林業碳匯利益共享法律保障機制研究

朱文嘯

(浙江農林大學 文法學院，浙江 杭州 311300)

中國在“雙碳”目標及相關政策的影響下，也已將林業碳匯項目開發作為增加并實現森林生態系統碳匯功能經濟價值的首要途徑。如何運用行政和市場交易手段保障各方主體獲得公平的利益共享從而促進林業碳匯的持續高效供給，并凸顯其在經濟、社會、生態層面所具有的價值，是現階段林業碳匯法律保障機制建構中亟待解決的問題[1]。當前，學界對于林業碳匯利益共享的相關研究主要集中在：林業碳匯利益共享的基礎理論，普遍認為其具有準物權屬性[2-5]；林業碳匯利益共享的交易監管模式[6-7]，分歧是建立以生態扶貧為導向的碳匯交易監管模式[8]，還是建立合同規則為核心的監管模式等[9-10]；林業碳匯利益共享的理念，提出需從制度、理念、原則、手段四方面進行理念轉向[11]，引入可持續發展的環保理念[12]；第四，林業碳匯利益共享的補償機制，普遍認為應建立市場化補償機制[13-14]，但缺乏具體可執行的補償規則。綜合來看，現有成果主要集中在監管模式、理念和補償機制等方面，缺乏從法律層面對林業碳匯利益共享問題的專門性研究。因此，以實證研究角度為出發點探索實現林業碳匯利益共享的法治保障，有助于協調發揮林業碳匯生態經濟雙重效益，為應對氣候變化提供“中國方案”。

1 林業碳匯利益共享的現實困境和原因透視

林業碳匯經營作為以市場化途徑參與林業資源交易的方式之一，其創造了生態價值并為相關產業的發展帶來了附加經濟價值，但其面臨的利益共享困境表象上呈現為弱勢地位的林農與原居民的現有利益和發展利益之沖突，背后則體現為社會正義之要求與環境保護之需要間的沖突，具體可從權屬、分配、制度三個角度開展法律原因分析。

1.1 林業碳匯利益共享面臨的困境

1.1.1 林業碳匯權利客體規制不清

林業碳匯雖可作為一種資源性利益參與配置，但目前還未從制度層面對其權利客體實施有效保護，參與碳匯交易的林農無法有效解決碳匯權利實現、林地產權轉讓等過程中存在的法律問題。2020年修訂后的《中華人民共和國森林法》在第二章明確規定了林權所涵蓋的具體法律內容，主要包含林木資源所有權和使用權以及承包權、經營權等，對于林業碳匯權并未作明文規定。此外，由于碳匯是基于林木儲存二氧化碳所形成的總量控制，而碳匯權則是在此基礎上對折算后得到的減排量進行占有、使用、收益和處分的權利，其與傳統林權存在較大差異，在現有立法中難以找到對應概念。林業碳匯權利客體界定不明導致現階段的林業碳匯交易缺少法律規制而過分依賴于政策指導，而相關政策的變動性較強，林農在林業碳匯經營、轉讓過程中無法及時做出反應與調整，在與村集體及第三方企業的碳匯權、林權糾紛中往往處于劣勢境地。

1.1.2 林業碳匯主體利益分配公平保障難

由于林業碳匯權的權屬結構較為復雜，參與林業碳匯經營的主體龐雜，往往涉及多利益相關方。在國內的地方實踐中，基于改革后“三權分置”的林權，林農、村集體、第三方公司以及林業部門常作為林地所有權人、林地承包經營權人、林木所有權人、林木管護人、經營投資人等參與其中。由于各方主體社會地位和決策影響力不同，他們參與社會運行中利益博弈機會和能力也不均衡，這勢必造成利益分配出現差異傾向，即林業碳匯利益分配的公平性無法得到保障[15]。林業碳匯利益分配公平缺乏相應的制度保障，就無法有效激勵各利益主體參與林業碳匯的經營投資，無法促進林業碳匯交易的長足發展。

1.1.3 林業碳匯糾紛協調缺乏有效途徑

當前中國經濟社會處在轉型期，新利益群體、新階層以及種種新利益訴求不斷涌現。對于林業碳匯這樣一種新型林權，國內相關立法反應較為滯后，這使得實踐中新型林權利益主體很難尋找到一條高效的利益表達渠道[16]。具體表現為林權改革的糾紛解決機制未能與時俱進，目前已有的糾紛解決機制難以應用到包含林業碳匯權在內的新型林權范疇中。在現今的林權糾紛領域，調解、訴訟、仲裁以及行政處理是最為常見的糾紛解決途徑和手段，然而，由于林權改革進程中林業政策及體制幾經變更及調整，法院與其他相關部門或仲裁機構都有可能對林業專業知識及歷史發展背景缺少了解和把握，對林業多功能性的認識不足，無法很好地應對紛繁復雜的林權糾紛，更談不上對林業碳匯這種新類型權益糾紛做出準確評判及妥善處理。此外，在現行林業相關立法之間也出現了相關概念和用語不統一、部分條款不一致的亂象，制度銜接不協調，對于處理錯綜復雜的林業糾紛時不能發揮其應有的作用，不利于林業碳匯供給的有效增加與交易的長效開展。

1.2 林業碳匯利益共享困境的原因透視

1.2.1 林業碳匯權與傳統林權存在差異卻無法分割

林業碳匯權是一種新的法律制度，在現行法律中并無明確規定，這使得林業碳匯權的權利構造缺少穩定的根基。對資源進行物權化無疑是優化其配置的最有效方法[17]，而厘清林業碳匯權的概念與性質，則是林業碳匯物權化實現的基礎。作為環境生態惠益物權化的重要內容之一，林業碳匯權的物權化在學界主要存在三種理論，即用益物權說、準物權說、財產權說，主流觀點認為，林業碳匯權可視為對碳減排量所具有的一項權利，碳減排量作為權利客體擴大了物權的范圍，其具有與一般資源性物權相異的特殊性，使林業碳匯權具有準物權屬性。通過對林業碳匯權與傳統林權的對比分析，可發現二者存在差異卻難以分割的原因有二：首先，林業資源存在生物層面的整體關聯性，即林業碳匯與其所附著的林木及林地天然一體、不可分割[18]，這也導致林業碳匯的權屬與所依附的林地與林木的權屬不能經分離后單獨進行界定。部分學者認為，林業碳匯必須以森林或其他林木為載體與依托，林業碳匯權理應歸屬于林權。受限于此種依附關系，林業碳匯權既不能脫離傳統林權而獨立存在，與林地、林木的產權形成不可分割的權利束，同時又受不同部門法的規制。那么，林農就無法從集體所有的林木中分割并獲取林業碳匯權利，其相關利益自然也難以得到保障。第二，林業碳匯的生態系統服務功能因其所具有的外部性和公共性，無法避免其他人“搭便車”，與傳統的林地、林木產權具有明顯差異，不能套用傳統的林業財產權界定。

1.2.2 制度供給不足導致的林業碳匯交易成本虛增

公平合理的林業碳匯利益共享機制無法有效形成，其原因在很大程度上可歸結于制度供給有效性的缺失。具體而言，可分為制度效力位階低下與流程設計過于復雜兩方面成因。

“制度的效力位階往往會影響交易主體對契約的履行程度”[19]。林業碳匯交易相關制度的效力位階越高，那么林農與企業之間能夠形成更為牢固的契約關系，林農的相關權益就能得到保障，進而使這種關系不斷延伸，最終實現自然資源產權經濟價值的有效發揮。反之，若相關制度所處的效力位階較低，林農在生產經營過程中的基本權益無法得到有效保障，社會契約關系的傳遞范圍受到限縮并將在無形中增加林業碳匯交易成本。因此，制度的效力位階是影響包含林業碳匯權在內的自然資源產權作用充分發揮的重要因素。中國現行林業碳匯交易制度的供給主要采用政策文件的形式，效力位階不高，監管機構層面沒有形成強制性的行政法規。更有相關研究表明，政策風險是CCER林業碳匯項目面臨的首要風險[20]。林業碳匯制度效力位階在極大程度上影響著林農參與經營項目的積極性。現階段建立公平的林業碳匯利益共享機制所面臨的主要問題就是如何在考慮多方成本的前提下保障林農的資源收益額處于穩定合理區間，在林農收益和林業碳匯交易參與度兩者間取得最大程度的均衡。

農戶參與林業碳匯項目的交易成本增加其另一方面原因在于交易流程中的監管環節設置過于繁雜，主要表現在林業碳匯交易要經過“設計-審定-注冊-實施-監測-核證-簽發”多個流程。在設計階段，項目需由地方生態環境部門出具環境影響評價證明文件并再報地方林業主管部門審批后方可進入審定階段。在審定階段，項目業主則需委托有資質的審定機構按程序開展獨立審定，審定程序較為復雜且具有資質的機構數量極少。不僅限于這兩個環節，后續的流程中也存在同類問題，監管部門對林業碳匯交易程序規定過嚴、過繁，這在相當程度上直接造成林業碳匯交易參與成本虛增，最終使得良好的利益共享機制無法建立。

1.2.3 林業碳匯交易制度與生態補償制度間存在混淆

林業碳匯的產生目的就是為了應對氣候變化問題，在生態環境角度下，林業碳匯制度具備一定的公益屬性，而生態補償制度則是在宏觀調控層面對自然資源所創造的生態價值進行合理的補償[21]，二者存在共通之處。作為一項讓生態受益者對生態維護者進行補償的制度，生態補償制度在認可林業資源生態效益的正外部性有價的同時，也為森林生態的維護主體——農民提供了補償，這與林業碳匯的生態效益與經濟效益功能不謀而合，因此，一些學者認為是生態補償制度的補充[22]，期望大力推進林業碳匯經營與交易以增加從業農民的收入。正是由于對此種觀點的廣泛接受，在實踐中常常出現生態補償與林業碳匯的資金混用情況，已經投入林業碳匯開發利用的資金僅僅改個“稱謂”，便湊入生態補償的資金額度中，導致待補償對象無法得到應有的足額補償，使其利益受損，生態維護工作也因此無法高質量開展。事實上，林業碳匯與生態保護補償制度應當相互獨立、各成體系：首先，從二者的發生機制上看，林業生態補償種植的林木只需要正常生長即可發揮其生態功效，水源含蓄、水土保持、空氣凈化等森林生態系統服務功能就能得到補償；但林業碳匯的生成和參與交易須使用滿足認證標準(也稱“方法學”)的技術規范，為林木劃定正常生長基準線，基準線以外由方法學獲取的碳匯，符合“額外性”要求方可參與核證登記并開展碳匯交易。其次，生態補償與林業碳匯的理論源起不同，分別為經濟學領域中的外部性理論與應對氣候變化方面的國際法規范。綜上，二者應當是一個互相疊加而非互相補充的關系，實踐中林業碳匯利益共享機制不健全的理論成因正是在于對于這一關系的混淆。

2 林業碳匯利益共享的實證分析

2.1 浙江省安吉縣林業碳匯經營與利益共享實踐

安吉是享有盛名的竹子之鄉，擁有竹林面積約6.6萬hm2，約占全縣森林面積的一半。對安吉而言，竹林既是“綠水青山”又是“金山銀山”。但近年來，在勞動力成本的持續上漲以及環保政策與產業結構調整的加持之下，竹材收益持續低迷，嚴重挫傷了竹農經營竹林的積極性，竹林拋荒與退化現象愈發嚴重。以竹林碳匯經營與交易為契機，實施開展竹林資源保護、提振竹產業發展，對于推動地方經濟、生態與社會發展至關重要。

2016年，安吉探索開發全國首例竹林經營碳匯項目。2021年底，安吉以縣兩山銀行為載體，在全國范圍內首創縣級竹林碳匯收儲交易平臺，構建了流轉收儲-經營交易-收益反哺的全流程體系，為竹林碳匯的量化測算、融資抵押、交易變現提供了現實途徑[23]。目前，該平臺已完成首期碳匯收儲(含預收儲)，一次性向當地5個村支付碳匯收儲資金108.6萬，并與企業成功完成首筆41.6萬元碳匯交易。

安吉縣通過創新林權制度改革，引導林農將林地經營權統一流轉到毛竹專業合作社，“兩山”公司按照每年6 000元·hm-2一次性支付84億元，作為毛竹專業合作社的共富股本金，委托“三資”中心進行監管，同時，“兩山”公司將竹林委托毛竹專業合作社，按照竹林經營碳匯項目方法學進行統一經營，確保竹林實現有效保護、高效利用。此外，安吉縣竹林碳匯項目設計始終堅持以民為本，充分尊重林農對竹林的感情，竹林流轉入股后讓竹農繼續參與經營管理，可獲得租金、薪金、股金(后稱“三金”)三項收入。在項目收益覆蓋貸款本息后，碳匯收入的80%反哺給毛竹專業合作社，綜合各項收益，預計可實現村專業合作社年均增收100萬元以上，林農戶均年增收8 000元以上，為加快推進共同富裕、促進社會穩定奠定了扎實基礎。

2.2 林業碳匯經營與利益共享的“安吉經驗”

一是以林權流轉集中為基礎。安吉縣通過將林地經營權兩次流轉，即從林農流轉到合作社再由合作社流轉到碳匯收儲交易中心，實現了林地經營權的集中統一管理。與此同時，安吉縣通過實行鄉村資產資源“兩入股，三收益”，在實現林權流轉集中的過程中，對作為碳匯載體的林地、林木進行估算測量并量化入股，巧妙地實現了林業碳匯利益的初步分配，也為后續利益分配創造了合理路徑。此外，村經濟合作社在安吉縣的實踐中起到了關鍵性的作用：一方面，合作社將數量龐大卻較為分散的林農合為整體，以村集體的形式參與林業碳匯交易，改善了林農個體在碳匯交易過程中所處的弱勢地位，使其在面對社會資本的過程中獲得了更大的話語權；另一方面，村經濟合作社模式的應用表明安吉在林業碳匯經營交易與利益分配實踐中實現了由“政府主導”向“村民自治”的轉變，明晰了政府在林業碳匯經營交易過程中的職能邊界，為區域碳匯交易市場的靈活有序提供了保障。

二是以碳匯收儲交易為統籌。安吉縣碳匯收儲交易中心設立于安吉縣城投集團下屬“兩山”公司，其“國企平臺+村經濟合作社”的模式有效解決了其他地區以往實踐中常見的碳匯交易平臺“虛設”的問題。此外，將交易中心設立于國企這一舉措在實現對碳匯資源集中化經營管理的基礎上，更是明確了政府作為碳匯交易“中間人”的身份，實現了政府對林業碳匯交易的風險把控與有效干預。與此同時，價值的合理度量是林業碳匯交易功能得以發揮的前提之一[24]，實踐中安吉縣針對其地方資源規劃部門核準確認的竹林資源，以近30個交易日全國碳市場碳排放配額(CEA)平均交易值為收儲單價，通過與鄉鎮(村集體)簽訂收儲協議，完成竹林資源收儲。同時，安吉縣建立引導本地高能耗企業購買碳匯的內循環模式，加快該縣碳匯資源進入全國碳匯交易市場，實現碳匯交易內外循環。

三是以收益反哺共享為保障。以“壯大集體經濟、推動共同富裕”為目標，安吉縣將近八成的碳匯交易凈收益回饋村集體與鄉鎮等被收儲方。同時，安吉強化“公司+集體+農戶”的利益聯結機制，引導村民在流轉竹林獲取基礎分成后，積極參與竹林碳匯經營交易以取得額外收益，實現資源變資產、資產變資本、農民變股東，提高村民“三金”收入，助力鄉村共同富裕。可見，安吉縣的林業碳匯收益反哺共享實踐究其本質而言是對林農作為林業碳匯供給主體的一種制度化認可。通過將運營成本以外的林業碳匯交易主要收益以保底分紅、股份合作、利潤返還等多種形式反哺給林農，使其更多、更直接、更可持續地分享到全產業鏈增值收益和投資收益，實現碳匯生態利益與林農林權經濟利益二者的平衡，有效提升林農參與林業碳匯經營的積極性并最終保障林業碳匯的高效供給。

四是以后端保障機制為兜底。安吉縣以綠色信貸與綠色保險為后端保障手段，充分撬動林業碳匯市場需求。一方面，安吉根據竹林碳匯交易的內循環模式特點，針對各參與主體的資金需求，創新推出竹林碳匯系列綠色信貸產品：村集體可向銀行申請“共富貸”，滿足竹林經營與碳匯生產的成本需要；“兩山”公司可申請“收儲貸”以滿足碳匯收儲交易的資金需要；企業則可通過辦理“惠企貸”滿足購碳需要。另一方面，安吉縣政府加強與保險公司的對接，在收儲村繼續推行“安吉縣毛竹收購價格指數保險”覆蓋面的基礎上，推出“碳匯富余價值恢復補償保險”和“碳匯價格指數保險”兩款綠色保險產品，發揮政策性保險的風險保障與分擔作用，為竹林碳匯生產端和收儲端解決后顧之憂。

綜上可見，安吉縣林業碳匯后端保障機制構建的經驗在于結合現有的合作社經營、平臺收儲模式基礎，通過為林業碳匯全流程提供金融政策與產品保障實現金融讓利、保險護航，打通了生態資源實現有效轉化的內循環通道。

3 協同治理視角下林業碳匯利益共享法律保障機制構建

從安吉縣的實踐經驗可知，林業碳匯項目的開展需以利益共享機制的構建為基礎，而利益共享機制的構建其核心在于實現區域的協同治理以保障和增加區域的共同利益。協同是指系統各要素或子系統間相互作用與融合，并在時空和功能等方面形成某種自組織結構而由無序向有序發展的過程[25]。協同治理是一種面向問題解決且由利益相關者共同參與、共同負責的治理實踐[26]。這表明協同治理在林業碳匯利益共享層面的運用需要政府、企業、林農以及其他利益相關方各自發揮自身優勢并構建平等互利的協作關系。在此前提下，針對現實中林業碳匯利益共享面臨的困境，需從立法協同、分配協同、保障協同三方面進行解決。

3.1 以森林資源利用權為基礎實現立法協同

森林資源利用權是指非所有權主體對森林資源進行利用并獲取收益的權利，是一項以森林資源為客體、以經濟利益為內容的權利[27]。森林資源利用權有別于傳統的用益物權，其權利外延相較于現有立法中的“林權”“森林資源使用權”以及理論層面的“森林資源用益物權”更具有包容性。以森林資源利用權為紐帶，在現有森林法律體系實現立法協同，方能實現林業碳匯權利的合理配置。具體而言，應以《中華人民共和國民法典》物權編為指引并以森林法為展開：首先，在《中華人民共和國民法典》物權編應當增設森林資源利用權，以此與土地用益物權相劃分。其次，在用益物權分編的第十章“一般規定”中應效仿“海域使用權的法律保護”增設“森林資源利用權的法律保護”，使森林資源利用權與海域使用權處于相同位階，從而維持物權法體系的邏輯一致性。最后，基于《中華人民共和國森林法》“行政型特別民法”的特殊屬性，應根據前述《中華人民共和國民法典》物權編的立法指引，增加林業碳匯權從屬于森林資源利用權的相關規定，并就森林資源利用權的取得、登記以及其他事項進行具體規定，在國家立法層面形成協同。此外，地方在以政策先行保障林業碳匯工作開展靈活性的基礎上，可采取地方性法規、政府規章等形式承接國家立法，針對林業碳匯經營與交易中的林權流轉集中、碳匯收儲交易、收益反哺共享、綠色金融保障等環節進行規制，以地方立法為載體對“安吉模式”加以借鑒，保障相關工作推動的穩定性與可預見性[28]，實現國家立法與地方立法間的協同。

3.2 以林碳收益共享機制為核心實現分配協同

林業碳匯收益的分配涉及所有參與主體的切身經濟利益，公平合理的收益共享機制是保障利益衡平的關鍵。從制度角度而言，為實現林業碳匯利益層面的分配協同，應出臺專門性的行政法規如《林業碳匯管理條例》，對林業碳匯項目開發、實施、核證簽發、入市交易等各個環節進行規范，并就利益歸屬、邊界及分配方式作出相應安排。在此基礎上，各省可參照《浙江省林業固碳增匯試點建設管理辦法》《江西省林業碳匯開發及交易管理辦法(試行)》配套出臺省級林業碳匯管理辦法，并在其中就項目開發設計文件及林業碳匯收益分配協議進行具體規定，實現林業碳匯收益的分配協同。

從實踐角度而言，不妨借鑒安吉縣的經驗，以林業碳匯開發權屬穩定為前提，創新開展林權制度改革：林業經營規模在一定程度以上的行政村通過農戶作價出資的方式，組建股份制專業合作社，以林權的二次流轉實現由“農戶→合作社→地方平臺”的經營權集中，再由地方平臺將林地委托給合作社經營，最終依股份為農戶分配林業碳匯收益。在此過程中，需注意以下兩點：第一，在林地丈量、股份確認、協議簽訂等重點環節要確保全程留痕、簽字確認，以合法規范的形式保證流轉工作穩妥有效開展；第二，相關部門應會同地方平臺、各鄉鎮(街道)制定統一的流轉協議文本，地方平臺應制定并設計將林地委托給合作社經營的協議文本以及委托金支付、林地經營、合作社收入上繳等關鍵方案，建立合作社收入上繳的約束機制，確保與合作社在林地經營、管理上分工明確、權責清晰。最終構建起較為完善的林業碳匯收益共享機制，從制度層面與實踐層面實現分配協同。

3.3 以綠色金融手段為兜底實現保障協同

林業碳匯經營交易與利益共享過程中面臨的糾紛主要可歸因于以下三點：碳匯滅失風險、交易價格波動以及利益分配矛盾。通過構建林業碳匯收益共享機制可以有效解決因利益分配矛盾帶來的糾紛，而綠色信貸、綠色保險等綠色金融手段的運用則是化解其他兩個糾紛誘因的有效途徑。基于此，地方政府應制定相關林業碳匯優惠政策和運用金融保障手段來降低農戶參與林業碳匯項目經營成本，提高林業碳匯供給穩定性[29]。具體而言，可借鑒安吉縣實踐經驗，構建全鏈條林業碳匯金融支持體系：一方面，開展林業碳匯項目的地方政府部門應主動深化綠色金融改革創新，利用央行碳匯支持工具，積極爭取金額大、成本低、期限長的綠色信貸產品，進一步放大林業碳匯收益，用“做大蛋糕”為“切好和分好蛋糕”打下基礎。另一方面，應聚焦林業碳匯交易后端，采用政策性保險商業化經營模式[30]，充分發揮綠色金融產品的靈活性，為林業碳匯生產者提供風險保障。具體而言，政府在批準相關機構開設林業碳匯保險業務時，應以信譽度、管理能力與實踐經驗等資質為考量來確定經營主體是否適格。此外，政府應對林業碳匯保險保費及業務管理費進行補貼，并適當給予稅收減免，充分考慮各地實際經濟情況，制定不同的補貼標準。經批準開展該業務的保險機構應在政府相關部門的監管下，不以營利為目的開展林業碳匯保險業務，并使保費控制在碳匯經營者能夠支付的范圍內，提高其投保積極性，最終實現林業碳匯利益共享的保障協同。