新興技術發展安全風險與治理路徑分析

袁立科 韓佳偉

中國科學技術發展戰略研究院，北京，100038

當今世界百年未有之大變局正在加速演進、愈加激蕩，科技發展成為大變局格局變化的關鍵力量。新興技術作為技術更新和技術創新的動力之源，顯現出強大的革命性、破壞性和顛覆性，對未來國家安全利益、全球戰略格局和國際社會秩序都將產生廣泛且深刻的影響。新興技術治理議題成為各國高度關注的熱點，它不僅事關能否在未來獲得先發優勢，更關系到能否有效維護國家安全并獲取國際競爭優勢。近年來，在中美科技博弈的背景下，新興技術治理的實際效能除了經濟、社會價值的考量之外，“國家安全”價值日益凸顯，這增加了治理的復雜性和不確定性。因此，在充分理解、認識新興技術發展安全風險的基礎上，分析新興技術治理的戰略動因，并評估新形勢下我國新興技術國家安全與創新發展所面臨的挑戰，有助于探索國家安全關切下新興技術治理的有效路徑。

一、新興技術發展的安全風險與治理挑戰

目前，無論是學術界還是政策界對新興技術的界定并沒有形成共識，從政策操作層面來看，準確或統一界定新興技術的內涵與外延比較困難且無必要，相關國家或國際組織多以列清單而非釋義的方式劃定新興技術范圍。[1]但學術界對新興技術所具有的不確定性、顛覆性等特征具有一定的共識，認為新興技術創新特質明顯，可能對未來產業發展乃至經濟-社會結構都產生巨大影響[2-4]，引發安全風險并帶來治理挑戰。

（一）新技術革命引發的安全風險

從歷次工業革命的歷史來看，每一次新技術的突破都會給人類社會及地球環境帶來巨大改變與沖擊，還將影響人類的社會運作、政府體制、法律法規甚至出現國際經濟政治中心版圖的調整。新技術革命不僅影響生產方式，帶來社會轉型的契機，也在推動人類發展的同時，潛藏著難以預測的風險。

進入21世紀以來，全球經濟社會發展面臨新契機，但是新興技術創新在提升人類征服、改造自然能力的同時，也會在有限時空內集中釋放負面效應，縮短人類認識、防范風險及消弭沖突的時間；技術快速更迭帶來巨大的不確定性，引發挑戰現有法律法規、技術濫用等新問題，對傳統道德倫理準則帶來沖擊，并挑戰現有的政府監管和治理秩序，使科技安全問題越來越棘手。近年來，基因編輯技術、人機共生、人機接口等前沿科技迅猛發展，在為公眾帶來新變化和新愿景的同時，給人類社會帶來的倫理失范風險已經顯現，一些重大科技倫理事件突破了人類的倫理底線和價值尺度。[5]科技安全使社會變革的規律性風險增多，推動科技創新與制度創新、深化改革形成歷史交匯，亟須高度關注科技革命和產業變革對社會的顛覆性影響，防范技術革命的震動性影響，充分釋放科技創新推動社會發展的正向動能。[6]

（二）顛覆性技術帶來的產業變革風險

顛覆性技術是一類復雜性強、影響深遠和廣泛的技術，其來源十分復雜，可能是由新的技術路線發展而成，也可能是由重大核心技術的突破或以實現交叉融合為基礎的技術升級產生。顛覆性技術可以通過快速潛入和替代的方式顛覆傳統或主流技術，對發展路徑、產業結構、社會文化和軍事格局等產生迅速、深刻、劇烈的顛覆和重構，引發規則和格局等變革，而且隨著技術不斷迭代發展、融合顛覆，其可能帶來不確定性的疊加式升級。[7]當前，信息領域人工智能、大數據、區塊鏈、工業互聯網等技術的突破有可能會引發其他領域的技術變革。這些顛覆性技術在創造新產業、新業態，推動產業結構升級的同時，也會顛覆現有產業，使現有投資、人才、技術、產業、規則“歸零”，從而引發產業鏈、創新鏈、價值鏈重構，帶來巨大的影響，沖擊產業安全。顛覆性技術的發展，不是一個線性過程，而是會像沖擊波那樣，產生二級和三級效應，直至終結傳統產業，重構社會版圖，改寫大國排序。因此，顛覆性技術的創新通常被認為是“游戲規則改變者”，如互聯網、GPS、隱身飛機等，這些足以顛覆戰爭乃至世界格局的新興技術都源自美國國防高級研究計劃局（DARPA）的創新，正是這些創新成果奠定了美國國家安全的基石。顛覆性技術的創新過程復雜、影響深遠悠長、技術突變迅速，可以通過快速潛入和替代的方式顛覆傳統技術或主流技術，并引發規則和格局的變革，因而成為新興技術治理的核心對象。

（三）新興技術領域已成為大國博弈的重要戰場

當前，新一輪科技革命和產業變革突飛猛進，以人工智能、量子信息和5G 通信等為代表的新興技術不斷取得突破，科學技術和經濟社會發展加速滲透融合，給世界帶來了巨大影響甚至是革命性的變化?？茖W技術在經濟競爭的邏輯下變成驅動全球化發展的核心，同時不斷反饋演變為全球化的競爭過程。也就是說，科學技術已經外溢成全球化的競爭系統，變成經濟、技術競爭的重要工具。在國際技術競爭大背景下，新興技術作為一種關鍵的、排他性的國家力量，逐步從支撐國家安全諸要素的后臺走向前臺，成為影響國家安全和經濟競爭力的關鍵力量。新興技術領域取代傳統地緣政治要素，可能打破未來經濟與軍事力量的平衡體系，成為大國競爭的重要戰場。這種將技術安全化的戰略觀，一方面由新興技術的破壞性和革命性本質所決定，另一方面由大國博弈“落后即出局”的嚴酷性所決定。[8]新興技術創新模糊了傳統的軍事沖突界限，增加了軍事斗爭的手段，這可能會使被保護國在大國延伸威懾的保護下發起小規模沖突，以實現自己部分政治和軍事目標，從而給國際安全帶來不穩定因素。[9]

二、新興技術治理成為中美科技博弈的重點

近年來，美國社會技術民族主義呈現不斷上升的趨勢，在美國決策層已經形成一定共識，而且智庫、學界為這一波技術民族主義推波助瀾，使技術領域成為美國戰略界認定的大國競爭的主要舞臺。[10]維護美國科技領先地位，避免遭到競爭對手或潛在競爭對手的沖擊，構成了這一時期美國技術民族主義的核心要旨。新興技術治理成為維護國家安全和創新兩大支柱的重要保障，這既體現在美國的大戰略上，也體現在國會的相關立法中，還體現在美國政府的科技發展戰略導向、各種技術保護政策上，以及各類智庫的政策主張中。

（一）新興技術治理突出安全偏好

當前，國際格局和地緣政治博弈加劇，傳統技術發展早期重發展輕安全的經驗與教訓不絕于耳，國際社會各方對新興技術治理的認識從一開始就不再局限于技術發展本身，而是從國家安全與戰略競爭的角度予以高度重視。[1]美國戰略與國際研究中心（CSIS）連續發布新興技術治理相關報告1，報告主要就3 個方面作出闡述：1.發展中國家在應用新興技術上具有后發優勢，尤其是中國正借此超越美國，并在世界上擴展其影響力。2.各國政府和科技公司之間的緊張局勢在加劇，保護主義與本土化趨勢抬頭。3.新興技術治理應關注3 個維度：其一，新興技術發展和應用正在加速，政府可能監管不足或過度監管；其二，美國對關鍵技術的主導地位正在削弱，私營部門在國防中發揮的作用不斷提升；其三，新技術新應用對國家安全與民主的風險挑戰正在加劇。2020年10月15日，美國白宮發布的《關鍵與新興技術國家戰略》報告指出，美國將在最高優先級的關鍵與新興技術領域發揮領導作用，在最高優先級的關鍵與新興技術領域與盟友和合作伙伴共同作出貢獻，并管理其他關鍵與新興技術領域的技術風險，最終通過推進國家安全創新基地建設和保護技術優勢兩大戰略支柱，保持美國在關鍵與新興技術領域的全球領先地位2。2022年8月9日，美國總統拜登簽署生效的《2022年芯片與科學法案》，以強化美國半導體產業供應鏈安全和維護國家安全為由，對美國本土的半導體制造和其他相關前沿領域的科研活動提供了巨額的財政撥款和投資稅收抵免等產業優惠舉措，加速關系到國家安全的納米技術、量子計算、人工智能、下一代通信、計算機硬件、生物技術、網絡技術和其他新興技術的創新和發展。

（二）美國視中國為其新興技術領域霸權的挑戰者

近年來，美國一直渲染中國在科技領域對美國的挑戰，甚至提出美國已迎來了新的“斯普尼克時刻”，認為中國已經取代美國成為世界頂級高科技制造商，是人工智能（AI）、5G、量子信息科學（QIS）、半導體、生物技術和綠色能源等21世紀基礎技術領域的重要競爭對手3。美國認為，當今世界的戰場主要在信息科技，包括半導體、大數據、5G 移動通信、下一代網絡、網絡標準、人工智能與量子計算等，美國不但想掌握軍事與國際話語權，更想掌控關鍵技術及以供應鏈為基礎的全球經貿體系。同時，歐盟也希望在大國競爭的年代扮演更為積極與重要的角色。4美國智庫繼續指責中國大規模進行國家補貼、強制技術轉讓、盜竊知識產權、實施國家資本主義模式、利用雙邊協議和全球商業政治網絡削弱美國人權和自由的全球主張等3。從其內容來看，報告對我國新興技術發展抱有很大敵意，存在較大誤解和歪曲，值得我國警惕，預示著未來美國政府可能會采取一些對華不友好的舉措，預計將繼續采取長期的法律限制與短期的行政阻礙相結合的方式在全球范圍內對我國筑起技術壁壘，實施廣泛的脫鉤措施。

三、我國新興技術治理面臨的挑戰

我國正處于由大變強實現民族復興的關鍵時期，新一輪科技革命和產業變革同我國轉變發展方式、優化經濟結構、新舊動能轉換形成歷史性交匯，科技變革、社會轉型、大國競爭等多重壓力疊加，我國新興技術領域研發基礎薄弱，面臨的科技安全風險突出，亟待加強新興技術治理。

（一）研發基礎薄弱，關鍵核心技術“卡脖子”問題突出

我國新興技術研發積累不足，研發集成薄弱，需要投入的研發成本高，而且受到國際專利的制約，技術創新面臨很大的挑戰。在以高端芯片、基礎軟件、核心發動機、高檔數控機床、特種材料等為代表的諸多戰略性領域，大量關鍵核心技術仍舊掌握在以歐、美、日為代表的發達國家和地區，我國研究水平和產業能力依然與之存在很大差距，“卡脖子”受制于人問題仍然突出。[11]2021年，我國集成電路進口額攀升至約4326億美元，同比增長23.6%。5我國大規模集成電路芯片與工藝技術、類腦芯片技術、射頻與毫米波芯片技術、光傳感與成像芯片、光電融合集成技術等研發基礎還比較薄弱，產業化的成本較高。集成電路及專用設備、操作系統與工業軟件、智能制造核心信息設備、航空發動機、農業裝備等與世界頂尖技術差距巨大。集成電路產業的光刻機、通信裝備產業的高端芯片、軌道交通裝備產業的軸承和運行控制系統、電力裝備產業的燃氣輪機熱部件，以及飛機、汽車等行業的設計和仿真軟件等仍需進口。[12]產業基礎能力弱，部分領域技術嚴重依賴進口，受制于人，導致存在“卡脖子”隱患。同時，新興技術國家安全影響與國際專利制約程度呈正相關，國家安全重要性越是突出，國際技術競爭就越激烈。涉及航空動力系統、高端數控機床、機器人控制和高端醫療設備以及重大科學儀器等產業的很多核心技術我國還遠沒有掌握。[11]

（二）重大技術差距明顯，創新競爭力不足

近年來，我國技術正處于快速追趕過程中，實現了跨越式發展，但一些重要技術較美、歐、日仍顯落后，領先企業的競爭力仍有待提高。主要科技強國在一些新興技術領域掌握著大量關鍵核心技術，形成技術壁壘和市場壟斷地位，從而掌握了在國際競爭中的技術主導權。根據韓國2020年對120 項重點技術開展評估的結果，在最優、領先、追趕、后發、落后5 個等級中，美國80%以上的技術為最優水平，近15%的技術居領先地位，歐盟分別有近1/4 和1/3 的技術為最優和領先水平，日本有1/3 以上的技術為最優或領先，60%的技術處于追趕中，而中國只有3 項技術為最優或領先水平，80%以上的技術處于追趕狀態，近17%的技術處于后發狀態。6在23 項科技領域國際大獎中，截至2018年9月，中國（包括港澳臺地區）僅有14 人獲獎，美國1144 人，英國277 人，加拿大92 人，法國88 人，德國67 人，俄羅斯65 人，日本59 人。[13]在基于專利情況遴選出的全球百強創新機構中，2022年，中國大陸有5 家機構入圍，與法國（8 家）、德國（9 家）還有距離，與美國（18 家）、日本（35 家）相距甚遠7。根據《MIT 科技評論》每年評選出的“十大突破性技術”，在2016—2021年共60 項重大技術中，美國機構或企業作為主要參與者的技術有50 多項，中國僅有10 項左右8。在新興技術產業競爭力方面，2020年，我國制藥業和航空航天業占全球出口份額分別為3.1%和1.6%，雖高于日本，但與其他科技強國的差距比較明顯。其中，美國和德國制藥業出口份額分別占全球的7.9%和14.0%，美國航空航天業接近30%，法國、德國、英國超過10%9。2018年，中國制藥業企業研發投入強度為5.4%，遠低于美國（41.0%）、日本（32.8%）、德國（16.2%）；計算機、電子和光學產業企業研發投入強度為10.4%，而日本、法國超過30%，美國、德國超過20%，英國為14.5%9。這一定程度上反映了我國在知識高度密集、需要大量研發投入的新興技術產業中與發達國家存在較大差距。

（三）缺乏足夠重視，體制機制不完善

當前，我國的經濟社會發展正處于轉型期，政府非常重視科技自身的創新發展，但對構建新興技術治理環境未給予充分的重視?？傮w上說，目前我國政府主要關注新興技術的快速發展及與其他產業的融合，對新興技術的潛在風險缺乏足夠的重視。新興技術開發與應用加速演進，科技管理部門很難準確把握鼓勵新興技術發展與有效監管之間的平衡。近年來，一系列突出公共事件的出現表明，中國距離現代技術安全風險其實并不遙遠，既應快速了解既有安全風險、潛在的風險，還應重視監管存在的問題。同時，數字安全和隱私保護風險突出，網絡等虛擬空間充斥著虛假信息，跨境數據流動政策差別大，對國家安全也產生了重大影響。

我國長期以來重視政府在科技管理中的作用，政府自上而下地組織創新資源分配和創新主體的活動，在未來技術發展方向的遴選及布局中發揮主導作用。新興技術不斷出現交叉融合的態勢，面臨全球化的生態、健康、社會倫理的風險威脅，對新興技術風險問題的認識卻主要集中在科學家群體，社會大眾在這方面知之甚少，新興技術常伴隨非常規后果，因此，以專業權威、中心式為主要特點的傳統決策模式面臨治理困境。新興技術的發展存在不確定性風險，專家與利益相關者、公眾之間的溝通機制不健全，保障其他利益相關者參與技術治理的制度和法律有待優化。

四、我國新興技術治理的對策與路徑

要堅持以習近平總書記提出的“四個面向”戰略方向為引領，把新興技術治理體系作為中國特色國家創新體系建設的重要組成部分，推動科技創新與國家安全“雙輪驅動”，協同發力，形成新時代我國科技改革發展的新格局，把科技自立自強作為國家發展戰略支撐，有效應對美國的“技術圍堵”，降低強制脫鉤帶來的負面影響。

（一）強化頂層設計與系統謀劃

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關于科技倫理治理和國家安全的重要論述和重要指示批示精神，做到新興技術治理與科技創新同謀劃、同部署、同步局，堅持“倫理先行、依法依規、敏捷治理、立足國情、開放合作”的治理要求，強化底線思維和風險意識，堅持促進創新與防范風險相統一，加快推進我國新興技術治理各項工作，為科技事業健康發展保駕護航。

（二）完善新興技術領域治理相關體制機制

第一，完善國家技術預測長效機制，建立定期大規模技術預測與及時動態研判相結合的機制。研究制定重點領域關鍵技術清單，建立風險預警指標體系和監測預警機制。第二，主動跟蹤各國顛覆性技術創新的研發部署、策略調整，研判人工智能、基因編輯、區塊鏈等技術發展帶來的機遇和挑戰，強化顛覆性技術規?；瘧脠鼍暗纳鐣嶒灐⒔洕治?、倫理研究，健全完善“法律、自律、他律”的治理體系建設，努力降低轉型的社會成本，協同推進相關重點科技領域的治理創新，努力主導新興技術領域全球規則制定，提出更多中國方案。第三，建立完善新興技術系統安全風險調查、上報和反饋機制，掌握重點科技領域主要資源、內外環境及科技人員安全狀態。引入客觀分析系統，加強定量分析研究，提高科技安全評估的科學性和前瞻性，提升在逆變環境中的承受、適應和迅速恢復的應對能力。

（三）分類推進技術創新，強化源頭供給與戰略反制兩手抓

“不發展是最大的不安全”，創新發展才是解決問題的基礎和關鍵。其一，強化基礎研究，筑強創新基石。面向未來世界科技發展前沿，要加強科學基礎設施建設，啟動若干具有世界一流水平、支撐多學科研究的重大科技基礎設施預研建設，建立原創、引領的基礎理論和創新方法，探索最底層的科學規律，掌握最基礎的技術工藝，厚植科技創新的知識根基，促進科技規律持續發現和創造性運用。完善學科體系，推動學科持續發展，促進學科交叉融合，鼓勵科學家攻克前沿科學難題。保證基礎性、系統性、前沿性技術研究和技術研發持續推進，強化自主創新成果的源頭供給。其二，堅持揚長避短，打造非對稱優勢。針對產業變革趨勢和國別競爭形式的變化，有針對性地部署一批掌控核心知識產權，具備絕對的制造集成優勢和資源獨占優勢領域的戰略布局，形成體系化制衡和撒手锏制勝的優化組合，提升戰略反制能力。

（四）采取敏捷靈活的治理方式，構建多層次治理體系

新興技術發展具有快速迭代、不確定性等特征，單一維度的立法和監管很難適應治理需求，應理性對待發展與安全的辯證關系，構建多層次治理體系。在基本理念上，新興技術治理應從國際技術競爭大背景入手，避免一刀切式的、一蹴而就的治理方式，應以領域細分和風險防范管理為導向，按照“急用先立、成熟先立”的原則，針對新技術、新產業、新業態，遵循包容審慎、敏捷靈活、鼓勵創新等治理理念，同時考慮不同應用場景可能存在的負面影響，提出分類分級分層的治理方案。在人工智能、基因編輯等新興技術領域采取行業自律、技術指南、倫理框架等靈活治理方式，探索制定前瞻性規則，推動先行先試，緩解法律剛性帶來的發展阻力，同時對新興技術研發進行審慎評估，在可能引發安全風險的領域，設立負面清單，建立紅區或研發限制規范，確?？萍枷蛏?。貫徹人類命運共同體理念，支持科研團體、專家學者、企業主動搭建新興技術創新發展制度建設合作平臺，積極參與國際標準和規則制定。針對新興技術領域機器人異化、生物安全風險管控和治理等重大國際共性問題，加強立法政策研究，提出中國方案，貢獻中國智慧，發揮中國作用。

五、結語

作為新一輪科技革命和產業變革的核心驅動力量，新興技術創新發展在為社會提供強大發展動力和支撐平臺的同時，也給國家安全治理帶來一系列挑戰。新興技術發展已經成為重構社會版圖和競爭格局的大國博弈戰場。在中美科技博弈的背景下，新興技術治理在助力創新的同時，突出安全偏好，尤其是“國家安全”，需要充分理解、認識新興技術發展的安全風險與挑戰，探索將國家安全要素鑲嵌于新興技術治理的有效路徑。要認清新一輪科技革命和產業變革博弈加劇的態勢，以及中美科技競爭關系的長期性和復雜性，評估中國在關鍵領域技術的發展水平，是理解新形勢下新興技術治理邏輯的重要基礎。新興技術之所以“新”，是因為其具有新穎性、高速增長、不確定性等特點，發展過程中形成的風險情境及作用機制也要求新的治理思路、治理方式、治理手段，治理體系上的轉型與變革是新興技術治理的重要保障。及時地識別新興技術安全風險，適時地作出調整，“軟”“硬”兩手齊抓共建，不僅應在治理思維和機制上積極回應新興技術發展帶來的挑戰，還應打好科技自立自強主動仗，塑造新發展優勢，這將是我國今后相當長一個時期新興技術治理的目標與任務，有很多問題值得進一步研究并在實踐中探尋答案。

注釋：

1.參見2020年2月14日美國戰略與國際研究中心（CSIS）發布的《雙子塔：在新興技術治理中維護國家安全和國家創新》（https://www.csis.org/analysis/twin-pillars-upholding-national-security-and-nationalinnovation-emerging-technologies），3月18日發布的《核陰影下的態勢感知技術和危機決策》（https://nuclearnetwork.csis.org/final-report-under-the-nuclear-shadow-situational-awareness-technology-and-crisisdecisionmaking/），4月17日發布的《情報優勢：美國情報新興技術的機遇與挑戰》（https://www.csis.org/analysis/intelligence-edge-opportunities-and-challenges-emerging-technologies-us-intelligence）等。

2.參見美國白宮2020年10月15日發布的《關鍵與新興技術國家戰略》（https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/10/National-Strategy-for-CET.pdf）。

3.參見2021年12月7日哈佛大學貝爾?？茖W與國際事務中心發布的《偉大的技術競爭：中國與美國》（The Great Tech Rivalry：China vs the U.S.）。

4.參見Carl Bildt于2019年7月19日在Financial Times發布的報道Europe risks irrelevance in the age of great power competition（https://www.ft.com/content/c4f8d89c-a898-11e9-90e9-fc4b9d9528b4）。

5.來源于中華人民共和國海關總署海關統計：2021年12月進口主要商品量值表（美元值）（http://www.customs.gov.cn//customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302277/302276/4127373/index.html）。

6.數據來源：韓國科技評估與規劃研究院（KISTEP）發布的《2020年技術水平評估》。

7.數據來源：根據科睿唯安發布的《2022年度全球百強創新機構》整理。

8.數據來源：根據麻省理工學院《MIT科技評論》（2016—2021年）整理。

9.數據來源：經濟合作與發展組織（OECD）數據庫。