數字治理創新擴散的影響因素研究
——以我國市民信用積分制度為例

王啟飛 陳峙君

華中科技大學公共管理學院，湖北，武漢，430074

一、引言

數字技術的快速發展為公眾生活帶來了便利，也為公共治理提供了強大助力。在城市治理領域，政府管理部門紛紛利用大數據、云計算、人工智能等數字化技術，不斷提升治理現代化水平。[1-2]在此過程中，城市治理理念、工具和制度不斷創新，城市居民個人信用積分制度便是其中的典型代表。

2014年，國務院印發的《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》，將社會信用體系建設定位為加強和創新社會治理的重要手段之一。以此為依據，一些城市先后出臺了針對本地居民的個人信用積分制度。作為我國最早實施城市個人信用積分制度的城市，蘇州在2016年推出了以其市花命名的“桂花分”。“桂花分”由基礎分和附加分兩項構成。前者的計算基于蘇州市民的誠信守法行為，若市民有長期不交電費、圖書館借書不還等黑名單行為，基礎分則相應減少；后者的計算基于蘇州市民的社會公益活動行為，若市民參與無償獻血、志愿義工等活動，則附加分會相應增加。在覆蓋范圍上，“桂花分”以蘇州市人口數據庫為基礎，覆蓋公安、社保、民政、計生等20 余個部門的基礎數據和信用數據等。此外，蘇州市政府部門還與阿里巴巴集團合作，將后者掌握的消費者商業信用積分“芝麻信用”數據也納入“桂花分”的核算體系中，繪制成蘇州市民信用狀況全方面、立體化的大數據畫像。作為一種重要的城市治理工具，“桂花分”已經深度融入蘇州市民的生活場景。自從誕生以來，“桂花分”以蘇州市民卡為載體，在圖書借閱、公交出行、公共場館參觀、票務服務、餐飲消費、生活服務、公益活動、便民惠民服務等多個領域中得到了廣泛的應用，對市民的社會生活產生重要影響。

從本質上說，市民信用積分制度是政府部門運用數字技術進行城市治理的創新。這一制度以大數據技術為基礎，遵循“數據匯聚—模型構建—場景應用”的基本邏輯，通過匯聚跨部門多源數據，實現對市民在經濟和社會生活領域綜合信用信息的精準化獲取和數字化表達，最終實現城市公共服務的精準化供給。因此，這一制度呈現出與傳統金融征信體系較為顯著的差異。一方面，城市個人信用積分制度以大數據技術為依托，在數據獲取維度上更加廣泛。無論是從數據的匯集，還是應用的場景來看，信用積分制度都不再局限于征信系統的金融領域，而延伸到個人社會生活的諸多方面。另一方面，不同于征信系統在全國范圍內發揮作用，城市個人信用積分制度的作用對象基本局限于某一城市內部的居民。從形式上，其名稱通常具有非常明顯的城市特征，如杭州的“錢江分”、廈門的“白鷺分”和宿遷的“西楚分”等。因此，這種信用制度可以稱之為市民信用積分制度。

作為一種地方性的治理制度創新，蘇州首創的市民信用積分制度出臺至今已有約6年，這一制度也逐步向全國其他城市擴散，但有一些城市目前尚未采納該制度。值得研究的問題是，不同城市之間采納該制度創新存在差異的原因是什么？哪些因素促進或阻礙了該制度的擴散？更為重要的是，與傳統的創新擴散相比，以大數據技術作為支撐的市民信用積分制度在擴散過程中是否呈現出差異性特征？為回答這一問題，筆者運用創新擴散理論和數字治理理論，并利用事件史分析方法，對我國城市采納這一數字治理創新的差異性結果進行研究，揭示影響城市政府采納這一制度創新的重要因素。研究期望為理解城市數字治理的創新擴散過程提供一種可能的解釋，為提升城市治理能力提供借鑒。

二、文獻綜述與研究假設

以市民信用積分制度為代表的城市數字化治理模式，在不同城市被采納的過程實質上也是創新擴散的過程。因此，筆者主要借助創新擴散理論和數字治理理論進行分析。其中，創新擴散理論認為，內部和外部兩個維度的因素共同影響了某項創新在不同地區間的擴散過程[3]。數字治理理論認為，政府部門等治理主體的數據治理能力直接關系到數字治理的結果。[4-5]因此，筆者認為創新主體的外部壓力、內部動力和數據治理能力等3 個維度的因素，影響了數字治理創新的擴散過程，邏輯框架如圖1所示。

圖1 邏輯框架

（一）外部壓力

研究表明，壓力驅動是影響政策創新擴散的重要因素之一。壓力驅動包括兩個方面：鄰近壓力和社會壓力。在鄰近壓力方面，Walker 最早在政策擴散理論中就提到一個州面臨的壓力可能來自鄰近州之間的競爭、學習，所以可將某州采取某項政策在一定程度上理解為是對其他州的效仿。[6]在我國，相鄰區域的同級政府之間的績效經常會被拿來進行比較，其領導之間也面臨較強的晉升競爭。因此，某個地區政府出臺的政策會受到相鄰地區政府的影響[7]。因此，鄰近壓力是政策擴散過程中不可忽視的影響因素。基于此，筆者提出以下假設：

假設1.1：數字治理制度在一省內實施的比例越高，某城市越有可能實施該制度。

政策過程理論認為，政策主體與政策環境相互聯系作用。已有研究表明，社會壓力對于政策具有重要影響，來自社會的外部壓力的大小會造就不同種類的政策。陳玲以具體的政策案例剖析為基礎，認為政策的制定來自制度和社會兩個層次，兩個方面都不可忽略。[8]新聞媒體報道是最常見的社會壓力表現形式。新聞媒體在大眾生活中占據的重要地位決定了其報道內容對大眾注意力的影響。當新聞媒體對某個政策活動的報道次數較多時，社會公眾就會逐漸關注到這個政策，并可能驅使政府將該政策納入考量范圍[9]。同時，在有關媒體與政策形成的研究中，也有學者認為媒體在公共政策形成、議程設置中發揮了重要作用，進而對政策產生影響。這解釋了壓力模式下，媒體影響政府行動的邏輯。[10-12]基于此，筆者提出以下假設：

假設1.2：媒體對于數字治理制度的報道數量越多，某城市越有可能實施該制度。

（二）內部動力

內部動力是影響制度創新擴散的重要因素之一。不可否認的是，政府官員一般擁有晉升到更高職位的目標和追求。作為政策的決策者，政府官員在決定是否采納某項政策創新時，會考慮這項創新對自身的效用。換言之，創新能否為其帶來足夠激勵，是否有助于其實現晉升目標，在一定程度上決定了其是否有動力推動某項政策創新。在城市治理層面，學者們發現重要的城市榮譽稱號（如全國文明城市、國家衛生城市等）對官員晉升具有正向促進作用。獲得重要的城市榮譽稱號對城市官員而言，不僅意味著精神上的激勵，也意味著政治晉升的更大可能。有學者通過對118 座城市413 位市委書記、市長的實證數據分析，發現“榮譽稱號”制度具有推動國家政策執行的治理效能，對地方官員晉升具有顯著的信號功能。[13]

數字治理創新在提升城市治理的現代化水平、獲取重要的城市榮譽稱號方面可以發揮重要作用。以市民信用積分制度為例，這一制度作為社會誠信體系建設的重要內容，與全國文明城市的評選密切相關。比較直觀的佐證是，作為全國文明城市的權威評價依據，《全國文明城市測評體系》在2015年版本中已經包含誠信建設相關內容，且明確列入推進誠信建設制度化和文明誠信服務兩項指標。在此基礎上，2021年版的《全國文明城市測評體系》進一步增加了“開展誠信缺失突出問題專項治理”的內容。如前所述，市民信用積分制度通過差異化的激勵手段，提升市民個人的信用水平和道德素質，這在很大程度上能夠提升城市形象和城市誠信水平，使城市在重要指標上滿足全國文明城市的要求。因此，市民信用積分制度實際上是地方政府推動全國文明城市創建工作的一種有效手段和重要抓手，顯著提高了地方城市被評為全國文明城市的可能性。從這一角度來說，城市官員會積極采納制度創新，爭取重要的城市榮譽稱號，為自身的晉升創造更大的可能性。基于此，筆者提出如下假設：

假設2a：尚未獲得重要城市榮譽稱號的城市更有可能采納數字治理創新去獲得相關榮譽。

需要指出的是，某些重要城市榮譽稱號并非永久性的。以評選難度最大、含金量最高的全國文明城市為例，其評選采用3年動態評估的方式。這意味著，一個已經被評為全國文明城市的城市會因為某些負面原因被取消這一榮譽稱號，或者在下次評估中因為不再符合標準而失去它。實際上，在第五屆評選中獲得全國文明城市的無錫等10 個城市在第六屆評選中未能繼續獲得這一稱號，其形成了城市領導者治理能力的顯著負面信號，對城市本身發展也帶來不利影響。因此，所在城市已經被評為全國文明城市的城市官員可能會采納市民信用積分制度來維持這一榮譽稱號。基于此，筆者提出假設2a 的競爭性假設：

假設2b：已經獲得重要城市榮譽稱號的城市更有可能采納數字治理創新去維持相關榮譽。

（三）數據治理能力

根據劉銀喜等學者的定義，數據治理能力指的是政府作為數據治理的主要主體，以社會問題、公民需求以及政府部門自身業務需求為導向，通過運用相關大數據技術，對政府在履行其職能時所產生、收集、擁有的數據資源進行治理，以期實現政府治理現代化的能力。[14]

數字治理制度創新對政府部門的數據治理能力提出了較高的要求。首先，管理部門需要具備有效整合數據資源的能力。為加強對數據資源的整合共享和統籌管理，各地紛紛設立了專門的大數據管理機構。2014年，廣東成立我國首個省級大數據管理機構—廣東省大數據管理局。之后，貴州、浙江相繼成立此類機構。2018年，第八次機構改革后，全國范圍內大數據管理機構的數量逐漸增多。[15-16]大數據管理機構的職責包括制定和發布數據標準，積極推動政府信息平臺整合和數據開放共享，消除數據孤島，最大限度地利用數據資源，提升政府的數字治理能力。[17-18]

以市民信用積分制度為例，大數據管理機構在其運行過程中發揮著重要作用。這一制度的實施需要依托一個龐大的基礎數據庫，相關數據牽涉到多個政府部門和企事業單位。大數據管理機構具有強大的數據資源整合能力，為衡量市民信用狀況提供了堅實的數據基礎。因此，大數據管理機構的成立有利于市民信用積分制度的實施。基于此，筆者提出如下假設：

假設3.1：建立了大數據管理機構的城市更有可能采納數字治理創新。

在推進數字治理創新時，管理部門要為公眾提供便捷高效的政務服務，而這種服務保障能力與城市數字基礎設施水平密切相關。一個地區的數字基礎設施越發達，意味著該地區的信息化水平越高，民眾就有更加便捷的方式和更低的成本來獲得相應服務。以市民信用積分制度為例，當政府出臺了這一制度后，市民要能夠通過互聯網和移動互聯網等數字基礎設施快速查詢到個人的信用積分狀況，從而作出個人決策。制度創新的受眾在使用過程中感受到較高的便利性，是市民信用積分制度等數字治理創新維持“生命力”的重要保障，也是政府管理部門在事前采納制度創新時必須考慮的因素。因此，數字基礎設施的發展水平會對市民信用積分制度的實施產生影響。基于此，筆者提出如下假設：

假設3.2：數字基礎設施發展水平越高的城市，越有可能采納數字治理創新。

三、研究設計

（一）樣本選擇

研究以市民信用積分制度為例，對數字治理創新的擴散過程和內在邏輯進行實證研究。鑒于研究數據的可得性，筆者選取了我國291 個地級市作為研究對象（剔除了數據缺失嚴重的西藏那曲市和海南三沙市，山東省萊蕪市于2019年1月正式撤銷，亦未納入統計范圍），其中包括15 個副省級城市，但不包括4 個直轄市。由于2016年是我國最先實施市民信用積分制度（蘇州“桂花分”）的年份，同時因在對應的統計年鑒中，“移動電話年末用戶數量”“互聯網寬帶接入用戶數”兩個變量的2020年數據缺失，為了保持變量測量的一致性，避免由變量測量的不一致而導致結果的不可靠，故自變量統一使用2015—2019年的數據，與之對應，因變量數據時間為2016—2020年。因此，研究時間區間為2016—2020年。

（二）變量測度及數據來源

1.因變量

因變量是我國市民信用積分制度的實施情況，即某城市在某年是否實施市民信用積分制度。此變量為二分變量，在某一年度某城市實施了該制度，則記為1，反之為0。因變量的數據來源于地方政府網站和公開的新聞報道。

2.自變量

根據研究假設分析，從外部壓力、內部動力、數據治理能力3 個維度共遴選出5 個自變量：

在外部壓力維度，選擇同級壓力和社會壓力兩個變量。其一，參考已有研究[10][19]，同級壓力的測度通過計算同省內實施市民信用積分制度的城市比例來實現，數據來源于地方政府網站和媒體報道。其二，社會壓力的測度通過查閱2015—2019年有關市民信用積分制度的媒體報道篇數來實現，數據來源于中國知網。

在內部動力維度，選擇全國文明城市的評選情況這一變量（實施市民信用積分制度有利于提升城市居民的誠信水平和整體素質，促進全國文明城市的創建，這也是官員的一種政治需求），該變量也為二分變量，若該城市為全國文明城市，取值為1，反之為0。數據來源于全國文明城市名單。

在數據治理能力維度，選擇數字基礎設施的發展水平和大數據管理機構的成立情況兩個變量。其一，數字基礎設施發展水平這一指標，用該城市移動電話用戶數量與城市人口的比值來測度，兩項分指標的數據來源于《中國城市統計年鑒》。其二，大數據管理機構的成立情況為二分變量，若該城市已成立各類大數據管理機構，則取值為1，反之為0。數據來源于地方政府網站和地方政府的機構改革方案等權威文件。

考慮到城市教育水平、人口規模、經濟發展水平等城市特征對因變量的影響，將其作為控制變量。其中，教育水平的測度通過該城市在校大學生數量來衡量，人口規模通過該城市年末人口的總數來衡量，經濟發展水平通過該城市的人均GRP 衡量。以上3 項指標的數據均來源于《中國城市統計年鑒》。以上相關變量的具體內容見表1。

表1 變量的含義、測度與數據來源

變量的描述性統計結果如表2。

表2 變量的描述性統計結果

（三）模型設定與分析

筆者采用事件史分析（Event History Analysis）的方法進行研究。這一方法用前一期的變量作為基礎，預測本期的事件發生概率，能夠較好地識別影響事件發生的因素。自從Berry 等最早將事件史分析法引入政策擴散的研究后[20]，這一方法在政策擴散研究領域得到廣泛應用。國內學者基于該方法研究了效能建設[21]、新型行政審批制度[22]等創新擴散問題。

事件史分析方法一般構建二元logistic 回歸模型進行實證分析，對創新采納后的記錄進行刪除，只保留創新采納當年及之前的記錄，考察各個自變量對政策創新擴散的影響。[22-23]研究模型如下：

在上述模型中，為代表某一城市的個體變量，t為表示某一年度的時間變量，p,t表示城市 在t年度實施市民信用積分制度的概率。在該模型中，重點考察自變量系數顯著性情況。以α1為例，若α1為顯著正，則表明鄰近壓力促進了市民信用積分制度的擴散，即某地政府面臨的鄰近壓力越大，則其有更大的概率采納市民信用積分制度。

四、實證結果與分析

對面板數據的處理，通常有隨機效應模型、固定效應模型和混合回歸模型等3 種方式。筆者研究的數據顯示，很多城市在觀察期內的結果均為0，即一直未采納市民信用積分制度，這導致在進行固定效應模型回歸時較多樣本被刪除，無法有效利用樣本信息，同時也造成固定效應回歸結果無法收斂。因此，筆者采用隨機效應和混合回歸模型來對數據進行分析。

表3展示了隨機效應和混合效應模型的結果。首先在外部壓力上，鄰近壓力在兩個模型中的作用都不顯著。這意味著在省域范圍內采納數字治理創新的城市比例對于該城市采納政策創新并沒有顯著的影響，假設1.1 未能得到驗證。此外，媒體報道在兩個模型中都在10%的水平上顯著，這意味著當媒體報道的數量越多時，城市越有可能采納數字治理創新。這一結果驗證了假設1.2。

表3 隨機效應和混合效應模型的回歸結果

在內部動力上，全國文明城市的系數在隨機效應模型和混合效應模型中都顯著為正（前者的顯著性水平為10%，后者為5%）。這說明已經被評為全國文明城市的城市將有更高的可能性采納市民信用積分制度，從而驗證了假設2b。這在某種程度上說明，失去全國文明城市這一榮譽稱號對城市官員造成更大的負面影響，因此，他們有更強的動力去維持它，而出臺市民信用積分制度正是其中的措施之一。換言之，維持重要城市榮譽稱號是采納城市治理創新的重要動力。由前文可知，假設2a、2b 為競爭性假設，兩者只可能成立一個，故此處不再對假設2a 進行討論。

在數據治理能力上，大數據管理機構的系數均在5%的顯著性水平上呈現正向作用，這意味著大數據管理機構的設立，促進了數字治理創新的實施，假設3.1 得到驗證。然而，數字基礎設施的系數并不顯著，這意味著城市數字基礎設施水平與其實施市民信用積分制度并無明顯關聯，假設3.2 未能得到驗證。

進一步比較隨機效應模型和混合回歸模型發現，隨機效應模型中的LR 檢驗強烈拒絕原假設“H0:ρ=0”，這實際上表明隨機效應模型優于混合效應模型。因此，在后續的分析中，筆者采用隨機效應模型。

在隨機效應模型的基礎上，將不同變量分別納入模型中，得到回歸結果見表4。模型1 是在考慮控制變量的基礎上，將外部壓力自變量納入模型。結果表明，鄰近壓力和媒體報道的系數都至少在5%以上的水平上顯著，且系數為正，這意味著假設1.1 和1.2 得到驗證。模型2 是在考慮控制變量的基礎上，將內部動力自變量納入模型。結果表明，全國文明城市的系數在1%的水平上顯著為正，這意味假設2b 得到驗證。模型3 是在考慮控制變量的基礎上，將數據治理能力自變量納入模型。結果表明，數字基礎設施的作用不顯著，而大數據管理機構在1%的水平上顯著，且系數為正，這意味著模型3 驗證了假設3.1。模型4 是在考慮控制變量的基礎上，將外部壓力、內部動力和數據治理能力變量同時納入模型中，該模型即表3中的隨機效應模型。結果發現，媒體報道、全國文明城市、大數據管理機構等自變量都至少在10%的水平上顯著。這意味著當同時考慮三重因素的作用時，媒體報道、城市榮譽稱號和大數據管理機構等因素在城市數字治理創新擴散的過程中發揮重要作用。

表4 基于不同自變量的回歸模型結果

為了提高結論的穩健性，筆者對相關變量進行重新處理后再進行回歸。其一，參考張龍鵬、蔣為等人的做法[24]，采用主成分分析方法，對互聯網使用人數和移動電話使用人數構建綜合性指標，來衡量某城市的數字基礎設施發展水平。在新的模型中，所有變量系數的符號和顯著性與模型4 完全相同，因此所得到的結論依然成立。其二，使用在校大學生數量在當地人口所占的相對比例來衡量某城市的教育水平。與模型4 比較，除了全國文明城市系數在5%的水平上顯著外，其他變量系數的符號和顯著性均保持不變，因此所得結論依然成立。由于結論的高度一致性，筆者不再贅述重復的回歸結果。

五、結論與討論

（一）研究結論

數字技術的發展與進步不斷賦予城市治理新的內涵和工具。作為數字時代城市治理的一種創新形式，市民信用積分制度在全國范圍內呈現不斷擴散的趨勢。筆者以此為例，基于我國291 個地級市的數據，對數字治理創新在全國范圍內擴散的影響因素進行了實證分析。研究發現，數字治理創新受到外部壓力、內部動力和數據治理能力的共同作用。具體而言，在外部壓力維度，媒體報道壓力被證實具有顯著影響，然而鄰近城市的壓力并不顯著。在內部動力維度，維持城市重要榮譽稱號是城市官員采納數字治理創新的重要動力。在數據治理能力維度，成立大數據管理機構的城市有更大的可能性實施數字治理創新，但數字基礎設施的作用尚未得到支持。總結來說，媒體相關報道、重要城市榮譽稱號和城市大數據管理機構是城市治理場域下數字治理創新擴散的主要影響因素。

（二）理論貢獻

數字治理的研究受到學術界的較多關注，但目前相關研究多是基于靜態視角進行的，研究內容多為對具體案例進行縱向式深度分析。[25-28]與這些研究不同，筆者基于動態視角和創新擴散理論，關注數字治理創新在全國范圍內擴散的過程。基于事件史分析方法，利用全國291 個地級市數據進行實證分析。因此，筆者采用了新穎的視角，豐富了數字治理的內涵。

在具體研究結論上，筆者對數字治理創新進行了較為深入的剖析，并得到了較為客觀的結果，具有一定的理論價值。一方面，與傳統的認知不同，筆者發現維持城市重要榮譽稱號而非獲得這些稱號是城市領導者采納治理創新的重要動力。另一方面，筆者較早地利用實證數據，驗證了城市大數據管理機構對于數字治理創新的促進作用，豐富了當前學術界對于大數據管理機構作用的討論。

（三）政策啟示

在數字治理過程中，要進一步發揮媒體報道的積極作用。媒體對數字治理創新進行廣泛的宣傳和引導，一方面媒體報道可以提升個體層面對數字治理創新的認可，促進公眾的觀念認知和行動遵從。另一方面，媒體報道為城市層面進行制度創新帶來了一定的外部壓力，重塑了治理創新的外部環境，有利于城市實現從“未采納”到“采納”制度創新的轉變。

數字治理創新應當充分發揮大數據的技術支撐和制度保障作用。政府應當組建專門的大數據管理機構，建立專業化的人才隊伍，出臺專門的數字治理政策，從而對包括信用數據在內的各類公共數據進行科學高效的管理，在保障市民數據安全和隱私權益的前提下充分挖掘數據價值，不斷提升城市治理能力的現代化水平。