，但在引領顛覆性技術方面仍存在一定的欠缺。尤其對比國際社會而言，中國在能源領域的原創性、引領性和顛覆性技術相對不足。在內蒙古農畜產業科技領域，農畜牧產業技術發展能力不足。育種攻關壁壘明顯，大部分肉牛以及部分肉羊的優良品種和優質資源來自國外。農業科技成果的供給與需求之間存在脫節現象，農畜產業缺乏系統性、高效性和協調性。

（三）能源轉型與糧食供需呈現結構性緊張

中長期內，我國以煤炭為主的能源基礎格局難以改變，“雙碳”轉型任務頗為艱巨。新舊能源功能轉換步調不一致，壓縮了化石能源轉型周期，可能引發斷層危機。新能源中電源結構與負荷需求錯配，可靈活調節電源不足，電力系統缺乏穩定支撐。電力輸送系統也面臨網源時空錯配問題，電網配套設施不足，時序銜接不匹配等問題尚待解決。

當前我國面臨著糧食質量安全問題，主要表現在糧食供應體系與居民對食品品質和種類的需求存在差異，部分糧食作物出現階段性過剩。同時，存在部分糧食供給結構性短缺的情況，該結構受水資源“南多北少”的格局，與“南少北多”的土地資源分布情況而加劇。加之外部環境的不穩定性以及人們飲食結構和消費觀念的改變，使得內蒙古也受到糧食供求結構性矛盾帶來的負面影響。

三、強化內蒙古建設“兩個基地”的內生動力和法治保障

內蒙古應牢牢把握“兩個基地”建設帶來的經濟發展契機，秉持新發展理念，全面策劃并布局，強化法治保障，著力在推進中國式現代化進程中展現內蒙古擔當，貢獻內蒙古力量。

（一）以完善體制機制夯實“兩個基地”建設基石

在“兩個基地”建設的機遇下，內蒙古經濟高質量發展必須依托新型能源體系的構建。首先，立足資源稟賦，明晰關鍵產業，注重孕育新能源、新材料、資源循環等具有綠色低碳特質的產業，推動傳統高耗能、高排放的產業轉型升級。隨之，產業的發展與新發展格局相融合，精準對接國家協同發展重大戰略，以塑造自身的相對競爭優勢為導向，加強與國際的產業合作，進而打造出自主可控且具引領地位的低碳產業鏈、關鍵節點以及引領型企業。此外，充分發揮碳市場、能源市場以及電力市場的潛能，以最優的成本推動產業向綠色低碳轉型邁進。強化碳數據的透明披露和質量監管，克服碳減排方面的障礙，通過產融合作，全力培育和促進綠色產業的蓬勃發展。

內蒙古借助農畜產品生產基地建設，為經濟增長注入關鍵動力，同時確?；亟ㄔO平穩推進。首要之舉在于升級農畜產業體系，從單純滿足農民“生計”需求，轉向更多維度的功能，包括提高農民生活水平、資本增值，以及引導農牧業高質量發展的轉換。其次，有序引導資本投入農業各領域，促進現代農業因素（如科技、人才、土地和數據等）與農畜業實現有機融合，以實現農業產業鏈的結構完備性。再次，完善各產業之間高效協同的機制。除建設農畜產品生產基地，還應培養相關工業基礎設施，設立專業市場化服務機構。此外，農業、工業以及服務業應協同共謀，將促進農業服務業的現代化發展，釋放產業發展的活力。

（二）以創新增強“兩個基地”建設動力

能源領域的創新范圍包括技術、商業模式和系統運行的綜合優化。目前，我國短期內仍存在明顯的節能和結構優化潛力，主要聚焦于傳統能效技術和電廠靈活性的改造。從長遠出發，新興技術如化學儲能、氫能、光伏和生物燃料等正逐漸成為創新核心，呈現出廣闊的發展前景。新技術有望在新型能源體系中有效解決間歇性可再生能源的整合問題，同時促進深度碳減目標的實現。此外，隨著間歇性風光發電比例的增加，通過創新的商業模式，能源系統的靈活性可以更經濟高效地實現。

農畜產業的創新應從強化優勢特色品種的培育，特別應關注農作物、畜禽中的薄弱環節，積極開展核心種源研究。同時，根據內蒙古實際，著手建設現代化農作物制種基地和畜禽良種繁育基地，構建完善的種子檢驗檢測與品種試驗體系，促進現代種業產業鏈的協同發展，全面提升良種水平。此外，需要高效推進創新成果的應用和推廣，內蒙古有必要著重減輕創新主體在技術評估、集成、轉移轉化等專業技術服務領域的負擔，緊密組織推動一系列具有標志性意義的成果轉化，以推動地方創新中獨特且具有優勢的項目，引導農牧業綠色低碳蓬勃發展。

（三）以法治凝聚“兩個基地”建設力量

1.構建健全能源法治實施體系，切實保障國家能源安全和推動能源高質量發展。當前，強化能源法治實施體系，以確保國家能源安全并推動能源高質量發展，乃當仁不讓之重任。法治在內蒙古的“兩個基地”建設中有著關鍵作用，其旨在確保國家能源安全和促進高質量能源發展，建立全面的能源法治實施體系，平衡協調發展和安全需求。法治理念引導著內蒙古能源戰略規劃、項目資源開發、應急儲備管理等方面，有效發揮內蒙古在創新轉型發展體制機制中能源供應保障中的作用，推動新型能源體系的構建。

2.營造穩定公平透明可預期的法治環境。一要加強涉企政策的穩定性與可預測性。緊跟中央政策步伐，加強地方性產業政策的制定，全面征求各類代表性企業、行業協會和商會的意見，特別關注混合所有制企業中市場主體的聲音，以制定適應內蒙古地區特點的產業發展指南。二要著力建設誠信政府。在招商引資、政府采購和政府與社會資本合作領域，強化前期的合法性審查，切實遵守法律法規下的政策承諾，不因機構或責任人的變更等原因對企業合同履行進行不當干預。三要完善公共法律服務保障體系。在公安和司法機關涉企案件的立案及多元解紛方面，確保暢通途徑。對于重大涉企案件，要優先受理、審查、審理和執行，避免將經濟糾紛升級至刑事領域。綜合考慮法治建設、政務服務優化、行政執法監督規范、基層社會治理鞏固以及法律服務供給等多方面因素，旨在營造穩定、公平、透明、可預期的法治化宜商環境。

3.重視司法和監察監督的作用。首先，內蒙古政府應確保公平交易原則的落實，構建優越的投資經營環境，維護企業權益，預防違法行為，特別是黑惡勢力的干預；重點保護區內民營企業的成長，堅決打擊危害民營企業和投資者權益的違法犯罪行為，嚴懲權錢交易等違法行為。其次，政府應依法行使權力，不得濫用職權，以建立投資者對司法和執法機構的信任。招商引資方面，政府應遵守信任與保護原則，不得隨意改變承諾，同時應依法制止失信行為。最后，司法和監察機關應發揮監督職能，維護政府誠信形象。

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（作者單位：1.北京外國語大學法學院；2.呼和浩特民族學院 ；3.內蒙古北宸智庫研究中心）

責任編輯：康偉