接訴即辦中黨員干部擔當作為的表現和促進
——基于北京市100個案例的分析

辛自強

擔當作為已成為新時代黨員干部(具有黨員身份的干部)選拔和評價的重要標準。為教育引導廣大黨員干部以時不我待、只爭朝夕、勇立潮頭的歷史擔當努力改革創(chuàng)新、攻堅克難，不斷銳意進取、擔當作為，2018年，中共中央辦公廳專門印發(fā)《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實[1]。2022年，習近平總書記在黨的二十大報告中再次明確提出，要“激勵干部敢于擔當、積極作為”，要求黨員干部“帶頭擔當作為，做到平常時候看得出來、關鍵時刻站得出來、危難關頭豁得出來”。作為一個使命型政黨，中國共產黨一直強調為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心使命，因而擔當作為是其對所有黨員干部的必然要求。

自2017年以來，北京市不斷探索并逐漸形成接訴即辦這一原創(chuàng)基層治理模式。接訴即辦制度的建立、運行及其實際治理效能的發(fā)揮，離不開廣大黨員干部的積極參與和擔當作為。不過，目前學術界的研究主要關注的是制度體系問題[2]，對其中人的因素，尤其是黨員干部擔當作為的問題很少關注[3]。本文在分析北京市接訴即辦工作100個優(yōu)秀案例的基礎上，提煉接訴即辦中黨員干部擔當作為的典型表現及其促進機制，通過必要的理論建構，以期從學理層面深入認識黨員干部擔當作為的內涵及其表現，從而為推動接訴即辦工作模式持續(xù)發(fā)展提供對策建議。

一、擔當作為的內涵和表現問題：從一般到特殊

擔當作為是近年來我國政治語境中的一個高頻詞。黨中央之所以高度強調黨員干部的擔當作為，是為改變部分干部“多一事不如少一事”的求穩(wěn)避責心態(tài)，是為解決部分干部“為官不為”或“在其位，不謀其政”的惰怠問題。

如何從學理層面界定擔當作為這一政治話語中的日常概念，學者們見仁見智。有學者認為，習近平總書記有關“五個敢于”的論述就是對黨員干部擔當精神的高度凝練和概括[4]。在2013年全國組織工作會議上講話時，習近平總書記要求黨的干部“面對大是大非敢于亮劍，面對矛盾敢于迎難而上，面對危機敢于挺身而出，面對失誤敢于承擔責任，面對歪風邪氣敢于堅決斗爭”。于是，有研究者直接將這“五個敢于”的表述轉化為問卷題目，用以簡潔地測量干部的擔當作為表現[5]。不過，“五個敢于”原本側重于政治擔當精神的要求，若直接將其等同于一種具體的行為表現并詢問黨員干部是否這么做，似乎很難反映出“五個敢于”論述的理論高度。究竟如何界定擔當作為的本質，目前學術界仍莫衷一是。此外，還有些文章在經驗思辨層面討論黨員干部擔當作為的影響因素以及改進之策[6]，或者論證敢擔當和善作為之間的辯證關系[7]，卻很少從學理高度闡明擔當作為的確切內涵。

要準確分析這一概念的內涵，還應仔細解讀黨的政策文件。段哲哲等學者通過分析中央和16個省(區(qū))有關干部擔當作為的政策文件，結合專家和干部訪談，提出擔當作為至少包括四個方面的內涵或者說四個維度：一是政治自覺(愿意為)，它是向上負責與向下負責的有機統一，向上負責即忠于黨的領導并堅決執(zhí)行黨的路線方針，向下負責就是全心全意為人民服務；二是專業(yè)主義(能夠為)，它強調的是干部的專業(yè)化，包括專業(yè)能力與專業(yè)自主性兩個指標；三是勇于承擔任務(主動為)，它指勇于承擔任務的“實務經歷”，包括日常工作與非日常任務兩個指標；四是取得良好績效(為得好)，包括外顯績效與潛在績效兩個指標[8]。

上述理論框架總體合理[8]，但仍有可改進之處。一方面，每個維度的具體表述還可斟酌。例如，“專業(yè)主義”的提法容易被誤解，因為擔任黨員干部者并不一定要受過某種專業(yè)訓練或具有特定專業(yè)的技能，而是強調要具有“崗位勝任力”，它是保證干部按照崗位任務要求“能夠為”或者“善于作為”的主體素質；而且從字面意思來理解，擔當作為未必要求以“專業(yè)主義”為前提或表現。為此，有必要重新凝練擔當作為的理論表達。

本文認為，擔當作為是由“擔當”和“作為”兩個概念合成的概念。對于黨員干部而言，“擔當”包括兩重內涵：一是政治擔當，主要指忠誠于黨和人民，擁有對黨忠誠的政治品格與全心全意為人民服務的宗旨意識；二是工作擔當，強調在日常工作崗位上忠于職守(盡日常之職)，在關鍵時刻勇挑重擔(擔非常之責)。“作為”同樣包括兩重內涵：一是“能作為”(善作)，即具有良好的崗位勝任力，具有善于作為的意識和能力；二是“有作為”(善成)，指切實做出績效，包括顯在績效和潛在績效。概括而言，黨員干部擔當作為包括四重內涵(或維度)：一是政治擔當；二是工作擔當；三是善于作為；四是大有作為。

以往理論觀點對擔當作為內涵的辨析和界定[8]，是就所有黨員干部概括而言的，體現的是擔當作為的普遍內涵，而它是否適合特定的工作背景、特定領域或類型的黨員干部，還需要具體問題具體分析。本文的一個重要目的即是，以擔當作為的內涵和表現存在理論一般性和具體領域特殊性的問題為理論假設，將上述一般性理論認識細化到接訴即辦的具體工作背景下，闡明接訴即辦中黨員干部擔當作為的具體內涵和特定表現。

二、接訴即辦對黨員干部擔當作為的要求及其促進問題

接訴即辦是近年來北京市經過反復探索而形成的一種城市治理模式。接訴即辦的前身是2017年興起的“吹哨報到”機制，這一階段通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革實現了政府功能的條塊協同，強化了城市治理能力。自2019年起，“街鄉(xiāng)吹哨”逐漸向“群眾吹哨”延伸，讓群眾的訴求吹響城市治理的哨聲，從而轉入接訴即辦階段。2019年6月，北京市有關部門印發(fā)《關于優(yōu)化提升市民服務熱線反映問題“接訴即辦”工作的實施方案》，以“12345”市民服務熱線平臺為基礎大力推進接訴即辦工作；2020年10月，北京市委、市政府印發(fā)《關于進一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》，繼續(xù)完善其領導和工作體系，健全受理渠道、訴求分類處理等機制；2021年9月，《北京市接訴即辦工作條例》正式出臺，接訴即辦進入法治化發(fā)展軌道；2021年11月，北京市委深改委通過《關于推動主動治理未訴先辦的指導意見》，指出不僅要開展“應訴式”的具體問題解決，更要將訴求問題轉變?yōu)橹鲃又卫砣蝿眨鲃幼龊贸笮统鞘兄卫砉ぷ鳌?/p>

接訴即辦作為系統的改革實踐，是由上述一項項政策文件、法規(guī)條例不斷推動、引導和制度化的。對此，公共管理學、政治學等領域的學者從一開始就積極研究并出謀劃策。例如，有學者從互動治理角度，基于“技藝—人工品”分析范式，討論了反饋機制、考評機制、激勵機制、披露機制、學習機制、認同機制等在接訴即辦過程中對實現不同治理主體之間有效互動的積極作用[9]，或者基于績效反饋和績效差距理論，揭示“熱手效應”對于接訴即辦績效的正面影響作用，專門探討相關績效管理機制的運作情況[10]；有人分析了接訴即辦工作中的黨建引領機制、聯合執(zhí)法機制、績效評價機制問題[11]，或者專門探討如何從制度設計角度實現以黨建引領接訴即辦這樣的基層社會治理模式[12]；還有學者側重于分析大數據技術在接訴即辦中的作用[13]，或者以被動式回應與主動式回應的劃分為基礎，分析如何實現混合型訴辦關系的治理樣態(tài)，即將接訴即辦、未訴先辦、不訴自辦綜合起來探討[14]。可見，對接訴即辦的探討已然成為學術熱點，不過這些既有研究大多關心的是制度和機制問題，只有個別研究專門關注了人的因素，如公眾參與的作用和引導機制[15]。目前，幾乎看不到從心理學或者具體說是從社會治理心理學的視角[16]，對接訴即辦工作中的治理主體即黨員干部開展的心理和行為的相關研究。

制度體系的建立和完善的確是做好接訴即辦工作的基礎，此外還應著重考慮人的因素，尤其是參與此項工作的廣大黨員干部的擔當作為問題。這是因為群眾訴求的承接和辦理工作是由一名又一名黨員干部用實際行動完成的。黨員干部能否擔當作為是決定接訴即辦治理模式有效運行的一項基本條件，是決定這項改革成敗的一個關鍵性因素。反過來，接訴即辦工作也為黨員干部擔當作為賦予了新的要求和特定的內涵。首先，接訴即辦是落實黨以人民為中心的發(fā)展思想的生動實踐，黨員干部必須有高度的政治擔當精神。其次，接訴即辦是首都基層治理的改革創(chuàng)新舉措，黨員干部必須在這項實踐中敢于擔當，敢于啃硬骨頭，以巨大的勇氣推進理論和實踐創(chuàng)新，以足夠的智慧創(chuàng)造性地解決實際問題。再次，接訴即辦是基層治理的系統工程，涉及復雜的制度體系、工作體系、工作機制，有關黨員干部要善于宏觀把握，精準切入，善作善成。最后，接訴即辦是一項實實在在的工作，是為群眾辦實事的工作，每名黨員干部都要在各自崗位上有所作為，做出實績，取得實效。

為讓廣大黨員干部勇于擔當作為，在接訴即辦工作的實施過程中需要建立相應的促進機制。《北京市接訴即辦工作條例》共設五章，其中第四章的標題是“保障監(jiān)督”，專門用一章來說明接訴即辦工作的考評制度和考評辦法、公眾和媒體監(jiān)督、監(jiān)察機關的專項監(jiān)督、違規(guī)處罰、容錯糾錯機制等具體內容，這些舉措的目的是為了促進黨員干部的擔當作為并最終推進接訴即辦工作。值得注意的是，這些做法(除了“容錯”機制)側重于制造一種“壓力型的機制”[17]，來壓實黨員干部的工作責任[18]。同時，該條例對正面激勵問題著墨不多，只有一條提到要“對接訴即辦工作中作出突出貢獻、取得顯著成績的單位和個人，給予表彰、獎勵，宣傳推廣先進經驗”。該項工作條例作為一種法律文本，受限于篇幅不能過多地在文章中展開論述，下文分析的接訴即辦工作案例材料也許能夠從另外一個層面詳細介紹更為多樣的促進黨員干部擔當作為的手段和機制。

三、從案例透析“局內人”視野下的擔當作為概念

對接訴即辦這樣的新生事物，最了解實際情況的正是參與到此項工作之中的黨員干部，他們作為“局內人”可以提供相關的直接經驗。2022年5月18日，北京市委、市政府發(fā)布的《關于表彰北京市接訴即辦工作先進典型的決定》認定并表彰了100個優(yōu)秀案例。2022年6月6日，北京市前線雜志社的“前線客戶端”發(fā)布了上述100個案例的詳細材料，共計約23.5萬字。這些案例材料提供了“局內人”視野下接訴即辦工作的真實圖景以及對擔當作為概念的集體建構。

在這100個案例中，有82個案例采用了相同的固定文本結構(應該是案例征集時就作了統一規(guī)定)，均包括“核心提要”和正文的“案例背景”“主要做法”“經驗啟示”四個部分，正文內容均為每個單位或機構(主要是黨政機構，也包括少量企事業(yè)單位等)介紹自身案例的背景和做法，并分析其中的經驗啟示。這些案例的篇幅非常接近，每篇平均長度約2580字，案例題目都采用“單位名稱+工作內容”的結構，例如《海淀區(qū)甘家口街道：黨建引領，高位協調，推進央產小區(qū)難點訴求解決》。其余的18個案例有所不同，每篇案例文本是一項典型接訴即辦工作的紀實報道；每篇篇幅近似，平均長度為1250字，并配有三幅寫實照片；每篇的題目結構也基本相同，例如《把群眾事當家事，化解預付費難題——石景山區(qū)市場監(jiān)管局成功協調解決預付費糾紛》。案例結構的規(guī)整程度表明，無論是其生產、申報，還是評選都經歷了嚴格的過程，是復雜的集體行動的結果。

這些案例的文本材料均出自參與此項工作的各級黨政部門、企事業(yè)單位等，是這些機構的負責人、分管干部和執(zhí)筆者等集體智慧的結晶，是他們反復敘述和書寫的結果。一方面，這些文本的生產建立在一種“重復情節(jié)記憶”基礎上，所記述的基本情節(jié)具有真實性[19]，能在相當程度上反映出接訴即辦工作中黨員干部擔當作為的實然狀況。另一方面，這些文本也代表了每個集體對共享現實的特定表征方式，存在一定主觀性的集體建構。這是因為即便基于同樣的事實，某一文本對事實的組織框架以及用以表達的觀點，依然只是“一種”建構而已。例如，文本是否包含對擔當作為相關內容的記述，本身就表明了“作者們”對該內容的理解和看待方式。當然，嚴格區(qū)分上述兩個方面非常困難，甚至也無必要。我們將在這種混合的方法論認識基礎上，通過對案例文本的定量和定性分析，來揭示文本對基本事實和情節(jié)的報告背后所潛藏的對擔當作為概念的理解方式，以及案例所使用的促進擔當作為的手段和機制。

為此，本研究對100個案例文本進行了定量和定性分析。定量分析采用在線分詞工具“微詞云”1.0進行分詞與詞頻統計。一是分析所有案例文本的詞頻，以了解高頻詞的使用特點，并專門考察“黨員干部”“擔當作為”等詞匯的使用頻次；二是重點分析與擔當作為直接有關的段落，有針對性地了解接訴即辦工作中擔當作為的相關概念網絡。對文本的定性分析則采用思辨方法。一是對擔當作為直接相關的段落以及所有案例文本中有關的內容進行提取和語義分析；二是進行概念辨析和命名、概念比較和歸類，并建構概念體系，以確定人們如何理解擔當作為的內涵和具體表現，以及具體采用的促進方法。

四、關于100個案例文本的主要結果分析

(一)結果1：案例文本的詞頻特征與概念網絡的定量分析

本研究采用“微詞云”1.0對全部案例文本進行分詞與詞頻統計。具體方法是以“2字及以上”為分詞標準，并指定僅分析詞性為名詞、動詞、形容詞、自定義詞等27類詞性的詞，結果獲得總詞數10265個，其中頻次大于或等于25次的詞共462個。圖1為前100位高頻詞的詞云圖，字號越大表示該詞出現頻次越高，從中可以直觀地看到接訴即辦案例文本的關鍵詞匯分布情況。分析結果表明，從案例文本中獲得的高頻詞可以按照某種語法結構連綴在一起：即接訴即辦工作主要面向廣大“群眾”“居民”“市民”“企業(yè)”通過“熱線”反映的各種“訴求”“問題”，動員有關“部門”“街道”“社區(qū)”，通過“創(chuàng)新”“機制”，開展“基層”“治理”，以“服務”“人民”(本句引號內為頻次最高的高頻詞)。

圖1 所有案例文本中前100位的高頻詞詞云圖

在所有案例文本中，“干部”“黨員”“黨員干部”出現的次數分別為107、83、39次，類似的指稱還有“領導”(148次)、“工作人員”(127次)等，研讀文本后可以確認這些詞匯基本都是對從事接訴即辦工作的個人或主體的指稱，簡言之，這些人是服務者。與之形成鮮明對照的是，作為接訴即辦工作服務對象的“群眾”(880次)、“居民”(686次)、“市民”(297次)、“人民”(154次)、“村民”(108次)、“百姓”(77次)等稱謂不僅更為多樣，且出現頻次亦明顯更高。可見，接訴即辦是領導、干部、黨員一起服務廣大群眾和人民的一項工作。這些優(yōu)秀案例的文本記述了如何開展這項工作，并提煉出了一些成功的或成熟的工作經驗。由于引發(fā)每一次接訴即辦工作的訴求主體主要來自人民群眾，所以工作的方式是黨員干部“圍著群眾轉”，與人民群眾相關的稱謂詞匯就特別多，這正是對“以人民為中心的發(fā)展思想”的直觀詮釋。此外，有關服務者和服務對象的稱謂詞匯的使用頻次差異也是由這些案例的講述角度所決定的，主要是從作為服務者的黨政機關和黨員干部(作為人民公仆)角度講述的。在所有案例文本中，“擔當”一詞出現69次，經人工檢查可以確定都是在承擔責任的意義上使用“擔當”一詞，如“主動擔當”“履職擔當”“為擔當者擔當”。“作為”一詞出現170次，人工檢查發(fā)現大部分情況下都是在“當作”的意義上使用該詞，只有少數情況是在采取行為并做出成績這個意義上使用，即本文關注的詞義，如“主動作為”。而擔當作為作為一個完整詞共出現24次，其詞義均為本文所關注的含義。

接下來，為確定擔當作為一詞使用的具體語境，本研究從所有案例文本中，以自然段為單位專門抽取出所有包含該詞的自然段。在100個文本案例中，有18個案例至少各有一個段落出現擔當作為一詞，其中一個案例在題目上就包含了該詞，最終獲得有關擔當作為的文本共4187字。對這些文本內容進行詞頻統計以確定人們在使用擔當作為一詞時所激活的概念網絡，分詞統計獲得總詞數為735個，其中大于或等于5次的詞共54個。在圖2中，呈現的是頻次排名前20位的高頻詞，大體來看，這些詞可以分成多組：“接訴即辦”“工作”“問題”“解決”“協調”“治理”“施工”等詞反映了工作擔當的內容和方式；“群眾”“居民”等詞代表接訴即辦工作服務的對象(他們是黨員干部工作“作為”的受益方)；“部門”“社區(qū)”“基層”“黨組織”等詞反映了參與接訴即辦工作的機構主體，“干部”是從事接訴即辦工作的個人主體；擔當作為是對這些機構和個人的工作要求，“考核”是促進工作主體擔當作為的主要手段。在文本案例分析中，不僅要關注上述熱詞的頻次，更要關注它們之間的關聯性。圖2所顯示的內容體現了前20個高頻詞的“相關性”，反映了這些熱詞之間的“概念網絡”。“相關”標準為任意兩個詞匯在同一段落出現的次數，連線表示兩端的詞存在相關，線段長度表示相關程度，距離越短則相關越緊密。從圖2可見，與擔當作為關聯最緊密的詞為“群眾”“社區(qū)”“部門”“解決”“問題”等，這說明案例文本主要表達的是機構主體擔當作為所指向的內容和對象，即由相關“部門”“社區(qū)”為“群眾”“解決”“問題”。

圖2 擔當作為文本中前20位的高頻詞相關圖

綜合上述分析可得出如下結論：其一，如果放在整個接訴即辦案例文本中來看，擔當作為并非關注重點，因為黨員干部擔當作為只是完成接訴即辦工作的表現或條件之一，“作者們”在書寫案例文本時無需對此過多著墨，故只有18%的案例直接提到了擔當作為一詞。其二，如果用“放大鏡”專門觀察這些文本中直接與擔當作為相關聯的段落，則能更為清楚地看到與擔當作為相關的概念網絡(如圖2所示)：即擔當作為是“干部”“部門”“社區(qū)”為“群眾”“解決”“問題”的過程。

(二)結果2：案例中擔當作為內涵和表現的定性分析

只做詞頻分析難以深入揭示擔當作為這一靶概念與其他概念的關聯邏輯，以及它們確切的語義和語境。因此，還應對文本的語義進行更為直接的分析，即在所有案例中搜尋能體現黨員干部擔當作為表現的描述，分析這些表現如何體現擔當作為的概念內涵。

1.政治擔當

北京市開展接訴即辦改革本身就是政治擔當的體現：一方面，堅決貫徹習近平總書記對北京系列重要講話精神，用創(chuàng)新實踐回答“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”這一重大時代課題；另一方面，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，通過接訴即辦改革主動回應市民關切，努力辦好群眾身邊的操心事、煩心事、揪心事。各級黨員干部在開展接訴即辦工作時同樣以這種政治擔當要求自己。例如，北京市門頭溝區(qū)的案例材料中寫道，要堅定踐行習近平總書記“人民城市人民建，人民城市為人民”要求，牢記市委主要領導強調的“接訴即辦最能檢驗為民情懷和擔當作為”要求，區(qū)委書記多次召開會議親自研究部署體制機制改革工作，牽頭制定全區(qū)接訴即辦工作實施方案，進一步壓實各級黨組織主體責任，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，激勵黨員干部擔當作為。

2.工作擔當

案例材料強調最多的是各級主要領導尤其是“一把手”的工作擔當，之所以側重在此，是因為這些案例材料幾乎都是代表黨政機關或一個部門來書寫的，作為一個“組織”的工作擔當，自然首先是負責人的擔當。北京市委深改委“接訴即辦”改革專項小組辦公室的案例材料寫道，“市委主要領導每半月審閱27個問題的量化工作進度”，“市政府主要領導不定期專題調度難點問題”，“9位分管市領導親自掛帥”，通過強化“書記抓、抓書記”，“壓實各級黨組織主體責任”，“市級各部門、各區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記親自抓，親自到基層一線解決問題”。總之，在案例材料中，“工作擔當”往往被解讀為各級黨政主要領導重視并“親自”處理接訴即辦工作，這種重視不僅是高高在上的指揮協調，更強調他們下沉到基層和一線去解決實際問題，即領導“下基層、跑工單、走流程、蹲點位”。

3.善于作為

善于作為的前提是形成解決問題的規(guī)律性認識，掌握或提出有效的工作方法。例如，北京市委深改委“接訴即辦”改革專項小組辦公室在案例材料里介紹了北京市如何通過“每月一題”工作方法解決城市治理中的系統性問題，即“每月一題”實行清單式管理、項目化推進，12個主責部門會同50余個配合單位對27個具體問題制定“一方案三清單”(一個問題解決方案，任務清單、責任清單、政策清單三種清單)；27個具體問題均明確量化目標任務和進度安排，強化項目管理和過程管控；同時，通過分析群眾訴求，明確27個問題訴求工單的主要問題類型和高頻點位，有效規(guī)劃解決問題的作戰(zhàn)圖。又如，北京市西城區(qū)醫(yī)療保障局鼓勵干部緊盯訴求件背后的普遍性問題和規(guī)律性問題，將工作中偶然得到的經驗做法提煉成制度，用具體制度解決某一類問題，從而避免問題再次發(fā)生。這些例子都重視介紹各級黨政部門和黨員干部在接訴即辦中善于作為的具體內容，及其不斷加強善于作為能力保障的經驗做法。

4.大有作為

接訴即辦是一項務實的工作，關鍵在“辦”，即問題是否解決，相關工作是否最終取得實效和實績，是第一位的。衡量工作績效的顯在績效指標有兩類：一類是實際問題解決狀況，如老舊小區(qū)完成改造的戶數和質量，為某小區(qū)解決歷史遺留問題并辦好房產證等事宜；另一類是整體的訴求響應率、解決率以及滿意率，這“三率”是北京市考核接訴即辦工作質量的主要量化指標，大部分案例材料都會提及本部門的有關數據。除了量化指標，這些案例也經常提及各種定性的評價或反饋，如老百姓送來的錦旗、表揚信，這是群眾滿意度的直觀表達；或者是相關黨員干部獲評“先進”或“優(yōu)秀”的人次、獎次。同樣值得重視的是潛在績效，一些案例包含了這方面的介紹，只是表現潛在績效的方式各不相同。比較典型的潛在績效表現是創(chuàng)立了一些具有特色的工作方法(像“三上門工作法”“18個專屬工作法”“圓桌工作法”)、工作機制(如“四民機制”“面向村民的政務服務代辦模式”)、工作經驗(如“訴求解決智慧庫”)。除了上述特定的績效內容，接訴即辦工作最大的潛在績效是進一步轉變了機關和干部的工作作風，激勵了黨員干部的擔當作為精神，密切了干群關系，最終開辟出群眾訴求驅動治理模式創(chuàng)新的具體路徑，激發(fā)了黨員干部主動治理的使命感和工作熱情。

(三)結果3：案例中擔當作為促進手段的定性分析

在所有100個案例中，有很多案例較為細致地談及了如何促進接訴即辦工作和黨員干部擔當作為，據此可概括出七種促進手段。以下按照其被提及的頻次逐一介紹。

1.以考評考核作為基礎手段

《北京市接訴即辦工作條例》規(guī)定，對該工作的考評“以響應率、解決率、滿意率為核心內容”。例如，北京市懷柔區(qū)政務服務管理局實行績效“雙考核”制度，每月通報接訴即辦的“三率”數據排名，以促使黨員干部擔當作為。接訴即辦并非普通的行政工作，它一直由市委主抓，始終以黨建為引領。因此，北京市委組織部在案例里寫道，近年來已將接訴即辦工作納入基層黨建述職考核，全年接訴即辦“三率”得分與基層黨建現場測評得分一同納入綜合考評成績。在北京市西城區(qū)政府對街道黨建的考核成績中“接訴即辦”成績占比60%，在街道對社區(qū)黨組織書記的考核中“接訴即辦”成績占比50%，以考核倒逼責任落實。

2.以監(jiān)察監(jiān)督作為警示手段

北京市委組織部堅持每月約談接訴即辦排名靠后的街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門和企業(yè)，給其把脈問診、提醒督促。下級組織部門也沿用這一做法。市、區(qū)紀委、監(jiān)委主動介入，重點督察在解決群眾訴求中不作為、慢作為、亂作為的部門和干部，推動基層履職盡責、擔當作為。例如，北京市通州區(qū)新華街道紀工委、監(jiān)察組就將所有接訴即辦工單辦理情況納入監(jiān)督范圍，對緩辦、慢辦的責任人進行約談。

3.以提拔獎勵作為硬激勵手段

各級黨委和組織部門會對接訴即辦中成績顯著、能夠擔當作為的干部給予表彰、提拔或重點培養(yǎng)。此外，物質獎賞也是常用激勵手段。例如，北京市門頭溝區(qū)2021年為接訴即辦工作設立專項獎勵資金，激發(fā)各鎮(zhèn)街的主動性和積極性，全年發(fā)放獎金386萬元。北京市懷柔區(qū)政務服務管理局每月安排區(qū)級財政資金，對綜合成績排名進入全市前10名的鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道各獎勵100萬元，對績效排名全區(qū)前5名的鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道共同獎勵100萬元，同時規(guī)定獎勵資金全部用于解決群眾訴求和鄉(xiāng)村建設。

4.以社會聲譽作為軟激勵手段

通過媒體宣傳、領導表揚等方式可以給敢于擔當作為、工作成績突出的干部建立良好的社會聲譽，這種聲譽機制是一種成本低廉且效果持久廣泛的軟激勵手段。例如，北京市門頭溝區(qū)與北京日報社共同推出《門頭溝接訴即辦的“密碼”》網絡微視頻紀錄片；利用“京西門頭溝”微信、微博、視頻號等各類媒體平臺，開設“我為群眾辦實事”“門頭溝接訴即辦”等話題專欄，推送接訴即辦案例報道。這些媒體宣傳內容得到數百萬次閱讀、觀看，自然會對被報道的干部形成精神激勵作用，并引發(fā)更多干部學習和效仿。又如，針對辦理成效好的優(yōu)秀案例，北京市通州區(qū)新華街道主要領導通過“點贊”“一事一評”等形式給予鼓勵，并通過機關電子屏和微信公眾號進行宣傳，增強示范作用。

5.以揭榜掛帥作為競爭激勵手段

在競爭上崗、競爭擔責的過程中，干部的工作熱情也會被激發(fā)出來。例如，北京市西城區(qū)醫(yī)療保障局出臺《改革攻堅“揭榜掛帥”實施辦法》，聚焦12345熱線反映的困擾百姓的痛點、難點、堵點問題，設置“改革任務榜”，邀請干部“揭榜”，讓有想法、有能力的干部“掛帥”攻堅，讓“想干事、能干事、干成事”的干部脫穎而出。

6.以能力提升作為保障手段

接訴即辦作為改革舉措，對黨員干部的工作認識、意識、能力都提出了更高要求。為了幫助干部克服“本領恐慌”，很多機關機構加強了教育培訓。例如，北京市西城區(qū)醫(yī)療保障局編制了接訴即辦典型案例集，通過案例培訓引導工作人員提高辦事本領；北京市通州區(qū)新華街道不僅加強相關的工作法規(guī)、政策、制度等的業(yè)務培訓，還通過優(yōu)秀案例開展“群眾工作方法”教育，推動群眾路線的工作方法落到黨員干部的日常工作實處。

7.以人文關懷作為支持手段

關于以人文關懷作為支持手段比較典型的案例是，北京市通州區(qū)新華街道以人文關懷激發(fā)工作人員“我愿辦”熱情的具體實踐。街道黨工委結合不同干部能力、特點，定期開展“一對一”談心談話，及時關心和了解干部思想動向和生活情況，為他們加油打氣，從而調動干部的精氣神，營造干事創(chuàng)業(yè)的良好工作氛圍。又如，民盟北京市委曾根據北京市政務服務管理局的實際需求，為12345市民服務熱線工作人員舉辦專業(yè)知識講座、書畫藝術培訓，還對其開展職業(yè)輔導、心理疏導等，并取得了明顯成效。但也需要看到，就目前的案例而言，以加強人文關懷促進黨員干部擔當作為的典型案例還比較少，即便在案例文本中提到“關懷”一詞，也都是指黨委政府、黨政干部對群眾的關懷，對黨員干部的精神和心理關懷很少涉及。

五、接訴即辦中擔當作為的四維模型分析

上述對100個案例文本的定量和定性分析結果為理論建構奠定了主要基礎。從宏觀上來看，接訴即辦改革的推出是為了解決黨政機關和黨員干部擔當作為的問題，它本身體現的是一種政治擔當，是忠于黨的路線方針政策的行動體現，是對黨以人民為中心的發(fā)展思想的落實和實踐，是忠于黨、忠于人民的有機統一。從微觀上來看，接訴即辦作為黨政部門的一項專項工作，在其具體推動過程中，需要以廣大黨員干部的擔當作為為基本條件。前文基于以往理論觀點所推演出的擔當作為的“四重內涵”(或四個維度)[8]，即政治擔當、工作擔當、善于作為、大有作為，在接訴即辦工作中均有體現，顯示了上述四重內涵在理論和實踐中所具有的普遍適用性。然而，接訴即辦工作并非哪個部門的獨有工作，它涵蓋了幾乎所有的各級黨政職能部門，還涉及相關的企事業(yè)單位。因此，推動接訴即辦工作，就內在地要求所有參與其中的黨員干部都要擔當作為。在“政治擔當、工作擔當、善于作為、大有作為”四重內涵中，政治擔當是一種普遍性要求，適用于所有黨員干部，而且它是原則性的、引領性的，決定著并具體落實在后面的三重內涵中。后面三重內涵都是在具體工作層面的擔當作為，其具體表現具有一定的領域特殊性。

(一)工作擔當的特殊表達

上述案例材料在工作擔當方面強調最多的是各級主要領導干部，尤其是“一把手”的擔當問題，這主要是因為接訴即辦作為北京市的一項重大改革，被定位為“一把手”工程。對“一把手”的工作擔當，不僅強調其統籌謀劃、總體管理的工作能力，更著重要求“一把手”要深入基層和一線，抓實際問題，解決難點問題，帶頭“啃硬骨頭”。正如《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》中指出的，“各級領導干部要切實發(fā)揮示范表率作用，帶頭履職盡責，帶頭擔當作為，帶頭承擔責任，一級帶著一級干，一級做給一級看，以擔當帶動擔當，以作為促進作為”[1]。接訴即辦工作是面向北京市基層治理問題的重要改革，主要通過黨政力量下沉的方式來解決基層治理難題，回應群眾現實訴求。這就對各級主要領導和“一把手”提出了更高的工作擔當要求，即上級黨政力量是否能夠下沉，是否能夠切實解決群眾急難愁盼的實際問題。

(二)善于作為的特定表現

接訴即辦工作可以分成兩個層次：一是日常的應訴型工作，即就事論事地解決老百姓的特定訴求，12345熱線接到的大多數電話內容都是這個層面的訴求。例如，針對群眾反映的某個老舊小區(qū)公共照明不足問題，相關職能部門安排人力、物力資源維修、完善小區(qū)公共照明設備，即可解決問題。二是系統性訴求的解決。如果某個領域、某個區(qū)域、某個時段總是有一些類似的高發(fā)性訴求，那么它們反映的應該是具有一定普遍性和系統性的問題。要衡量工作是否屬于“善于”作為，主要關注的就不是日常應訴工作的完成情況，而是看治理主體是否能夠形成對系統性訴求的成因和機理的規(guī)律性認識，并由此找到科學有效的解決思路和工作方法，即治理主體是否具備回應超大城市治理的難點問題、根本性問題。因此，很多案例中著力刻畫的多是各機關和部門如何解決系統性訴求。在接訴即辦工作中，群眾訴求所傳遞的是問題信號，各級黨員干部不僅要回應某個具體的訴求，更要“舉一反三”地找出系統性問題，開展主動治理，甚至像醫(yī)生那樣治“未病”。這就對黨員干部的治理能力提出了新的挑戰(zhàn)和要求，要求他們必須像“管理科學家”那樣具有不斷探索未知世界的能力，提高對問題本質的認識水平，能夠提出解決問題的創(chuàng)新方法。

(三)大有作為的多樣化體現

在接訴即辦工作中，衡量各級黨政部門和黨員干部是否有所作為的顯在績效指標，是以“三率”為核心的具有可見度的各種量化或定性指標。這些顯在績效指標是大部分案例都充分關注的。然而，若要從“有所作為”上升到“大有作為”的層次，就要更加注重潛在績效指標：其一，在工作層面上能否創(chuàng)新工作機制和工作方法，能否提煉出可推廣的治理模式；其二，能否在黨員干部的工作作風、干群關系、整體治理效能這些相對宏觀和彈性的層面上取得“可識別”的進步。

圖3 接訴即辦中黨員干部擔當作為的四維模型

綜上，可以用圖3來展示本研究所建構的接訴即辦中黨員干部擔當作為的四維模型：政治擔當、工作擔當、善于作為、大有作為。這四個維度具有普遍性，適用于考察各種工作場景下黨員干部是否擔當作為及其擔當作為的程度。在這四個維度中，政治擔當(對黨忠誠、為人民服務)因其較強的原則性而更具普適性；而后面三個維度則更能體現工作場景的特殊性或領域性。

具體到接訴即辦的工作背景下，黨員干部的擔當作為具有如下特點：在工作擔當層面，主要領導干部既要“負起責任”，高度重視，又要“沉得下去”，切實解決基層治理的實際問題；在善于作為方面，做好“日常應訴”工作只是基礎性的工作要求，而真正的善于作為是要做好“系統治理”，即要以“實踐型管理科學家”①的思維去主動地、創(chuàng)造性地解決城市治理、社會治理的系統性問題；在大有作為方面，取得以“三率”為核心的可量化的顯在績效已經表明組織和個人的確有所作為，而要真正做到大有作為，需要追求潛在績效，即不僅要在工作體制和機制、治理經驗和模式上有所創(chuàng)新，而且要求工作成果能夠切實體現“以人民為中心的發(fā)展思想”，并具體表現為在堅持“以人民為中心”工作思路的基礎上，取得實實在在的發(fā)展成效。也就是說，要真正做到系統治理并取得潛在績效，就意味著負責接訴即辦工作的主要領導干部已經或正在成長為“實踐型管理科學家”。通過歸納分析可以發(fā)現，北京市所評選的接訴即辦工作優(yōu)秀案例隱含著對黨員干部擔當作為內涵的基本設定，即一名能夠擔當作為的黨員干部，不僅是能做好常規(guī)工作的稱職工作者，而且要成為優(yōu)秀的“實踐型管理科學家”。

圖4 接訴即辦中黨員干部擔當作為的促進機制模型

六、接訴即辦中擔當作為的促進機制分析

基于案例材料，可以總結出促進黨員干部擔當作為(以及接訴即辦工作本身)的七種手段(如圖4所示)。這些手段大體上可歸納為三類：第一類是壓力型機制，即以考評考核作為基礎手段，以監(jiān)察監(jiān)督作為警示手段，通過對黨員干部施加壓力，從上到下層層傳導壓力、壓實責任，來敦促他們擔當作為，竭力工作；第二類是錦標賽機制，即以提拔獎勵作為硬激勵手段，以社會聲譽作為軟激勵手段，以揭榜掛帥作為競爭激勵手段，制造黨員干部競相爭先的錦標賽工作場景，在這個賽場上作為強化物或“誘因”的是提拔機會、物質獎勵、聲譽鼓勵、競爭勝出等；第三類是心理賦能機制，即以能力提升作為保障手段，以人文關懷作為支持手段，為黨員干部進行心理賦能，從而培育擔當作為所需的內在能力和內生動力。在這三類機制中，前兩種使用較多，尤其是考評考核，幾乎是每個案例都要涉及的，然而，心理賦能機制較少被使用，揭榜掛帥的做法也只有一個案例進行過詳述。

以往對我國政治情境下干部激勵機制的研究，談得最多的就是“壓力型機制”和“晉升錦標賽機制”。前者主要通過末位淘汰制、一票否決制、目標層層分解等機制識別出落后者[17]，后者通過黨管干部、層級考核和績效晉升等機制識別優(yōu)勝者[18]。這兩種機制在社會科學中被廣泛討論，它們也可以被理解為“推”“拉”機制，分別運用的是“大棒”和“胡蘿卜”原理。對于公務員隊伍而言，隨著行政級別的升高，晉升通道迅速收窄，而且其工資福利的層級化設定也相對剛性，因此可以動用的外在強化物并不是太多，這也是錦標賽機制的作用效果近年來出現下滑趨勢的主要原因。這種情況在接訴即辦工作中也有所體現。該項工作往往涉及多部門聯合和上下協同，加之工作內容和成果的可量化性程度不高，通常很難單獨突出某一名干部的個人貢獻，在這種情況下考評和激勵機制就較難發(fā)揮效用。而當錦標賽機制難以使用時，壓力型機制的應用頻率往往會增加。壓力型機制強調自上而下地將計劃層層分解、壓力層層傳導，隨之而來的往往是任務層層加碼、壓力層層下移[20]。但是，在目標和任務向下“發(fā)包”的過程中，下級的事權、人力和物質資源未必相應地成比例增長，從而容易出現任務要求同權力、資源不相匹配的矛盾情況。雖然在本文分析的案例材料中這種“矛盾”情況很少被提及，但“層層壓實責任”之類的說法幾乎可見于每一份案例材料，壓力型機制被廣泛應用于推進接訴即辦工作。在接訴即辦工作中，目前破解下級權力和資源不足困境的主要做法是，上級領導干部直接進入下級的工作場域，以“上下聯動”的方式開展工作，這實為動用上級的權力和資源來解決下級工作面臨難題的一種工作機制。

除了上述兩類機制，需要單獨討論的是第三類機制——心理賦能機制，關于這方面的手段或方法，雖然在整個案例材料中出現的頻次不高，但頗具特色和類型代表性。接訴即辦工作是黨政干部和普通公務員面臨的新課題，在實踐工作中邊做邊學，通過案例提升工作能力，就顯得很有必要。此外，對黨員干部的人文關懷、心理疏導等措施也有助于增強其擔當作為的心理動力。在黨政干部和人民群眾的關系上，長久以來形成了一種單向的服務關系，其基本假定是黨政干部應該是不存在能力缺憾的全知全能的管理者，是不存在心理脆弱的全心全意的服務者，然而這只是一種理論抽象或刻板印象[21]。每名黨員干部都是具體的個人，因此需要為其心理賦能，加強心理建設。這可能是促使他們擔當作為的一個重要機制，值得研究并加強。

上述三類機制所激發(fā)的黨員干部擔當作為的動機性質是不同的。擔當作為的動機來源，應該是一個從內(自主動機)到外(受控動機)的連續(xù)體[22]。壓力型機制、錦標賽機制所調動的動機多屬于受控動機，此時個體是在外部力量控制下開展行動的，這種動機的作用往往存在“邊際遞減”現象。而心理賦能機制可能更有利于激發(fā)自主動機，讓黨員干部有能力并自覺自愿地去迎接工作挑戰(zhàn)。舉例來說，假如能讓從事接訴即辦工作的專職干部建立一種職業(yè)身份認同——成為實踐型的管理科學家，則可能激勵其自主探索，將外部壓力轉為內在動力[20]，勇敢地去擔當作為。當然，這種努力應該得到制度環(huán)境的支持，即制度環(huán)境要為擔當者擔當，要為作為者助力。《北京市接訴即辦工作條例》專門有一條寫道：“建立接訴即辦工作容錯糾錯機制，鼓勵工作人員擔當作為。”當下，改革開放進入攻堅期。所謂攻堅期，說到底就是社會利益深度調整期，是領導干部出錯的高壓期。這就必須創(chuàng)新領導干部管理工作，尤其要更加重視領導干部容錯糾錯機制建設，鼓勵創(chuàng)新，寬容失敗，營造領導干部想干事、謀改革、促發(fā)展的濃郁氛圍[23]。需要認真落實“三個區(qū)分開來”的要求[1]，“營造尊重特點、鼓勵創(chuàng)新、信任理解、寬容失敗的良好環(huán)境”[24]。然而，在上述100個典型案例中，尚沒有提及容錯糾錯機制問題。可見，在實踐中這種機制建設的重要性還未引起足夠的關注。

七、關于案例文本的反思：意義和不足

本文分析了北京市接訴即辦工作的100個優(yōu)秀案例，透過蕪雜的文本陳述澄清了黨員干部擔當作為內涵的四個維度及其具體表現，并在此基礎上建立了一個有關擔當作為的四維模型，同時確定了各維度的次級指標，這一模型深化了已有的理論認識。概言之，黨員干部的擔當作為具有豐富的內涵：不但包括政治擔當和工作擔當，而且包括善于作為且大有作為。本文圍繞接訴即辦工作實際闡明了每個維度上的具體表現或考核指標，這就為今后開發(fā)專門的評價體系奠定了基礎，有助于深化、細化黨員干部的考核工作。

本文根據接訴即辦工作案例材料提煉出促進黨員干部擔當作為的七種手段，并將其歸并為三類機制：壓力型機制、錦標賽機制、心理賦能機制。前兩類機制已被黨政部門廣泛使用，也得到學術界較多的研究，但是還需注意到北京市接訴即辦工作中對心理賦能機制的應用還不多，理論研究則更少見，亟須加強。

最后，需要指出的是，本文建構的理論框架為今后相關研究和實踐提供了必要的基礎，但上述成果也可能存在一定的限制性。一是案例分析關注的都是優(yōu)秀案例，可能會出現“幸存者偏差”，即那些沒有被選為優(yōu)秀的案例，那些沒有通過案例材料表達的實踐，同樣需要考察，以彌補本文研究結果可能存在的不全面之處。二是這些案例材料主要從組織層面記述有關工作并總結經驗，組織內部參與此項工作的每個人未必能在案例材料里“發(fā)聲”，因而今后需要直接針對黨員干部個人開展訪談和調研，以展示他們個人經驗的豐富性和多樣性。

注釋

①這里的“實踐型管理科學家”主要是指基于實踐工作經驗，能夠發(fā)現社會管理一般規(guī)律并善于將其創(chuàng)造性地運用于治理工作的黨員干部。